社會保障預算

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　　社會保障預算是指國家為保證社會成員的基本生活權利而提供救助和補給，以便實現國家社會保障職能、建立社會保障制度而編製的預算。

　　國際上的社會保障預算大概有四種模式：

　　一是美國等國家以基金形式反映，放在政府公共預算之外；

　　二是英國、瑞典等福利國家將社保資金納入公共預算，同政府其他收支融為一體，國家全面負擔起社保的財政責任；

　　三是編製一攬子社會保障預算，把來自社保基金的收支和來自政府公共預算安排的收支合為一體，全面反映社保收支、節餘投資及調劑資金的使用情況；

　　四是作為政府公共預算的二級預算，在編製政府公共預算時，將社保資金收支單獨划出，編製子預算。我國的學者，大體上有兩種觀點：一是將社會保障預算作為政府公共預算的一個子預算存在，與公共預算之下的經常預算和公共投資相併列，即作為政府公共預算下的二級預算；另一種是將社會保險預算與政府公共預算和國有資本經營預算相併列，從而構成平等結構的複式預算，即一攬子社會保障預算。

　　1．有利於增強政府的巨集觀調控能力。多年來，我國社會保障資金收支完全處於分散狀態，一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業費的有關科目中，沒有單獨和明確的反映。社會保障基金的收支未納入預算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時也不利於全面、準確地反映社會保障收支的總體情況，難以體現政府在社會保障方面的職能作用，不利於加強監督管理。建立社會保障預算，將社會保障資金收支及各項基金結餘的投資運營活動納入預算管理，政府財政可以準確掌握各項社會保障資金支出的管理情況，進而嚴格控制社會保障支出水平，使之與國民經濟發展水平及財政、企業和個人的負擔能力相適應，真正做到將各項社會保障資金統一核算、統籌安排。這樣，大大增強了政府巨集觀調控能力。同時，通過編製社會保障預算，更便於弄清各類社會保障資金的來龍去脈，掌握各類社會保障資金的收支規模，徹底摸清家底，有利於更加科學、合理地安排社會保障工作、推進社會保障資金歸口管理，真正發揮社會保障制度所具有的“減震器”和“安全網”的作用。

　　2．有利於強化財政預算的約束力。實行社會保障預算要求將現行的一些由財政負擔的社會保障支出，從政府一般預算中划出，納入社會保障預算支出；將長期游離於財政預算之外的社會保障基金納入社會保障預算管理。由於社會保障預算不得搞赤字預算，因而可從根本上確保社會保障支出的需要。同時，也有利於維護國家預算的完整性。實行社會保障預算後，社會保障預算、決算都要經過人大審查、批准，預決算執行隋況要接受人民代表大會的監督，具有較強的法律效力，強化了預算的約束力，可使社會保障事業的法律強制性特色更鮮明。同時，也提高了社會保障預算工作的透明度，按規定應由財政部門負擔的資金應該編入預算，讓勞動、民政、衛生等社會保障預算單位做到心中有數，以便合理安排和使用資金，使得各社保預算單位切實感受到社保預算的法律約束力和社保預算的保障作用，有利於維護社會穩定。

　　(一)社會保障預算收入管理

　　社會保障預算收入是實現社會保障政策目標的前提，沒有合理而穩定的資金籌集渠道，社會保障便成為“無米之炊”。從世界各國的實踐經驗看，社會救濟和社會福利資金一般由國家各級財政負擔，而社會保險籌資形式主要有三種：

　　一是統籌繳費，即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保險基金；

　　二是開徵社會保障稅，這是世界多數國家普遍採用的一種籌資形式；三是強制儲蓄，建立個人賬戶。我國目前所採用的是第一種籌資形式，社會保險基金屬於地方規費範疇，徵繳手段軟化，拖欠現象嚴重，難以滿足社會保障的需求，必須進行改革。

　　首先，將社會保險費改為社會保險稅。開徵社會保險稅，可以保證基金的順利籌集，防止漏、偷、欠、抗繳現象的發生和蔓延；可以將社會保障的責任通過稅收形式轉由政府來承擔，真正減輕企業的負擔；還可以實現社會公平，由政府公務員、企事業職工、個體經營人員等所有收入者共同繳納社會保險稅，體現不同層次勞動者之間的公平。社會保險稅可設為地方稅，由地方稅務部門負責徵繳。稅務部門征收社會保障資金有利於擴大社會保險覆蓋面，有利於提高社會保險收繳率，有利於規範社會保險徵繳辦法，有利於規範社會保險基金管理，有利於提高社會保險的社會化服務水平，有利於儘快建立社會保障預算制度。

　　其次，尋求多種渠道籌集社會保障資金。通過多渠道籌集社會保障資金，以解決當前社會保障基金的供求矛盾。具體辦法有：開徵一些新稅種，如遺產和贈與稅、特種消費稅等；改進彩票發行機制，適當擴大彩票發行規模；通過股票市場回購、配售等方式減持一部分國有股權；調整財政支出結構，逐年增加財政社會保障支出預算，逐步提高社會保障支出在財政支出中的比重，為社會保障制度提供必要的財力支持；等等。

