財政預算審計

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　　財政預算審計指審計機關依據《審計法》和《預演算法》及其有關財政法規對中央和地方政府的財政預算的真實、合法、合規及效益所實施的一種審計監督。

　　1．審計形式的超前性。

　　我國財政預算運行的基本過程包括財政預算編製、財政預算執行和財政決算等三個環節。按照這個運行順序，從審計形式的角度稱之為事前審計，即財政預算審計，事中審計，即財政預算執行審計；事後審計，即財政決算審計。因此，財政預算審計是整個財政審計的第一步，具有超前監督的性質。

　　2．審計任務的艱巨性。

　　審計任務的艱巨性是由審計對象的特殊性所決定的。財政預算審計的對象是中央和地方各級政府的基本財政收支計劃，它體現了一級政府組織的財政利益各種關係和經濟、事業建設的狀況。由於財政預算編製中涉及的每一項政策和數據，大都是上一級或本級黨政領導決定的，因而每進行一步審計，都會觸及到黨政領導。從這個意義上講，財政預算審計實質上是對一級政府的有關預算編製活動的經濟監督。因此，審計起來比之企業及其它審計工作就顯得難度更大，任務更艱巨。

　　3．審計範圍的廣泛性。

　　財政預算審計包含著廣泛的時間和空間範圍。國家財政預算是由中央預算和地方總預算組成；省(自治區，直轄市)及計劃單列市總預算又包含著所屬各市(地、州)、縣(市、區)各級財政總預算彙總組成；各級政府本級預算又包含著本級財政收支預算、主管部門彙總的行政事業單位預算、企業財務預算、基本建設財務預算等。由此可見，財政預算審計不僅包含著中央預算審計、地方預算審計，而且還包含企業、事業行政單位預算審計，有明顯的廣泛性。

　　4．審計內容的複雜性。

　　為適應我國建立社會主義市場經濟體制的需要，對傳統的財政預算編製方式進行改革，變單式財政預算為複式財政預算以後，今後財政預算編製的內容會更加複雜，由此，審計的工作量也將大大增加。從財政預算內容上看，由過去單式預算只有一個總預算，將變為兩個或兩個以上的預算；從預算收支對應關係上看，由過去單式預算只有總收入和總支出一個對應關係，將變為各自預算收入對應各自預算支出的多個相對獨立的收支對應關係；從預算科目、表格設計上看，將不能象單式預算那樣把全部收支分別列於預算表上單一彙集平衡，而變為各個預算相對獨立彙集反映等。由此也給我們廣大審計人員今後的財政預算審計工作提出了更新、更高、更嚴的要求和標準。

　　5．審計依據的政策性。

　　它主要表現在財政預算的本身就體現著黨和國家的路線、方針和政策。體現著政府活動的範圍和方向。一切預算編製的過程和管理活動都是按照有關的財經政策、財政財務制度進行的。這種財政預算自身較強的政策性，必然給財政預算審計依據上帶來較強的政策性。然而，這些審計的依據，每個時期都會隨著國家政治經濟形勢的發展和財政管理的需要有所調整和改進，都不是固定的和一成不變的。從這個意義上講，財政預算審計的依據不僅具有較強的政策性，還具有變動的性質。這就要求審計機關和審計人員不斷掌握新情況，學習新知識，適應新形勢，增強審計工作應變能力、使財政預算審計工作沿著社會主義市場經濟體制改革的進程不斷發展，不斷前進。

　　財政預算審計是一項原則性強，涉及面廣，情況複雜，政策性強的工作。審計時，主要應從以下幾方面入手：

　　1．財政預算編製的審計。

　　國家財政預算由中央預算和地方總預算彙總組成。

　　(1)中央級總預算由中央各部門的單位預算，企業財務收支計劃，稅收計劃，基本建設支出預算組成。包括當年中央預算收入和當年中央預算支出。中央財政預算在國家財政預算中占主導地位，它既擔負著集中主要預算資金，保證重點建設和社會共同需要的責任，同時又負有調劑和平衡地方財政預算收支，統一計劃，統一領導的責任。

　　(2)地方財政預算分為省(自治區、直轄市)級、市(地、州)級、縣(市、區)級和鄉(鎮)級預算，地方財政總預算由本級預算和下一級的財政總預算組成。包括當年地方財政預算收入和當年地方財政預算支出。

　　(3)中央財政預算與地方財政預算、地方各級財政預算之間，財政預算資金的分配管理許可權，收支範圍的劃分，是依據財政預算管理體制的規定辦理的，預算管理體制是按照“統一領導、分級管理”的原則建立的，即按照中央規定，統一制定財政方針政策，統一制定財政規章制度，統一核定財政計劃。地方財政預算實行分級管理有三個職權：地方各級政府對本級財政預算進行適當的調整，須報經同級人民代表大會或常務委員會審批；有權支配和使用本地區的機動財力；有權根據國家統一的政策、法令、制度，因地制宜制定本地區的具體執行辦法和實施細則。預算管理體制的主要內容：一是確定分級管理；二是劃分收支範圍；三是確定各級財政預算收支的平衡辦法，即確定收支關係；四是規定管理許可權和責任，在預算管理體制中明確財政方針政策制定權，財政預算審核權，規章制度制定權。

