國有資本經營預算

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國有資本經營預算概述

  國有資本經營預算,是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算,是政府預算的重要組成部分。根據《預演算法實施條例》第二十條的規定,各級政府預算按照複式預算編製,分為政府公共預算、國有資產(本)經營預算、社會保障預算和其他預算。

  建立國有資本經營預算制度,對完善國有企業收入分配製度,增強政府的巨集觀調控能力,集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題,都具有重要意義。

  長期以來,我國對國有資本經營收支沒有單列預算和進行分類管理,而是與經常性預算收支混合在一起,這種做法無法體現政府作為社會管理者和國有資產所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。隨著我國實行社會主義市場經濟和政資兩種職能的逐漸分離,政府作為國有資產所有者,必須建立起獨立於公共預算之外的國有資本經營預算來全面掌握經營性國有資本的收入支出資產和負債情況,以確保國有資本保值增值和再投資的有計划進行,已成為客觀必然。

國有資本經營預算的必要性

  1.有利於國有資本出資人充分發揮它的職能作用

  國資委作為國有資本出資人的代表,其職能應定位為對國有資本的監督管理,包括國有資本的產權監管、運營監管和國有資本總量與結構的調控管理,但不能直接干預企業的生產經營活動。國有資本經營預算反映的預算期內國有資本經營的目標,是國有資本經營計劃的財務安排,是國資委職能作用發揮的基礎。

  2.有利於實現政府作為國有資本所有者的監管職能

  在市場經濟條件下,按照政資分離的原則下,公共預算的編製和實施體現著政府行使社會管理職能的需要;而國有資本經營預算則體現政府行使國有資本所有者職能的需要,其收入應主要來源於國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益,其支出必須用於國有資本的再投入。

  3.有利於國有資本出資人加強對國有資本經營者的約束與控制

  在目前國有資產管理的“兩級三層”模式中,國資委與國有資本經營公司既是國有資本的出資人代表,又是國有資本的經營者。國資委要對國有資本運營公司的經營者進行約束控制,國有資本經營公司要對被其控制或參股公司的經營者進行產權約束。而約束與控制的一個重要手段就是分級建立國有資本經營預算。

  4.有利於強化對國有資產規範化管理

  國有資本所有權和經營權隨著國有企業的改組和改製實現了分離後,政府與國有企業經營者之間就形成了一種“委托——代理”關係。由於信息不對稱,代理人有可能發生損害所有者權益的“道德風險”。為了預防這種“道德風險”的發生,必須建立國有資本經營預算,以便對國有資本經營活動進行統籌規劃,對國有企業經營者的業績進行考核和評價,從而最大限度地減少“道德風險”,確保國有資本的保值增值。

  5.有利於完善我國複式預算制度

  我國國家財政必須建立起包括公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算在內的複式預算制度,以利進一步轉變和拓寬國家財政職能,增強財政巨集觀調控能力,強化預算約束。可見,建立國有資本經營預算乃是深化我國財政體制改革,促進我國複式預算制度不斷完善發展的需要。

國有資本經營預算的客觀依據

  1.理論依據

  社會主義國家財政的本質內含著 “一體五重”的關係,即一個主體 (國家或政府)——兩種身份 (政權行使者、國有資產所有者)——兩種權力 (政治權力、財產權力)——兩種職能(社會管理、經濟管理)——兩種分配形式 (稅收國有資產收益)——兩種分配關係 (稅收徵納、利潤上繳)。這種“一體五重”的關係形成了社會主義國家財政特有的公共財政國有資產(本)財政的“雙重(元)結構模式”;對應於財政管理部門來說,則形成國家財政部門和國家稅務部門與國有資產管理部門的“一體兩翼”格局(其中,財政是“母體”,稅務與國資是與母體不可分割的 “兩翼”)。需要強調的是,在上述“一體五重”的關係中,社會主義公有製為主體與各種經濟成分並存的基本經濟制度,是“一體兩翼”的經濟基礎;而社會主義國家的兩種身份與兩種職能,則是“一體兩翼”的理論基礎。

  只要我國以公有制為主體的社會主義基本經濟制度不變,社會主義國家的雙重職能[社會管理與經濟管理(含國有資產)]不變,以國家為主體的分配關係這一財政本質不變,我國財政“一體兩翼”的基本框架既不會過時,也不可能被輕易改變,現行“雙重(元)結構”的財政運作模式也不可能為其它單一結構的財政模式所替代,因此國有資本財政和國有資本經營預算就有其存在的理論依據。

