國有資本財政
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國有資本財政(State-owned Capital Finance)
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什麼是國有資本財政[1]
國有資本財政是指以國有資產所有權為基本依據而形成的國家分配活動，是社會主義市場經濟條件下特有的財政模式。
國有資本財政的內涵[2]
一、國有資本財政的主體是作為國有資本的代表者和支配者的政府
作為一種政府分配行為，國有資本財政同樣屬於“財政一般”，這一點決定了它必須與同時存在於社會主義市場經濟下的公共財政共同構成雙重結構的財政總體。而作為僅處於資本所有者身份上的政府分配行為，又使它與處於或兼有政權行使者身份上的政府分配行為相區別，而成為一種“財政特殊”。這一點決定了它不能混同於公共財政，而僅是我國雙重結構財政下的一個與公共財政相並立的組成部分。
我國政府之所以可以成為相對獨立的國有資本(產)財政的分配主體，是由兩個基本原因決定的：
其一，所有制變革的影響。隨著改革開放的逐步深入，我國的所有制結構由單一的公有制經濟發展成為以公有製為主體、多種經濟成分共同發展的格局。這就不能不引起財政分配結構的變化，一方面在計劃經濟體制下政府以政權組織、資產(本)所有者和生產經營組織者三位一體身份對企業的分配已不可能繼續保持。面對日益發展的非公有制企業，政府只能以政權組織的身份參與分配並提供公共產品與服務，從而形成與市場經濟相適應的公共財政；另一方面，在改革中逐步實現的政企分開、政資分開和市場經濟體制所要求的公平競爭，使政府既要對所有企業包括國有企業按照統一稅制的要求平等課稅和提供公共產品與服務，以創造公平競爭的外部條件，同時又要維護國有資產所有者的權益，對國有資產進行收益的分配和再投資。這樣，政府與國有企業之間明顯形成兩種不同性質和領域的財政分配活動：一種是與所有企業一樣，以政治權力為依據，以滿足公共需要為目的，以稅收為主要的收入形式，以非盈利的支出為主要內容的公共財政分配活動；另一種是只對國有經濟存在的，以財產權利為依據，以實現國有資本(產)的保值增值為目的，以企業稅後利潤分配和再投資為主要內容的國有資本財政分配活動。
其二，市場經濟體制的影響。改革開放使我國的經濟體制從計劃經濟向著市場經濟轉化。這種改革意味著政府對企業經營管理權的下放，只保留對企業的資產所有權。因此，財政原來以生產經營權參與企業利潤分配的權力不再存在，而僅以政治權力和資產所有權為依托，參與企業利潤分配。以政治權力為依托獲得稅收收入，以資產所有權為依托獲得一部分利潤。正是由於政府是以生產資料所有權為根本依據而開展收支活動，它才形成同政府以政治權力為根本依據的分配不同的另一種財政模式，即國有資本(產)財政。由公共財政與國有資本財政共同構成的“雙重結構財政”是脫胎於計劃經濟時期以“大一統”為特征的財政模式的，因此，相對而言，國有資本財政與強調生產建設性的計劃型財政更具有內在聯繫。因為計劃型財政之所以成為生產建設型財政，不在於其主體是政治權力行使者(古往今來的財政主體都具有這一身份)，而在於其主體是資產所有者，並依據資產所有權而延伸至直接的生產經營權，才形成了以往具有中國社會主義特色的計劃型財政模式。也正因為如此，市場化改革使以政治權力為依托的財政分配部分逐步顯現，只不過是財政恢複本來面目的過程，其實質不過是對計劃型財政以資產所有權的介入而否定公共財政的一種再否定。
這樣，從實質上看，國有資本財政就是以生產建設性為主要內容的計劃型財政的繼承，只不過這種繼承已經是在社會主義市場經濟體制下具有新內涵的財政類型。但無論如何變化，只要政府作為國有資產所有者這一主體身份不變，它也必然要追求自身資產價值的保值增值，從而國有資本財政也就不能不具有某種生產建設性。
二、國有資本財政分配的直接目的是國有資產的巨集觀經濟效益
由於國有經濟在國民經濟中的重要地位和政府具有調節巨集觀經濟的職能，因而在國有資本財政對國有企業的收益分配和再投資中，不能不從國民經濟的整體和國有資本巨集觀經營的效益上考慮問題。在國有企業的稅後利潤分配和投資中，既要充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用和企業的經營自主權，擴大企業通過稅後利潤分配形成企業自主投資能力的需求，又要從巨集觀經濟總體上安排好生產力的佈局，彌補市場配置資源的缺陷，體現國家產業政策的要求，以資本所有者的身份，調節國有企業的積累和投資能力。
