專項資金審計

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　　專項資金審計是審計機關對專項資金收支的真實性、合法性和效益性進行的監督活動。專項資金審計只對某項資金的收支活動進行審查，一般不需要涉及被審計單位的其他財政財務收支活動。

　　專項資金具有項目多、金額大、使用範圍廣的特點，主要包括扶貧、農林水、教科文衛、交通能源和開發等資金。在實際工作中，對各項專項資金的審計有時不夠全面深入，其主要原因是往往忽視了專項資金審計的幾個重要環節：

　　1、註重賬簿審計的同時，千萬別忽視實際項目的審計。

　　審計往往只是將被審計單位的專項資金收支總賬、明細賬和記賬憑證等會計資料送達審計組，審計完後即為審計結束。即使到實地查看工程，也是走馬觀花，沒有認真丈量、記錄，也沒有計算材料實際用量與賬面決算數所使用數量是否一致，看是否有高估冒算或實際使用量小於決算量的現象。

　　2、註重賬面的收支憑證的同時，千萬別忽視銀行票據的審計。

　　專項資金審計的傳統方法是看賬面收支憑證是否合理、合法、合規，而對銀行票據的真實性和銀行對賬單的核對工作容易忽視。由於某些配套資金不能足額到位，多數採用配套資金空運行方式，即真撥付、後轉回、賬面反映配套資金到位了，而實際上根本沒有到位，在實際工作中，只要查閱開戶行銀行對賬單所反映的收支明細與被審計單位銀行賬收支欄目，就可能反映同等金額的一收一支，而且時間相近；還有一種情況是被審計單位賬上反映現金增加而銀行對賬單沒有記錄付出，則採用現金支票存根聯入賬，提款聯沒有取款、主觀上也不想取款，客觀上也無款可取。只要重視加強對銀行票據系列的審核力度，弄虛作假的現象便一目瞭然。

　　3、重視資金使用的同時，千萬別忽視資金使用效益。

　　主要看在建工程項目借方數或專項支出數，累加後與上級下達計劃指標進行對比，看資金是否全部支出，全部支出即視為專項資金專款專用，沒有被擠占、挪用，忽略了該項資金的使用經濟效益，有的即便在審計報告中有所反映，也總是很勉強，其數據不夠準確真實。形成的主要原因：一是某些地區或部門為了爭取上級專項資金早日投入，項目立項具有盲目性、隨意性，缺乏對當地經濟社會等現實環境的可行性論證，從而降低了資金使用效益；二是工程項目竣工時間較短，還沒有發揮應有的作用，效益不明顯；三是由於審計人員少，時間短，根本不可能深入實地調查瞭解，往往是“從書本到書本”的反映效益。

　　4、註意資金到位率的同時，千萬別忽視資金到位的時間性。

　　在對各項專項資金審計中，審計人員總是查找上級財政部門和主管部門聯合下達的專項資金的指標文件，然後與同級財政部門專項資金額進行對比，計算資金到位率，比例大則資金足額到位，比例小則到位小，併在審計中予以評價。但是，較多當年下達的專項資金的指標，由於財力有限調劑其他用途，下撥渠道不暢等，拖欠到年底，有的甚至到第二年底才勉強撥付完畢，資金到位時間遲緩，嚴重影響工程項目設施建設。

　　以上四個環節的審計是一個有機的整體，應同等對待，相互對應，互為牽制。這樣才能在專項資金審計中客觀、公正、真實地反映資金收支的全貌。

　　1.順藤摸瓜法。

　　通過對資金運動軌跡的跟蹤，對每一筆資金的來龍去脈追查到底，沿著資金流向，資金到哪追到哪，涉及哪個單位查哪個單位，一直查到資金的最終用途。這是專項資金審計最基本也是最有效的方法，但費時、費力，工作量較大，因此，適用經驗比較豐富，有較高的判斷能力的審計人員，應突出重點，選擇有疑點的資金進行審計。

　　2.調查法。

　　此法適用於發現賬外線索和核實發票審計，是獲取賬外審計線索或審計證據最有效的方法。審計人員在審計過程中，通過專業判斷，認為被審計單位存在賬外收支款項或支出票據中存在虛假髮票，就要採取延伸調查的方法予以核實。首先，要制定好調查方案，對調查對象 談話技巧 調查方式方法調查的內容以及被調查對象的確定做好安排；其次，調查應脫離被審計單位，審計人員獨立進行。

　　3.銀行存款核對法。

　　適用於專項資金審計，是發現專項資金轉移 挪用最有效的方法。不僅要對餘額 未達賬項進行核對，而且要對每一筆發生額進行核實，對不符的款項或雖然相符但認為有異常的款項，要進行延伸審計開戶行和到對方單位進行核實，查清專項資金的具體使用用途。