  2.政策依據

  首先,黨十六大報告提出兩個“毫不動搖”,即“必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟,必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”,而且十六大報告和三中全會也一再指出,我國的基本經濟制度是“公有製為主體、多種所有制經濟共同發展”,這種主體地位決定了社會主義市場經濟條件下,經營性國有資產,對控制國民經濟命脈,對經濟運行、社會穩定和國家主權都有至關重要的作用。國家直接調控國有資產的配置和運行,不僅能優化國有資產的規模、結構和運行狀態,而且能夠根據國家產業發展戰略正確引導社會資本的流向,充分發揮國有經濟對國民經濟的主導作用和控制力與競爭力。

  其次,黨的十六大報告再次強調了國有經濟的戰略性調整,即國有經濟要“有進有退,有所為有所不為”。而這個戰略性調整必須藉助於國有資本經營預算,對現有國有經濟按照優化產業結構和擴大企業規模的要求進行統籌規劃,保證重點。通過制定切實可行的國有資本經營預算,確保新增國有資產的投資方向符合“有所為有所不為”的原則,能夠對現有國有資產存量進行結構調整,引導一般競爭性國有企業通過售股變現、收購兼併債務重組破產清算等方式有序地退出市場,以此促進經濟結構的合理調整和優化升級,增強國有經濟的控制力和競爭力,實現國有經濟戰略性調整的目標。

  最後,十六大作出了建立國有資本經營預算的決定。黨的十六屆三中全會的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中明確提出:“建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。積極探索國有資產監管和經營的有效形式,完善授權經營制度。建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度。” 國

國有資本經營預算與公共預算的關係

  根據《預演算法》,我國政府複式預算改革的目標是逐步建立由公共預算、國有資本經營預算和社會保障預算等組成的功能互補的預算體系。公共預算和國有資本經營預算都有自己的收入來源,各自平衡,相對獨立,同時又密切銜接,適度互通,共同構成“一體兩翼”框架下的政府預算的有機整體。

  1.同屬“一體”之下,同為政府預算的組成部分

  國家所進行的財政活動局限於公共財政和國有資本財政兩大領域內,二者之間雖然在活動目的、運作方式和收支內容等方面存在差異,但國家作為共同的財政主體是唯一的,因此,公共預算(以稅收為主要收入來源與以滿足公共需要為主要支出)和國有資本經營預算(以國資收益為主要收入來源與以再投入、擴大投資為主要支出)的關係格局是國家預算的兩個組成部分。

  2.作為“兩翼”而相對獨立存在

  首先,它們體現不同的身份、權力、職能、收支形式與分配關係,即“五重”關係。其次,它們有自己的收入來源與支出結構政府公共預算的收入來源是面向社會各經濟主體征收的稅款,相應地支出結構為滿足公共需要,其規模必須嚴格控制在稅費收入的範圍內,保持公共預算的收支平衡。而國有資本經營預算的收入應主要來源於國家以國有資本所有者身份取得的各種國有資本收益,包括國有企業上繳的利潤國有股份紅利收入、國有資產產權轉讓收入等。這些收入原則上由中央或地方國有資產監管部門自行積累,不宜上交同級財政部門,但須列入同級政府預算。國有資本經營預算的支出結構也與公共預算的不同,其目的必須用於國有資本的再投入、擴大投資,這些支出包括對新建項目的資本金投入、向不同所有制企業參股控股、對國家鼓勵發展的建設項目進行貼息等。

  3.密切銜接,適度互通

  首先在預算收支結構上,公共預算和國有資本經營預算之間有著既有分工又有銜接的關係,在明晰確定了公共預算和國有資本經營預算的外在邊界後,有必要建立兩者密切銜接與適度互通的關係,這就是說,應在兩者預算收支科目內,分別設置專門銜接科目,按照預算收支平衡的原則,在公共預算有結餘的時候,可按產業政策要求,實行轉移支付,對國有資本財政進行投資。如這種財政投資項目本身缺乏應有的投資收益,無法在短時間內實現投資本身的保值增值時,公共預算亦可對該項目撥出專項投資或採取補貼辦法,彌補國有資本經營預算的損失,以期在彼此分工的原則前提下,共同完成巨集觀調控任務;又如在我國目前的經濟改革向縱深推進的過程中,為支持改革而支付的成本使公共財政支出與社會保障支出面臨巨大的資金缺口時,則應需要按量力負擔原則,由國有資本經營預算加以填補。這些缺口主要包括:各級政府承接國有企業剝離的社會職能必然加大公共財政支出;過去的積極財政政策形成的後續工程和穩健(中性)財政政策執行所導致的一定公共財政缺口;為化解基層財政風險而導致的潛在公共財政支出缺口;中央財政為降低國有商業銀行金融風險必須支付的成本等。

