财政管理体制

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财政管理体制(Financial Control System)

　　财政管理体制是确定中央和地方以及地方各级政府之间分配关系的根本制度。它规定财政分级管理的原则，划定各级政权在财政管理方面的权限、财力和收支范围，处理财政分配中各方面的责、权、利关系，实现财政管理和财政监督。

　　一、财政管理体制的实质

　　财政管理体制的实质是正确处理国家在财政资金分配上的集权与分权问题。

　　国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。一般地说，各级政府有什么样的行政权力（事权），就应当有相应的财权，以便从财力上保证各级政府实现其职能。

　　二、财政管理体制的地位和作用

　　在整个国民经济管理体制中，财政管理体制占有重要的地位，因为各项经济事业的发展都要有财力、物力的支持。正因为如此，财政管理体制必须适应经济管理体制的要求。由于财政管理体制属于上层建筑，它反映社会主义经济基础并由其决定。因此，财政管理体制要为社会主义经济基础和生产力的发展服务，并要适应国民经济发展的要求。

　　在不同的国家或者同一国家的不同历史时期，财政体制都存在着差别。根据财政的集权与分权、财力的集中与分散程度的不同，财政体制大体上可分为集权型与分权型两种类型，分权型又可进一步细分为行政性分权型和经济性分权型。据此，财政体制的类型可分为以下三种：

　　(一)集权型财政体制

　　集权型财政体制是指预算分配权限主要集中在中央的管理体制。在集权型财政体制下，预算资金的支配权和预算管理权由中央高度集中统一，地方的权限和机动财力均很小，收支指标是指令性的，地方只有照办，没有收支调剂权。这种体制的主要特点是：财权、财力高度集中于中央，地方组织的财政收入都统一上缴中央，地方的支出统一由中央拨付。地方的收入和支出基本上不发生联系。我国1950年和1968年采用的“统收统支”办法即属于集权型的财政管理体制。

　　(二)行政性分权型财政体制

　　行政性分权型财政体制是在中央统一领导和统一计划下，由地方掌握部分预算分配权限的管理体制。这种体制的主要特点是：除中央必须集中的财政资金外，给地方或大或小的机动财力和调剂权限。在中央与地方政府之间的财政收支关系的确定上，随意性比较大，且缺乏稳定性。如我国1994年以前的大多数年份所实行的财政体制均属于该种类型。

　　(三)经济性分权型财政体制

　　经济性分权型财政体制是现代市场经济中实行地方财政自治的财政体制。这种体制的主要特点是：在保持中央调控能力的前提下，地方有自主的财政收支权与调剂权。一般是以法律的形式规定中央与地方政府之间的财政收支关系，政府间财政关系一经确定，不能随意更改，且有较强的稳定性。

　　(一)建立财政管理体系

　　建立财政管理体系，主要是建立财政管理的组织机构，并明确其在财政管理中的职责和权力。它是建立财政管理体制的基础性工作。只有财政管理体系的各构成部分关系协调、职责明确、高效运转，财政管理体制的建立和实施才有可靠的组织保障。当前，我国财政管理体系由公共财政管理体系、国有资产财政管理体系和国家信用财政管理体系构成。其中，公共财政管理体系是财政管理体系的主体，国有资产财政管理体系是财政管理体系的基础，国家信用财政管理体系是前两者的调剂和补充。

　　(二)划分财政收支范围，确定财政分配方式和分配比例

　　划分财政收支范围，就是在各级政府之间进行财政收支项目的划分，确定哪些收支归中央，哪些收支归地方。在国家与企业的分配关系上，就是要确定国家与企业之间的分配比例和分配方式。划分财政收支范围，确定分配方式和分配比例，是财政管理体制的核心内容。因为所有的物质利益关系都是通过收支划分和比例确定反映出来的。只有科学划分收支范围、合理确定分配方式和分配比例，才能保证各利益主体充分实现其职能。