　　4.分析性覆核法。

　　分析性覆核是指審計人員對被審計單位重要的比率或趨勢進行分析，主要目的是發現異常事件和數據，是審計人員進行綜合判斷的基礎。對分析中發現的差異，特別是對異常變動進行調查，必要時要適當追加審計程式。

　　( 一) 審前調查瞭解和準備不充分，對專項資金的“ 專項性” 不熟悉。

　　內部控制測評、重要性水平確定與審計風險評估是編製審計方案的三個重要參數. 由於審計機關人力與時間的限制. 審前準備時間受到很大壓縮. 專項資金在項目的立項背景、政策制定、資金管理和運作模式、申報批覆和驗收程式等方面具有專業性和其行業特殊性. 審計人員在審前調查階段. 主要忙於對上述基本情況的初步收集和專業概念的學習與理解。掌握資金分配分佈狀況、走訪本級資金管理部門瞭解其相應的控制制度。內部控制測試的任務是檢查對既定的內部控制的實際執行情況. 專項資金的逐級性使得穿行測試不完整， 只能取本級一個環節進行測試. 甚至僅是只瞭解而無測試. 對下級和最終用戶的測試實際上根據實施階段視審計情況而安實際設置是否一致即沒有做到。因此重要性水平的確定是根據資金量分佈的大小或者以往審計經驗， 審計風險評估和控制環境評價也是憑經驗泛泛而談. 沒有建立在內部控制測評基礎上發表意見， 這樣編製出來的審計方案指導性和實操性不強。審計人員甚至對某項專項資金的代表性業務是什麼. 其如何運作都不清楚。

　　( 二) 實質性測試不足. 樣本不充分導致審計取證不足以透徹說明問題。

　　專項資金重在發揮國家扶持和引導示範的作用， 其業務性質、運作方式和效益水平錯綜複雜。以往我們把審計目標定位在支出方面， 在有限的現場實施階段花費大量時間查核資金流向及支出.可以說對資金撥付使用的每個環節審計人員都做了細緻的測試。樣本的抽取和證據的獲取相對充分。但由於較少把資金使用效益納入考核. 忽視效益控制的健全性和有效性考核， 當審計人員需要靠多次觀察來獲取信息時， 就容易忽視樣本量的積累. 以求從小樣本中獲得數據來尋求總體的相似. 註重樣本的共性而忽視其本土性， 即富裕地區與貧困地區所抽樣本的控制差異， 沒有考慮樣本區域不同會導致其代表性不同。因此在判斷時往往高估樣本結果的可靠性， 以支出的不合理推斷制度的有效性， 審計結果多偏重資金使用的路徑是否正確.而結果的形成沒有足夠多的樣本量進行分析， 只能就事論事. 提出的管理建議沒有實質性的深層次的內容支撐. 顯得空洞。由於對控制環節、控制頻度、控制手段的實際狀況沒有取得足夠大的樣本準確反映事實。我們一直無法回答“ 為什麼屢查屢犯” 這個控制有效性的問題. 不能找準問題出在什麼環節。

　　( 三) 審計方法和技術手段相對落後影響審計信息準確。

　　一是目前專項資金的審計大多還停留在賬項基礎審計層面。仍以資金記錄為主線， 從賬戶人手， 倚重傳統經驗， 從現象推斷本質、部分推斷總體進行分析判斷。這種思維慣性會在審計縱深交錯的項目時. 導致不成熟的觀點和錯誤結論產生。甚至無法形成結論。比如目前專項資金在財政部門都已實行報賬制或國庫集中支付管理， 相對控制已比較健全，但資金流人項目的施行 環節時。承包人以稅務發票報賬取得工程款後. 再以分包或材料款、人工費等名義領取現金， 審計人員無從核實現金真實用途. 窘於手段不足會對這種問題採取不發表意見的態度. 實際已形成了審計風險。

　　二是一項資金涉及幾百上千項目甚至千家萬戶，財政部門和主管部門未設立系統的項目庫和信息庫， 項目單位也未建立業務信息台帳. 審計設計表格多是閉門造車， 與實際運作不銜接， 表格數據分析利用價值不高。上述各種信息資源的不對稱致使審計人員無法利用電腦技術進行分析篩選.轉換清理和驗證。審計抽樣、內部控制測試、風險評估等定量技術方法應用不充分，影響了審計信息的準確性及客觀性。

　　三是專項資金的政策投向主要在基建投資，項目主要T程量的落實需要到現場查勘、丈量、測算、抽樣化驗，但審計測量工具和手段無法達到專業驗證.在大部分審計領域仍採用相當傳統落後的驗證手法，審計人員的專業知識也不可能面面俱到，導致審計發現的諸如工程預算與結算不符、實際建設與設計不符等問題只能淺表定性。無法收集證據判定是哪個環節沒有控制.或者有控制沒執行，其產生影響的程度。這些現象的產生既有制度設計本身的缺陷的原因.也有審計人員知識結構和學習提高時間安排不足的原因。