建立國有資本經營預算的思路與建議

  國有資本經營預算指國有資產監督管理機構依據政府授權,以國有資產出資入身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算。

  1.國有資本經營預算的編製目的

  開展國有資本經營預算工作、編製國有資本經營預算要達到以下目的:

  (1)加強對國有資本的整體規劃和調控,進一步規範國有資本管理、監督、營運主體之間的關係,實現國有資本收益的最大化;

  (2)進一步明確和落實國有資本出資入的收益權,完善收益分配的管理程式,維護國有資本出資者的合法權益;

  (3)強化國有資本營運的過程監控,反映國有資本經營過程、結果以及經營效率的財務信息,加強國有資本經營收益的管理,提高資本營運質量;

  (4)形成一套既符合國有資本管理需要,又能體現國有資本運營機構內部規範化運作的制度及程式。

  2.國有資本經營預算的編製主體、審批程式、層次

  根據政府預算的統一、完整的原則,國有資本經營預算的編製、審批與執行不應脫離國家財政預算部門之外,作為政府複式預算的重要組成部分,其編製主體仍應為國家財政部門,並納入各級政府財政預算管理,同財政公共預算一併報請本級入民代表大會批准後執行。國有資本經營預算採取“統一領導、分級管理”的管理體制。國家統一制定國有資本經營預算的方針政策;統一規定預算收入和支出項目;統一規範預算的有關規章制度等。各預算編製與執行部門在總預算範圍內安排本級國有資本經營預算。國有資本經營預算的管理,既要體現政府預算的完整和統一,又要保證不同預算的相對獨立性,能夠滿足各類不同性質支出的需要。

  就具體程式而言,國家財政部應代表中央人民政府(國務院),委托授權國務院國有資產監管委員會作為國有資本經營預算的實際主體,負責編製中央國有資本經營預算草案,上報國家財政部審核,國家財政部連同公共預算彙編成政府總預算呈報全國人民代表大會批准。地方各級人民政府的國有資本經營預算由各地方人民政府財政廳(局)代表地方人民政府,委托授權地方國有資產監管部門編製並報由各地方人民政府財政廳(局),由各地方人民政府財政廳(局)連同公共預算彙編成各地方人民政府預算呈報各級人民代表大會批准執行。國有資產營運機構或權屬企業是基層國有資本經營預算的編製主體,負責制定本級次的預算並上報國有資產監管部門,組織預算收入的收繳和支出的管理,完成預算目標。經過審批的預算由本級國有資產管理部門組織執行,並下達給下一級單位具體實施。

  國有資本決算按有關規定和程式編報,匯入同級政府決算,報同級人民代表大會批准。國有資本總決算匯入政府總決算,呈報全國人民代表大會批准。

  3.國有資本經營預算編製原則

  編製國有資本經營預算的原則概括起來為:量入為出、收支平衡、分級編製、保值增值。具體來說有以下幾點:

  (1)遵照國家經濟發展目標、戰略及政府政策法規。國有資本經營預算是政府經濟活動的重要反映,預算指標必須與國民經濟和社會發展的指標體系相適應相銜接,綜合測算和確定年度國有資本經營預算的收支規模和結構,同時也要充分考慮政府當年重大的經濟政策、法規的調整,保證在基本法律框架內體現國家對國有經濟和巨集觀經濟的政策意圖;

  (2)分級編製。十六大報告指出:在堅持國家所有的前提下,中央和地方人民政府分別代表國家履行出資入職責,充分發揮中央和地方兩個積極性。因此,在國有資本經營預算的編製上,也應採取由中央和地方人民政府分別編製中央和地方國有資本經營預算的做法。

  (3) 量入為出,收支平衡。國有資本經營預算支出要以國有資本經營預算收入的多少來確定,即根據一定時期內公共預算有多少結餘,國有企業稅後利潤有多少能夠上繳的預算收入情況,科學合理地安排國有資本經營預算支出。如果國有資本經營預算支出超過了相應的預算收入,實際上是超額使用國有資本的經營收入,使下一預算年度的國有資本經營預算目標難以完成;