　　(三)明确各级财政管理权责

　　明确各级财政管理权责，就是根据一定时期国家政治、经济体制的要求，明确各级政府及有关部门、企业在财政管理方面的权力和责任。例如，财政法规的制定颁布权；国家预决算的编制、审批权；国家预算执行和调整的监督权和审批权；税收的征管权、减免权；国有资产的占有、使用、收益、处置权及其他管理权；国家信用资金的管理权等。

　　国家财政管理体制的构成，也称财政管理体制的范围。它具体包括国家预算管理体制、国有企业财务管理体制、国家税收管理体制、固定资产投资管理体制、行政事业财务管理体制和国有资产管理体制。决定财政管理体制构成的根本原因是社会生产力发展水平和社会制度的性质。

　　(一)国家预算管理体制

　　国家预算管理体制是国家在中央与地方之间、地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权责的一项根本制度。它在财政管理体制中居于主导地位，反映着主要的财政分配关系，它对财政管理体制的其他组成部分起重大的影响和制约作用。

　　(二)国有企业财务管理体制

　　国有企业财务管理体制是合理确定国家与国有企业之间的财力分配和财务管理权限，正确处理国家与企业分配关系的一项根本制度。它主要调整企业资金运动过程中的国家和国有企业之间的财政分配关系，规定国家和国有企业在资金供应、资金使用、盈利分配和公积金、公益金设置等方面的责任和管理权限等。

　　国有企业全民所有制性质决定了国有企业财务管理是财政管理体制的基础，体现了国家统一领导下的国有企业的相对独立经营和具有的独立自主权。随着市场经济的繁荣和股份制经济的发展，在国家宏观调控下，国有经济也将得到更大发展，它仍然是我国财政管理体制的基础环节。

　　(三)国家税收管理体制

　　国家税收管理体制是国家确定中央和地方各级政府的税收管理权限的一项基本制度。确定的税收管理权限主要包括：税法的制定和颁布的权力，税种的开征和停征的权力，税目的增减、税率调整的权力，税收的减免权力等。

　　(四)固定资产投资管理体制

　　固定资产投资管理体制是国家管理基本建设资金的一项重要管理制度，规定财政部门、建设主管部门、建设单位、施工主管部门、施工企业及地质勘探单位在基本建设资金供应和使用中的责任和管理权限。固定资产投资管理体制主要包括：

　　1．基本建设投资管理信用化。以往固定资产投资体制实行财政拨款制度。国家预算拨款是基本建设资金的主要来源。但这种体制导致了资金的浪费，损害了资源配置效率。现行固定资产投资体制，由直接的行政管理为主转向间接的经济手段管理为主，即国家预算内直接安排的基本建设投资实行拨款投资和“拨改贷”投资并行的供应体制。除没有收入偿还贷款的项目继续采用拨款制度外，对于有收入偿还能力的项目，一般采用贷款制度。

　　2．基本建设投资由无偿使用改为有偿使用。建设单位必须按合同规定的贷款期限和利率按期归还贷款本息。

　　3．投资主体由较为单一的国家预算渠道改而形成为多元化投资主体，有利于资金的合理流动，提高资金配置效率。目前，银行可以进行适量的基本建设投资贷款，地方企业也可以自筹资金进行固定资产投资，这相对扩大了银行和企业的投资决策权，建立了责权利结合的决策责任制。

　　(五)行政事业财务管理体制

　　行政事业财务管理体制是国家管理非物质生产部门财务的制度，规定国家对非生产部门的资金供应方式和资金使用的管理权限，它反映了行政事业单位在工作和业务中所发生的各种经济关系。

　　行政事业单位的经费预算采取三种形式：一是实行全额预算管理的财务管理制度，即对没有收入来源或收入甚少的行政事业单位，主要指国家机关和党派团体等，其各种收入全部上缴给国家财政，全部支出由财政部门拨付预算资金；二是实行差额预算管理的财务管理制度，即对有一定经济性业务收入的行政事业单位，核实收支，以收抵支，差额补助(或上缴)；三是实行事业单位企业化管理的财务管理制度，即对有经常的固定收入，其收入可以抵补支出的单位，采用独立的经济核算制。

