預算編製審計

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　　預算編製審計是在財政部門編製的預算草案向政府報告之前，由審計機關進行的審計。

　　預算編製審計，其目的就是要促進預算編製的合法、合理、真實和準確。因此，預算編製審計的重點內容應當包括以下五個方面：

　　1.預算編製是否合法、細化。主要審計預算編製是否符合預演算法等法律法規和國家的有關政策。是否堅持了量入為出、收支平衡的原則和預算編製有無細化到明細科目、細化到具體部門。

　　2.預算編製依據和標準是否充分、合理。主要審計人員經費標準是否準確，公用經費定額是否合理。專項經費政策依據是否充分和重大項目支出是否經過科學論證，是否有可行性預測。

　　3.預算收入是否真實、可靠。主要審計收入是否包括納入預算管理的所有一般預算收入及基金預算收入。是否在對國民經濟和社會發展進行科學預測的基礎上，對預算收入的增長進行科學預測。是否將上年的非正常收入、本年度已減少的收入納入預算收入的範圍。

　　4.預算支出是否合法、合理。主要審計支出結構是否優化合理，是否在保工資、保運轉、保穩定的基礎上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排教育、科技、農業、衛生、環保等重點支出。財政供給範圍是否規範，財政資金是否退出競爭性、經營性領域，是否將經營性事業單位、公司或行業協會的單位和部門逐步推向市場，與財政供給脫鉤。預備費的設置是否符合預演算法的規定，按照本級預算支出的1%至3%安排。上級專項撥款的安排使用是否符合規定，是否按預算管理體制辦理對下級財政返還和轉移支付等。

　　5.部門預算編製是否真實、準確。由於部門預算組成了政府預算，因此，進行預算編製審計，除了審查財政部門編製的預算草案外，還應抽查部分政府部門編製的部門預算。對部門預算編製審計的重點：一是審查部門預算編製是否經過“兩上兩下”的程式。二是審查部門預算是否按零基預算方法編製，徹底改變“基數加增長”的做法。三是審查部門預算編製的內容是否完整、真實。各項收入是否全部納入預算，行政性收費和預算外收入是否列明具體單位和項目，各項支出是否真實，是否多報、虛報項目支出。

　　預算編製審計是在財政部門編製的預算草案向政府報告之前，由審計機關進行的審計，時間短，任務重。如何在較短的時間內完成好這一審計工作呢?筆者認為，關鍵就是改進審計方法，適應預算編製審計的特殊性，具體要做到以下“四個結合”。

　　1.審查報表與瞭解情況相結合。

　　審計過程中，不僅要審查一般預算收支表和政府性基金收支表、一級預算單位的部門預算、專項資金支出類別表等相關資料，還應就本級預算草案和部門預算編製情況向有關單位提出詢問和進行調查瞭解：一是瞭解地方黨委、政府當年經濟工作的指導思想、發展思路和奮鬥目標。二是瞭解財政部門關於編製預算的指導思想、基本依據、預算安排、實現條件等具體情況。三是瞭解稅務部門關於當年稅源情況、稅收政策變化情況及確保稅收任務完成的具體措施。四是瞭解預算大戶對收支需求情況。廣泛聽取各方面的意見，在此基礎上提出的審計意見才切實可行。

　　2.預算編製審計與專業審計相結合。

　　審計機關面對審計工作量大、時間緊、人員少的矛盾，要改變過去就財政查財政的審計模式，在審計方法上加以創新，樹立“大財政”審計觀念，在安排年度審計項目時，以財政預算審計為龍頭，將行政事業單位財務收支審計、經濟責任審計、專項資金審計、建設項目審計等列入預算審計範圍。將部門預算編製審計內容結合到專業審計之中，在專業審計過程中，進行部門預算審計，為預算編製審計積累資料，實現資源共用，既避免不必要的重覆檢查，又提高審計工作效率。

　　3.預算編製審計與日常審計調查相結合。

　　審計機關可考慮在“同級審”完成以後，利用相對空閑的時間，總結經驗，適時開展對部門預算的審計調查，從各部門經費收支入手，調查各部門的經費來源和結構，特別要選擇那些有執收執罰權的部門和沒有執收執罰權的部門進行對比，瞭解不同預算外收入規模的部門對財政資金安排的可接受程度，分析財政部門對行政事業性收費和罰沒收入的回撥比例是否合理，公用經費定額標準的制定是否科學，項目資金的使用是否達到預期的效果。通過分析，為開展預算編製審計，確定合理定額標準提供參考依據。

　　4.查處問題與分析研究問題相結合。

　　為了提高預算編製審計的質量，擴大預算編製審計的影響力，審計機關必須改變就審計論審計的慣性思維方法，形成以理性分析為核心的審計工作新觀念，把分析研究貫穿於審計工作的全過程。審計過程中，不僅要查出預算編製中存在的問題，而且要善於全面、深入、客觀地分析問題，並提出有針對性、可操作性的建議和對策，為增收節支、優化資源配置、提高財政資金使用效益獻計獻策，為政府的巨集觀決策服務。

　　預算編製工作是融資源配置、預算管理、財務管理、增收節支、財政平衡等內容在內的一個系統工作，它直接關係到全年財政工作目標的順暢實現，也影響到財政職能的正常發揮。從歷年同級預算執行審計情況看，財政預算與預算執行結果的差距非常大，財政與有關部門之間的矛盾也日益突出，主要原因是源頭上財政預算編製不規範和缺乏有效的審計監督。本人認為，解決這一問題的重要途徑就是要開展預算編製審計，讓審計監督關口前移。通過預算編製審計，促進財政部門編製的預算草案更科學、更合理和更規範，增強預算的嚴肅性和權威性，使財政資金在管理和使用方面發揮更大效益。因此，充分認識預算編製審計的重要性，是做好這一工作的前提。