  (4)保證重點、兼顧一般。在編製國有資本經營預算支出,對關係國計民生的重點項目、主導產業的投資應優先安排,突出重點。

  (5)保值增值,實現贏利。國有資本經營預算應追求巨集觀經濟效益,發揮在國民經濟發展的乘數效應,引導、帶動社會資本,並實現自身的保值增值。

  4.國有資本經營預算收支內容

  (1)國有資本經營預算收入。是指國有資產監管部門、國有資產營運機構(國有資產授權經濟公司)及其權屬企業對經營性國有資產進行投資經營和產權運作所產生的收益。主要包括:

  一是國有資產收益收入。主要是國有企業應上繳國家的利潤及股份制企業中國家出資(股權)應分得的股息紅利;政府授權的投資部門或機構以國有資產投資形成的收益應上繳的部分;國有企業產權轉讓收入、股份制企業國家出資(股權)轉讓收入;土地等國有資源使用權出讓應上繳的收入;非國有企業占用國有資產應上繳的占用費收入;境外企業應上繳的國有資產收益收入;其他按規定應上繳的國有資產收益收入。

  二是公共預算轉入。包括轉入國有資本經營預算的結餘、專項投資或其他轉移收入。

  三是國內外債務收入。

  四是其他國有資產經營收入。

  (2)國有資本經營預算支出。主要用於國有資本的再投資和再發展。主要包括:

  一是用國有資產收益安排的支出。其主要包括:股份制企業國家股配股(或增資)支出;向新、老國有企業註入資本金支出;國家調整產業結構安排的投資支出;保證國家對重要行業和重點企業控股、參股的投資支出;國有資產保值增值的獎勵支出;用國有資產收益安排的其他支出。

  二是基本建設支出。

  三是出國有企業挖潛改造支出。

  四是國家專項建設基金支出。

  五是科技三項費用支出。

  六是國內外建設借款還本付息支出。七是其他支出。

  5.國有資本經營預算的編製模式選擇

  所謂資本預算模式問題,也就是資本預算的內容、範圍與其他預算的相互之間的關係問題。世界各國目前已形成了以下幾種主要模式:

  (1)以財政收入和支出是否具備資本性質為標準來建立資本預算。

  (2)按照國家財政支出是否屬於經濟建設性質為標準來建立建設性預算

  (3)依據財政支出是否形成生產性或贏利性國有資產為標準來建立國有資產經營預算。

  (4)按照財政收入的有償性和無償性分別建立經常預算債務預算

  (5)按照預算資金的專項用途建立的特別預算。

  事實上,這五種資本預算模式分別是適應具體社會經濟發展階段而提出的,國有資本經營預算不一定非要選擇其中之一,而應將幾種模式綜合考慮,結合我國國情,創立新的模式。

  6.實行國有資本經營預算的相應配合措施

  (1)按市場要求建立國有資本投資、經營體制

  只有國有資本投資、經營體制真正實現市場化,才能從整體上確保國有資本得到合理配置,確保國有資本的保值增值,這是國有資本經營預算得以開展的前提條件。如果國有投資公司能夠實現市場化運作,那麼競爭性領域的國有資本投資決策就將建立在經濟合理性的基礎上,即使由於投資項目和企業本身的經營或市場變化等原因造成少部分項目和企業虧損,投資失敗,也仍然能夠保證大多數項目和企業資本經營的成功,保證國有資本經營預算充盈。

  (2)改善國有資本經營預算的制度法律環境

  首先,制定一系列更符合國有企業實際、更具操作性、指導國有資本經營預算工作的制度和法律法規,把國有資本經營預算立法納入《預演算法》的修改和《國有資產法》的立法框架中,加快國有資本經營預算的制度化和法制化建設。

  其次,合乎時宜地修改預算會計制度。隨著社會主義市場經濟體制和財政預算管理制度改革的逐步深化,現行預算會計制度的不適應性日益突出:

  一是會計核算的內容較窄;

  二是會計核算以收付實現制為基礎有一定的局限性;

  三是會計科目功能不足;四是財務報告制度不完備等。因此,現行預算會計制度必須相應進行修改,這樣才能使得國有資本經營預算切實反映國有資本運營的真實情況。

  (3)及時發現並解決實施國有資本經營預算過程中出現的矛盾

  如協調各方利益問題。在國有資本經營預算由國資委負責編製的前提下,其至少要說清楚資產的全景,但目前金融性國有資產和行政事業單位的國有資產在其監管之外,而行政事業單位有一部分資產是以經營的方式在運行的,而且還存在國資委與其下轄中央授權經營企業的博弈,這些都是值得關註,並通過諸如推動國有資本經營預算的信息披露問責制等措施及時加以解決的。

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