　　行政事业财务管理体制改革的中心是扩大行政事业单位在资金使用上的自主权，从预算管理形式上注重责、权、利相结合，促进行政事业经费的增收节支，提高资金使用效益。

　　(六)国有资产管理体制

　　国有资产管理体制是确定国有资产管理机构和国家行政管理机构之间、国有资产所有者和国有资产经营者、以及国有资产管理体系内部各机构之间权责关系的根本制度。它包括的主要内容有：

　　1．国有资产管理机构的性质、职能和组成；

　　2．国有资产管理机构和国家一般行政管理机构之间的权责划分；

　　3．国有资产管理机构作为国有资产所有者代表和企业作为国有资产经营者之间的权责划分及其制约关系；

　　4．国有资产管理体系内部各机构之间的职责之间的权责划分及其相互关系。国家管理的国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产、资源性国有资产、货币形式的财政资金。目前我国国有资产累计已达3．07万亿元。这些国有资产创造了60％的工业产值和70％的财政收入。

　　国有资产管理体制随市场经济的发展和国有资产管理形式的多样化而采用的基本方针是：

　　1．国家统一政策。国有资产的法律主体是中华人民共和国。国务院代表国家行使所有权职责。国有资产的所有权是统一的，不可分割的，任何认为国有资产可归部门所有、地方所有和企业所有的主张，都违反国有资产神圣不可侵犯的宪法原则。

　　2．政资职能分开。由于政府职能属于国家的政治权力，覆盖全社会；国有资产的所有者职能属于国家的经济权力，仅限于国有资产，因此在国务院内部，这两种职能应分开，分别由不同的部门行使社会行政职能和国有资产管理职能。地方各级人民政府参照国务院各部门的分工，分别由不同的部门行使社会行政职能和国有资产管理职能。在政资职能分开的基础上，实行税利分流，做到税利两条线，分收、分管、分用，收税是国家行政权力的体现，收利是国有资产所有权的体现。

　　3．政府分级管理。国家对国有资产的管理按“属地原则”由政府管理机构行使。国务院国有资产管理机构的主要职责是会同有关部门拟定国有资产管理法规和规章制度；组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础性管理工作；制定国有资产保值增值指标体系，从总体上考核国有资产的运营状况，并对国有资产的运营实施监督检查；会同有关部门解决国有资产的产权纠纷。各级地方人民政府国有资产管理机构的职能参照国务院国有资产管理机构设置。

　　4．委托经营，由政府授权的经济组织或中介机构代理经营国有资产。经营主体通过各种投资行为，改变和调整国有资产的投入和配置，达到国有资产的配置最佳化和投资效益最优化，从而实现国有资产的保值和增值。国有资产经营机构应逐步打破部门和地区的界限，建立以产权为纽带的新体制，逐步取代以行政隶属关系为主的旧体制。

　　一、统一领导、分级财政的原则

　　(一)、实行统一领导，分级财政符合我国的国情：

　　第一，我国在政治上是一个统一的社会主义国家。

　　第二，财政管理体制必须适应我国政权体制的要求。一级政府有一级施政范围、就必须相应地建立一级财政。

　　第三，我国要建立以社会主义公有制为主体的市场经济，同样需要计划，财政必须有计划地筹集和分配资金。

　　第四，我国幅员辽阔，各地的经济基础和自然条件相差悬殊。

　　(二)、统一领导、分级财政原则的实现

　　在财政管理体制中，统一领导与分级财政，就是中央集权和地方分权的关系问题。集权与分权，是一对矛盾。这种矛盾只能是根据生产发展的要求和客观情况的变化。一般地说，凡是关系国家全局的管理权限一定要集中到中央，不能任意分散，以保证中央的统一领导；凡是需要由地方因地制宜的管理权限，一定要放给地方，中央不能统得过死，以充分调动地方的积极性。