　　最後，加強社會保障預算收入管理。社會保障預算收入管理涉及多個部門，財政部門是綜合管理部門，處於主導地位，既要提供社會救濟、社會福利等資金，又要承擔社會保險的最後“兜底”責任；稅務部門是社會保險基金的征收機構，地方稅務局征收的各項社會保險稅直接進入國庫，再按月劃轉到財政社保專戶；社會保險經辦機構是專門負責辦理社會保險事務的部門；各繳費單位及銀行系統是社會保障預算管理體系的基礎，各繳費單位有義務為其雇員代為扣繳社會保險稅，銀行系統通過轉賬方式將稅務部門徵繳的社會保險稅納入國庫。

　　(二)社會保障預算支出管理

　　社會保障預算支出包括社會保險支出、社會救濟支出和社會福利支出三大類。社會保險支出是社會保障預算中最主要的支出項目。社會救濟支出主要包括兩項支出：一項是貧困救濟支出，另一項是自然災害救濟支出。社會福利支出包括：老年福利支出、住房福利支出、教育福利支出、殘疾福利支出等。當前我國社會保障預算支出需要解決的問題：

　　一是，社會保險的覆蓋面有待進一步擴大，企業與機關事業單位的標準有待逐步統一；

　　二是，社會救濟標準不能隨物價上漲而提高，以致貧困戶、災民的生活水平沒有提高，甚至出現下降現象；

　　三是，社會福利支出結構安排不合理，“越位”與“缺位”現象並存。社會保障預算支出管理涉及財政部門、社會保險經辦機構、民政部門、街道社區等部門。財政部門既是社會保障資金的支付部門，又是社會保障資金的監督部門；社會保險經辦機構負責辦理社會保險的具體支出事務；民政部門負責支付社會救助、社會福利、社會優撫以及部分離退休費用；街道社區是社會保障支出的基層單位，負責城市居民最低生活保障對象、標準的審查、核實，以及對符合條件的低保戶按月發放低保金，等等。

　　(三)社會保障預算收支結餘管理

　　一是，社會保障各個項目應單獨編製預算。養老保險屬長期項目，如不與其他項目分開單獨編製預算，很可能造成養老、醫療、失業等項目之間資金混流，養老保險基金被失業、醫療等收不抵支的項目侵蝕，而無法積累起儲備基金。我國可以參考拉美國家的做法，在財政社會保險專戶中，每個險種基金分開記賬、分開核算，相互之間資金不可混用。

　　二是，各項社會保險基金的結餘，可以結轉下年度以彌補資金的不足；可以按照國家政策規定購買國債；也可以單獨存人財政社保專戶，由相關部門負責結餘資金的營運，以達到保值增值的目的。三是，中央和省可以分別建立社會保障調劑金，資金從各地區按一定比例集中，通過社會保障轉移支付以維持地區間社會保障資金的平衡。但是，社會保障結餘資金不能用於平衡財政預算，也不能用於政府預算外資金的調劑使用。

　　(一)存在重編製，輕運用的問題。

　　特別是市縣，大家對社保預算的編製都很重視，各項指標也相對較；隹確，但如何運用社保預算來實現加強管理目標研究不夠。分析出現這個問題的原因主要是兩個方面：第一，運用社保預算是社會保障預算管理制度的更高層次問題，對人的素質要求更高，日常工作量更大，再加各級財政社保部門的工作人員較少，應付日常工作都困難，在這種情況下，如果不是領導高度重視，在運用社保預算上很難有所突破。第二，社保預算本身的約束性還不強，各項社保預算指標與政府公共預算指標比，相對要軟，不確定性更大，這在客觀上造成大家更註重實際資金收支，忽視運用社保預算提升管理水平。

　　(二)存在與社保管理部門編製的社保基金預算銜接不夠問題。

　　實際上也就是如何處理與社保主管部門的關係問題，一些社保主管部門認為其編製的社保基金預算是按國家有關規定執行的，財政再提出一套社保預算編製體系，既增加了工作量，又衝擊了其為主體編製的基金預算。因此，如何使兩個預算更好銜接確實是一個問題，同時，如何與社保主管部門搞好配合，爭取部門的大力支持也需要很好地研究。

　　(三)存在社保預算如何定位問題。

　　實際上也就是如何處理社保預算與政府公共預算關係問題，從理論上講，社保預算是政府預算的組成部分，是與政府公共預算並行的預算，應該經人大批准，成為有法律約束力的文本。但在我們的實際工作中，將這套社保預算，定位於加強社保資金管理的手段，從屬於政府公共預算。之所以這樣定位，主要是目前試編社保預算還缺乏法律上的依據。

　　(四)存在上下級財政之間管理許可權還不太清晰問題。

　　由於社保資金的種類太多，各項資金的管理體制又不盡一致，有的社會保險費實行省級統籌，有的實行市、縣級統籌，有的資金由財政社保部門管，有的由財政的其他處室管，在這種情況下，將所有社保資金納入統一的預算管理體系，建立社保預算管理制度，就會存在財政部門之間管理許可權如何界定問題。