　　促進細化預算編製，增強預算約束力。

　　預算草案的編製必須細緻、全面，才能確保經人大批准的預算具有較強的約束力。目前，地方各級預算編製普遍較粗，財政部門在編製預算收支時，其預算科目一般只列到類，沒有編製款、項、目、節等內容；有關部門編製的部門預算，基本上綜合了本部門的各項收入和按預算支出科目編製上報，但財政部門只按人員經費、公用經費及專項經費三部分批覆，沒有對預算支出科目作進一步細化，也沒有要求有關部門調整原預算編報科目，造成部門預算支出約束力不強，難以對預算執行情況進行考核。因此，開展預算編製審計，促進財政部門細化預算編製，使預算科目細化到類、款、項、目，使預算支出細化到具體的項目和部門，更能突出預算編製的嚴謹性，增強預算的約束力。

　　促進推行零基預算，控制剛性支出。

　　目前預算編製仍採用“基數加增長”的方法，實質上是編製增量預算，部門經費的多少，不是取決於本部門工作和事業發展的需要，而是取決於原來的基數，使各部門對”基數”重視有餘，形成剛性支出增大，而對資金使用效益甚少過問。顯然，要從根本上剋服這些弊端，只有通過審計監督，改進預算編製方法，全面推行零基預算，使預算編製不受以往基數的影響，保證預算支出建立在成本效益分析基礎上，根據需要和可能進行編製，才能有效控制剛性支出。

　　促進規範支出範圍，提高資金使用效益。

　　在現行預算編製中，普通存在支出結構不合理，財政供給“越位”和“缺位”並存的問題。一方面，預算編製安排支出範圍過大，包攬過多，超出了市場經濟條件下政府職能的範圍；另一方面，應由政府承擔的社會公共需要支出卻無力保障。因此，通過預算編製審計，促進財政部門規範財政資金供給範圍，確保有限的資金用於教育、衛生、社會保障、環境保護、城市建設等社會公共需要，提高財政資金的社會效益和經濟效益。

　　促進合理確定經費標準，杜絕隨意追加預算。

　　財政部門年初在安排各部門經費時，常常預留部分指標，待年中追加預算，存在“低定額，頻追加”的問題，個別部門追加的預算數甚至超過年初的下達數。追加的預算往往都未按規定報人大審批，隨意性大，助長了一些部門、單位跑要資金的現象，也易於產生腐敗。時至今日，預算外資金仍實行收支掛鉤方式，上繳越多，核發越多，造成部門之間互相攀比，苦樂不均。因此，開展預算編製審計，促進財政部門科學合理安排預算內、外資金，確定準確的公用經費定額標準，使經費安排既滿足各部門的正常需要。又不造成財政資金損失浪費；做到逐步控制預留指標，杜絕隨意追加預算，增加部門預算的透明度，均衡部門之間的支出水平。

　　不論中央預算編製、地方總預算編製和單位預算編製，審查時，均應採用下列程式和方法進行：

• (1)取得預算報表和財務收支計劃表、基本數字表、收支明細表和預算報表編製的文字說明，以及前期的預算和前期預算執行情況的資料，進行分析比較。
• (2)將收支表與基本數字表、收支明細表進行相互核對，視其數字是否銜接正確，科目是否完整。
• (3)查核預算設計的主要政策根據和經濟根據，是否符合黨和國家的方針、政策，指令，符合國家對預算編製的指示精神。
• (4)查核預算收支是否平衡，其資料來源是否可靠，數據有無“水分”，是否與國民經濟計劃銜接一致。
• (5)查核預算的編製是否符合當前財政體制和財政制度的要求，是否貫徹積極組織收入，節約費用支出，積極平衡的要求。
• (6)編製的預算收支，是否正確劃分中央和地方財政收支的範圍、標準，有無相混之事。
• (7)逐項查核收支明細表，檢查預算收入的來源，支出的方向是否合理、正確、可靠，有無虛列支出用途和數額，隱匿預算收入。
• (8>檢查各項指標計算的依據和計算技術有無錯誤。
• (9)根據上述各項審查的結合，進行審議，提出審議的意見。如發現有不符合黨和國家方針政策，指令編製要求的，或在計算上有錯誤，、收支不平衡的，應該建議更正或重行測算。
• (10)根據審查結果，提出審計報告，提請全國或地方人民代表大會審查批准。

　　預算編製審計是財政審計深化和發展的需要，為了搞好這項審計，應創造以下條件：

　　(一)制定和完善預算和預算編製審計的法律和規定。

　　在現有的審計法規中，沒有直接和具體涉及預算和預算編製審計的內容，也就是說這項審計缺乏充分的法規依據。而審計實踐的發展和需要是審計法規制定和調整的基礎。因此，目前一項重要的工作是建立健全預算和預算編製審計法規。在這方待時機成熟再將有關內容充實到審計法律、法規中去。

　　(二)確定預算和預算編製審計的基礎目標和主要內容。

　　預算和預算編製審計的基本目標是合法性、科學性(合理性)和完整性。所謂合法性是指預算編製是否符合國家法律、法規、政策的規定和有關原則。科學性(合理性)即是否對預算收入的增長進行了科學的預測，支出的安排是否符合經濟社會發展的實際和需要，能否在現有財力的基礎上滿足公共需求，資金分配的標準是否合理，預算支出結構是否優化，預算編製方法是否科學。完整性是指預算收入和預算支出的內容是否完整。