　　二、财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的原则

　　首先，财政管理体制必须确定分几级管理，财政的分级管理必须与我国的国家政权结构和行政区划相一致。因为一级政权及相应的行政管理机构承担着它们职权范围内的经济和社会文教等方面事业的权力和责任，必须赋予相应的管理财政收支的权力和财力；才能保证其职能的实现。

　　其次，财政管理体制既然是整个国民经济管理体制的一个重要组成部分，那么财政管理体制就必须随着国民经济管理体制的发展变化而变化。因为：

　　第一，国民经济管理体制的变革都牵涉到财力和财权的分配问题，如企业改革、价格改革等，都和财力的分配分不开，也要求财政管理体制加以相应变革。

　　第二，财政问题直接关系到各地方、各部门、各企事业单位和广大群众的经济利益，必须随着国民经济管理体制的变革而相应地调整财政管理体制，从而相应地调节经济利益关系，才有利于调动各方面的积极性。

　　三、财权与事权相统一、责权结合的原则

　　财权与事权要统一，就是说各级政府有什么样的职权、什么样的办事的事权，就要有相应的财权。

　　要实现财权与事权的统一，就必须要有权与责的结合。权与责相结合反映在财政体制上，就是要使各级财政都有各自的收入来源和支出范围，并且要把财政支出同财政收入尽量挂起钩来。只有权与责结合了，才能切实保证财权与事权的统一。

　　自建国以来，我国财政管理体制经历过多次变动，总的趋势是根据“统一领导，分级管理”的原则，由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理的体制。尽管分级管理的形式有许多种，集中和分散的程度有所不同，但总的说来，各个时期实行的财政管理体制多数是同当时的政治经济形势及其发展变化的需要相适应的。

　　一、建国初期

　　新中国成立后，面临着生产停顿、职工失业、通货膨胀等残破不堪的经济局面，只能实行高度集中的财政管理体制。高度集中的财政管理体制，是把国家收入和支出的支配权集中在中央，即“统收统支”制度。

　　二、“一五时期”

　　我国从恢复国民经济开始转向有计划进行大规模的经济建设，与国民经济发展变化相适应，财政下放了权限，实行中央、省（市）和县（市）三级财政。把地方收入划分为：地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，支出大体上按照企业、事业和行政单位的隶属关系，划分各级财政支出范围。

　　三、1958年—1959年

　　这一时期，经济管理体制作了较大的改革，中心是扩大地方的权限。财政管理体制也相应作了重大的改革，即中央企业下放给地方，收入归地方，支出也相应地下放，实行以收定支，确定收支比例、五年不变，但只执行了一年，而后改“总额分成、一年一变”的做法。

　　四、1961年—1966年

　　1961年中央实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。与国民经济调整相适应，财政管理体制作了必要的改进，主要采取集中财政，加强财政管理，强调“全国一盘棋”、上下一本账。

　　五、1971年开始实行企业下放，财政收支实行大包干。企业大幅度下放后，中央各部几乎没有直属企业，而地方又没办法把这些大企业管好。

　　六、1980年—1984年

　　从1980年起，实行“划分收支、分级包干”（“分灶吃饭”）的财政体制。

　　这个体制的主要内容是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出；地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入；地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。后来，把“划分收支、分级包干”的办法，逐步改为“总额分成、比例包干”，的办法。

　　“划分收支、分级包干”的财政体制有以下几个特点：

　　（1）由过去全国“一灶吃饭”，改变为“分灶吃饭”，地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各地自求平衡。