　　2．國家財政預算報批的審計。

　　(1)中央預算和地方總預算的審核。財政部在彙總中央預算草案和地方總預算草案之前，必須進行認真的審核，其審核的內容是：①財政預算收支的安排是否貫徹了黨和國家的各項方針、政策以及國務院、財政部關於編製預算草案的指示精神。②財政預算收支安排是否符合國民經濟和社會發展規劃目標及國家預算指標的要求。③財政預算收支安排是否符合分稅制預算管理體制的各項規定和具體要求。④財政預算編製的內容是否符合要求，表格資料是否完整，預算說明是否齊全，有無技術上和數字上的錯誤等。

　　審核時應進行必要的核算，如發現差錯和不符合要求的情況，要及時通知編報單位進行修改，及時協商處理。

　　(2)國家財政預算的審查和批准。財政部彙總成國家財政預算草案之後，應附上編製國家財政預算草案的文字說明上報國務院審查，經國務院審查通過以後，報請全國人民代表大會審查批准。

　　全國人民代表大會審查批准國家財政預算的過程，一般先由財政部長受國務院委托向全國人民代表大會報告上年度國家財政預算執行情況和本年度財政預算草案的內容，為便於審查，先由全國人民代表大會預算委員會或財經委員會負責審查，並將審查結果提交全國人民代表大會討論。經大會討論、審查通過以後，作出批准的決議。

　　國務院根據決議，對國家財政預算進行修訂。中央財政預算由各主管部門根據國務院核定的預算，修改並核定所屬單位預算。地方預算由省(自治區、直轄市)及計劃單列市政府根據國務院核定的預算，修改地方預算草案，並報請同級人民代表大會審批，再分別核定本級各主管部門的單位預算和所屬市(地、州)、縣(市、區)總預算。市(地、州)、縣(市、區)，總預算草案的審批，與省(自治區、直轄市)總預算審批程式基本相同。

　　1．財政預算審計的要求

　　要切實抓住財政預算審計的重點，審計工作中，必須註意以下幾點要求：

• 認真總結經驗教訓，增強做好預算審計工作的信心和決心。
• 要取得中央和地方各級政府的關心、重視、支持、配合。
• 要堅持依法審計，實事求是的原則。
• 要堅持從微觀著眼，為巨集觀調控服務。
• 要在深化審計內容上做文章，在提高審計報告質量上下功夫。

　　2．財政預算審計的重點

　　財政預算內容紛繁複雜，包羅萬象，審計時不能輕重不分，平均使力，必須抓住關鍵，突出重點，根據財政預算的特點和要求，審計時，主要應從以下幾方面人手：

　　(1)財政預算編製依據的審計。財政預算編製依據審計，是指對編製收支預算所適用的上年財政經濟執行結果、當年經濟事業計劃和工作目標、政策因素以及支出定額標準等是否科學、合理、準確、真實，進行的專門審計監督，必須要有科學、合理、準確的依據。

　　①編製收入預算有無層層加碼，難以為據。

　　②編製支出預算有無生產性、非生產性配套項目過多，計劃難以適應。

　　③對財政支出定額或標準是否符合客觀實際，有無標準過低、過高，造成預算依據難以適用等問題，進行認真審核，有針對性的提出建議，為上級決策部門修訂合理標準或定額提供可靠的依據。

　　(2)預算財力安排順序的審計。預算財力安排順序的審計，是指對一定的預算財力，先安排什麼，後安排什麼，是否體現預算的性質和作用，反映政府活動的範圍和任務進行的專門審計監督。預算財力安排順序的問題，是一個政策性較強的問題，實踐經驗告訴我們，如果財力安排順序不當，不僅會挫傷群眾的積極性，而且妨礙國民經濟和社會發展。因此，對預算財力安排順序的問題必須進行認真審查。