　　“免疫系統觀”審計體系的要點.就是提前介人被審計者的業務流程，通過對控制環境的瞭解。識別控制風險併進行風險評估。及時掌握風險反應進而提高監控能力。在此條件下專項資金審計可以嘗試以下途徑：

　　(一)先行試審，取得經驗再全面推開審計。

　　審計要對政府決策的執行和實施控制過程進行評價。提出改進建議，但一個好的具備合理性和可操作性的審計建議，需要花費更多精力去分析被審計單位的整體情況。審計任務和難度隨之大幅度增加。鑒於審前調查時間太倉促。可以選擇某個地區作為前期樣本進行相對完整的試審，以熟悉整體運作流程為基礎， 以專項資金預期目標實現程度為關註核心.深入到專項資金涉及的主要業務環節，對其管理模式、作業組織、業務佈局進行風險和收益的權衡.確定運作質量和維護運作的管理制度是否完整、合理及有效。經過試審，可以達到以下目的：

　　1.繪製專項資金運作程式圖、工作流程圖.制強弱程度，風險所在，初步確定符合實際的重要性水平。

　　2.經過對某個樣本進行完整的符合性測試和實質性測試程式，我們已等同於進行過一次專項資金的業務流程實操訓練。可以比較準確地查找漏洞和風險源，確定審計重點，據此而編製的審計實施方案更具執行性、專業性和指導性。對審計報告和綜合報告的撰寫提供系統指引。

　　3.提供經驗案例再全面推開審計， 改變邊審邊摸索邊調整的狀況，迅速找準切入點。提高審計效率，讓審計人員有更多時間深入到運作程式，對政策執行情況及各部門的職責履行情況進行檢查， 評價政策的有效性，查找潛在問題，做出充分科學，定性準確的評價。有更多時間征求各層次各方面意見，提出具有說服力操作性強的審計建議。

　　(二)改變習慣觀念，優化審計手段。

　　政府運作的專項資金管理，沒有統一的內部控制評價指南和操作辦法，主要依靠各部門按其管理職責制定監管細則，但是任何一種監管制度都是循序漸進不斷完善的，任何一種完善的制度也會出現執行偏差。政府審計“提前介人”，“全程跟蹤”的改革，使工作重點從“查錯糾弊”轉移到為改善管理。提高效益服務，而改善管理涉及經濟活動全過程，因此以往的著重會計資料事後審計也應擴展到經營活動基礎資料的事前事中審計，從數據產生的源頭查起。

　　1.在審計方法上引進風險基礎審計模式和系統審計模式。以風險的分析與控製為出發點.把審計對象的經濟活動作為一個整體來研究，觀察判斷系統整體的效能和協調性，分析系統各要素的優劣程度，在信息技術支持下建立最優化模型。

　　2.突破審計的“外部性”牽制.深入和擴大交流範圍。建設性和免疫性使得審計越來越專業化，更加重視審計職業判斷水平方面的專業和能力，審計不只與被審計單位財務部門接觸，更要擴大與業務管理部門和內部審計部門的交流，在內部控制和監管方面他們具有豐富的經驗和管理水平，比審計人員更清楚問題產生的根源在哪裡， 應從哪個方面控制才有效果。同時還可加強與評審組、論證組、驗收組的專家交流，充分借鑒利用行業專業標準和專業人員的判斷。通過各類資源的相互配合， 優勢互補.優化各自工作成本。如在實踐中我們與被審計單位共同設計審計表格， 對其在管理中發現的控制弱點和改進意向進行充分溝通.其優點是審計表格更切實際。更利於基層操作，更利於信息點的準確統計和綜合分析利用。 又如在現場驗證時觀察被審計單位專業人員的操作，對其結果的專業性雖不能發表意見，但控制結果形成的程式履行是否有效，可以與對方監管部門商討從而形成審計人員的思路和判斷。

　　3.審計立項應更傾向於內控制度考核狀況。一個良好有效的控制，需要運行多年才能逐步有效完善。審計建設性的發揮。 更高層面也在於從制度的源頭髮現對全局有重要影響的因素。提早防範，應對危機。因此我們選擇審計項目時，應考慮視各單位內部控制的總體狀況和其健全有效程度安排審計計劃。對專項資金的審計，可以建立項目審計庫，甚至細化到項目內部控制審計庫.將歷年審計情況加以信息管理，對項目內部控制的建立情況、修改情況、運行狀況及相應的審計評價都進行電腦管理， 提取審計需要的信息加以利用，經過連續性的追蹤和管理，相信我們提出的意見會更具利用價值。

　　風險預警、控制和消除機制，成為國家治理的重要工具，社會經濟的環境變化催生審計轉型發展，專項資金審計的功能必須深化為查錯糾弊與預警預防並重.已不僅僅是“對症下藥”，而應上升到幫助設計特定規則以獲取最大效益.從而實現自我約束，形成良性迴圈。