　　（2）各项财政支出，不再由中央归口下达。

　　（3）包干比例和补助数额改为一定五年不变。由于做到了财权、事权统一，收支挂钩，所以“分灶吃饭”更好地调动了地方的积极性。

　　但是在执行中也存在一些问题：

　　（1）中央财政的负担较重，收支难以平衡，没有充分考虑到在中央与地方财力分配上中央要有适当的集中。

　　（2）财政体制改革与经济体制改革没有同步进行，而是先行一步。

　　（3）实行“划分收支、分级包干”的办法后，一些地方为了争取财源盲目建设，从而影响了整个国民经济效益。

　　七、1985年—1993年

　　（1）大部分地区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，按隶属关系划分中央财政收支和地方财政收支，根据地方的收支基数，计算确定地方新的收入分成比例和上解、补助数额，一定五年不变。

　　（2）福建、广东两省实行“大包干”的体制。国务院决定从1980年起，福建省实行“划分收支、定额补助、五年不变”；在广东省实行“划分收支、定额上交、五年不变”的体制。

　　（3）在财政收支方面，除中央直属企业、事业单位的收支和关税划归中央外，其余收支均由地方管理。“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制调动了地方的积极性，但也存在一些问题，主要是收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。因此，从1988年起，国务院对收入上交较多的13个省、市，实行“财政包干、一定三年不变”的办法，以便进一步调动这些地方的积极性。

　　国务院决定从1994年1月1日起改革当时的地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制。由于旧的财政包干制弊端明显，诸如税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散、制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，影响到中央政府的宏观调控能力，可见对财政体制的改革已刻不容缓，分税制改革正是在这个背景下出台的。 　

　　一、中央与地方事权和支出的划分

　　根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

　　二、中央与地方收入的划分

　　根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

　　三、中央财政对地方税收返还数额的确定

　　为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目的，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额。1993年中央净上划收入，全部返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。

　　四、原体制中央补助

　　地方上解以及有关结算事项的处理。为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。

　　五、配套改革和其他政策措施

　　为了使分税制能够顺利推行，采取了一些配套改革和其他政策措施：改革国有企业利润分配制度；同步进行税收管理体制改革；改进预算编制办法，硬化预算约束；建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度；建立并规范国债市场；妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题；各地区进行分税制配套改革。

　　现行的财政管理体制对于增强政府尤其是中央政府在市场经济中的宏观调控能力，起到了积极的作用。分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能，但毋庸讳言，现行财政管理体制还不是彻底的分税制，还存在着一些需要改进的地方。

　　1、各级政府事权的划分

　　现行分税制只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比例等数量关系，而对于各级政府的事权的划分做得不够。彻底的分税制必须建立在明确界定各级政府事权的基础之上，各级政府需要做些什么，这些职责的履行需要多少开支，而后在此基础上划分收入来源。一般说来，中央政府主要负责提供满足全国性“公共需要”的“公共产品”，如国防、外交等，而地方政府应提供的主要是满足地方性“公共需要”的“公共商品”，如基础设施建设等。

　　2、地方财政还不是独立的财政

　　这突出表现在地方财政收入在很大程度上受制于中央，地方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法权。同时，地方财政没有发行公债的权力。这种规定，既不符合客观实际的要求，也不能适应分税制财政体制下地方财政作为独立一级财政的需要。此外，地方政府没有主体税种，地方所开征的税种多为难以征收的小税种。

　　3、收入和支出基数的确定

　　现行税制仍基本沿用基数法，这是一种承认既得利益的方法。其局限性也就不言自明。因此，在明确各级政府事权的基础上，应采用因素分析法确定各级政府的收支。

　　4、税种的划分

　　税种的划分还存在着不合理之处，如现行分税制将个人所得税划分为地方税种。在许多发达国家，个人所得税是中央财政（联邦财政）的主体税种。

　　5、企业利润的划分

　　目前的做法是中央企业收入归中央，地方企业收入归地方，这一做法只会导致地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。因此，把现行划分方法改为不按行政隶属关系分利，将有助于财政体制的进一步规范。