　　(3)預算財力安排重點的審計。預算財力安排重點審計，是指對預算財力安排順序確定以後，預算資金的具體項目安排，是否突出重點，兼顧一般，體現黨和國家方針、政策，反映經濟和發展規模的方向等，進行專門審計監督，在現有財力情況下，想達到主觀需求是無法辦到的，這是因為預算財力安排總是有限的，而實際需求，總是無限的，即：希望安排越多越好。而要解決這個需要與可能的矛盾，其根本途徑是要處理預算財力安排重點的問題。因此，審計時應著熏看預算安排是否符合現行緊縮財政的措施，有無預算安排重點不突出，撒胡椒面的問題；是否從實際出發，註重效果，預算切實可行，有無該壓的不壓，不該壓的硬壓的問題；是否做到既要保證各項行政事業工作的順利進行，又要有利於促進中央和地方經濟發展需要來考慮；既要突出整體利益，又要對整體內部作具體分析，區別對待，有無一刀切的簡單做法。如：預算支出安排從整體上要壓縮行政管理經費，但對人頭經費及必要的公用經費和業務經費不但不能壓，而且要予以保證，需要真正壓縮的應該是會議費、小車購置費等社會集團購買力等，以促進預算安排既確保重點，又兼顧一般的目的。

　　(4)預算財力安排結構的審計。預算財力安排結構審計，系指各項預算收支計劃安排組成是否符合經濟和社會發展現狀，符合應占各經濟成份的比重(比例)等，進行的專門審計監督。隨著複式預算制度的推行，今後對預算財力安排結構是否合理的審查，應註意兩方面：

　　一是審查各預算之間的結構是否合理。包括公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算及其他預算，有無相互擠占或比重(比例)關係不協調的問題。

　　二是審查每項預算的內部結構是否合理，有無安排不恰當，收支倚輕倚重的問題。目前複式預算已經推行，今後應隨著這次改革的不斷深化，努力探索新的審計方法，總結新的審計經驗。

　　(5)預算安排留有後備的審計。預算安排留有後備的審計，是對預算收支計劃安排中，是否堅持收支平衡、略有結餘的原則，有無將預算財力全部安排分光、不留後備進行的專門審計監督。在編製預算中，一般要求收入預算不能滿打滿算，要留有餘地，使收入來源真正穩妥可靠；支出預算要在收入預算範圍內安排，而且不能全部分光，應留有一定後備，通常叫設置預備費。按國家預算要求，總預備費一般控制在可用財力的35％為宜，且不能動搖。因此，對預算安排留有後備的審計，應把握住上述要求，重點審查收入是否留有餘地，有無算得很滿；支出是否打得很緊，有無缺口；預備費是否真實可靠，有無虛假等問題。通過審計，找出預算安排不留後備的問題和原因，促使及早調整預算，確保實現收支平衡，略有節餘。

　　1．有利於起到防患於未然的作用。

　　財政預算是中央和地方各級政府財政收支計劃的執行和財政決算考核不可缺少的依據，也是審計機關進行財政預算執行審計和財政收支決算審計的重要依據。財政預算審計工作做好了，不僅對財政預算執行和財政決算會產生好的影響，而且對加強和完善審計機關的事前、事中和事後監督形式也會起著積極的促進作用。

　　2．有利於維護國家財經法紀。

　　國家的財經、法規、規章制度，是國家規範社會主義市場經濟活動和財政預算管理的重要手段。如果有法不依，有令不行，就很難保證國家對經濟運行過程的調控。因此，審計中對一些地方政府和財稅部門，只從局部利益出發，不顧全局利益，不帶頭遵紀守法，損害國家利益的行為，要進行審計和處理，以保證國民經濟和國家預算在國家規定的法律框架內運行。

　　3．有利於確保國家預算收支的基本平衡。

　　我國從1994年1月1日起，全面推行分稅制財政體制以後。中央與地方、國家與企業及個人之間的財政利益分配關係由此會產生新的變化和新的矛盾。例如：按照分稅制的財政體制要求，地方在編製財政預算時必須做到自求平衡。不打赤字。但從目前的實際情況看，有些地方考慮全局利益少一些，考慮地方利益多一些，因此，在財政預算編製中仍然存在赤字預算的問題。對此，只有通過經常性的財政預算審計，一方面及時反映和揭露地方政府編製赤字預算的原因和問題，另一方面監督地方政府更好地按照量力而行，量人為出，自求平衡的原則辦事，督促和幫助地方政府增收節支，開源節流，減少損失浪費，從而促進國家預算收支的基本平衡。

　　4．有利於促進中央和地方政府合理安排預算。

　　開展財政預算審計，可以進一步查清家底，準確掌握自身的財力與承受能力。使有限的預算收入，優先保證國家巨集觀調控所必須的需要；促進財政預算支出結構合理化，真正做到少花錢、多辦事、辦好事，最大限度地提高預算資金的使用效益。

　　5．有利於推進財稅體制改革。

　　目前財政部門預算管理工作中存在的一些漏洞和薄弱環節，有些問題是多年來延續下來的，財政部門往往自身難以發現和糾正。財政預算審計通過經常的、獨立的、外在的監督，可以加強審計與被審計的信息反饋和開展必要的監督，能夠及時發現並督促財政部門改正這些問題，以推動財政體制改革的深入發展。