這就使國有資本財政在性質上成為國家的巨集觀經營性財政，其直接目的是追求國有資產的巨集觀經濟效益。從內涵上看，國有資本財政具有的這種巨集觀經營性，即它以國有資本的巨集觀經營為財政活動目的，代表國家以資本所有者的身份，從價值形態上對國有資本和資源進行巨集觀管理和運營。這一特性使它首先區別於非經營性的公共財政，因為它活動於市場有效運行領域，是一種內在於市場的分配行為，同市場內的其他資本所有者一樣，也要求自身價值投入的市場收益性。
另一方面，它又區別於微觀層次的企業財務分配，是一種巨集觀性質的保值增值活動。這就意味著，國有資本財政並非以自身的微觀經營，而是通過國有企業的市場運營來實現國有資本保值和最大限度地增值。國有資本財政對國有企業稅後利潤的集中，只是企業增值額的一個部分，並以促進國有經濟整體增值能力為基本準則。同時，國有資本財政的巨集觀性還表現在其投資主要用於優化國民經濟長期結構，以謀取巨集觀經濟結構效益為目的。
由上述分析我們可以得出兩個結論：
(1)作為資產所有者，國有資本財政分配主體所直接追求的目標，也同一般資本主體一樣是利潤最大化，這是由市場經濟條件下經營性資產的根本特性決定的。但另一方面，作為一種“財政”，它又必須追求符合巨集觀效益要求的收益率，這就與滿足公共需要為直接目的的公共財政區別開來。
(2)政府作為國有資產的所有者，嚴格地說，僅是以全體國民為終級所有者的國有資產所有權的代表，代表全體人民行使所有者職責。
這樣，國有資本財政對利潤的追求，也就包含了代表全體國民利益的意義。從另一層面看，在市場經濟環境中，即使政府要滿足全體國民的利益，也要通過正常的市場活動來進行，而不能將國有資本財政分配的目的僅僅局限於為國有企業服務上。應該強調指出的是，追求國有資產的保值增值，是將國有資本財政與公共財政相區別的基本標誌，是相互之間各種差異的集中表現。其意義不僅是為了說明兩種分配主體在身份上的不同，更重要的還在於兩者的聯繫之中區分各自的活動範圍：公共財政的活動領域是擁有政治權力的國家(政府)分配活動，是非盈利性的；國有資本財政的活動領域則主要是擁有財產權利的國家(政府)的分配活動，是盈利性的。另外，還需要強調指出，在我國的財政理論中，財政從全社會角度進行的活動，都被認為是一種巨集觀經濟行為。國有資本財政的經營性活動，也是從處於全社會範圍的國有經濟的角度進行的，因而也就具有“巨集觀經營性”。這是國有資本財政區別於國有企業財務的根本標誌。
雖然，國有資本財政和國有企業財務都以追求“保值增值”為目的，而且國有資本財政的增值是建立在國有企業財務所體現的企業保值增值之上，但其兩者之間又有明確的區別：
(1)國有資本財政的保值增值以國有企業的保值增值為基礎，依靠國有企業總體上增值來實現，並不排除少部分國有企業在市場中虧損的可能性與現實性；
(2)國有資本財政分配目的的重點在巨集觀經營的效益，而國有企業財務分配目的的重點是微觀經營效益；
(3)國有資本財政的保值增值要求，是從巨集觀經濟角度來說的，它並不絕對地局限於每一個國有企業的保值增值上，當某個國有企業的經營活動與政府的產業政策發生衝突時，則國有資本財政將對這些企業的增值活動予以限制以至否定。
三、國有資本財政收入以國有企業稅後利潤為主要內容
國有資本財政的收支過程，就是政府以國有資產(包括資源和公債收入)終極所有者的身份，集中一定份額的國有資產經營收益、國有資源收益，以及公債收入，然後再按照政府的產業政策和行業規劃的要求進行投資。國有資本財政收支既包括生產成果的再分配，又包括調節市場對經濟資源的再配置。
在一般情況下，國有資本財政收入主要包括三個部分：
第一，國有資產經營收益。國有資本的經營單位是各種形式的國有企業。在正常情況下，國有資本財政憑藉資產所有者身份只能對部分企業利潤(M)進行分配，並且只能是對公共財政已取走稅收之後的企業利潤餘額進行分配。在市場經濟條件下，企業是市場中生產經營的主體，政府必須賦予國有企業生產經營的獨立自主權，企業才能在市場競爭中具有必要的活力和壓力。這就需要將企業的法人財產權與政府的終極財產權分離開來。政府作為國有資產的終極所有者，主要體現在獲得資產收益權上。當然，政府擁有國有資產收益權，並不意味著政府有權隨意確定資產收益的比例，而應該按照市場規則和國家產業政策來確定資產收益的比例，以確保企業具備開展正常市場競爭所需的自我改造、自我積累和自我發展的資金，以及必需的獎勵和福利基金。這樣一來，國有資本財政的基本分配對象或者說基本分配內容，只能是企業稅後利潤的一個部分。
第二，國有資源收益。自然資源作為一種經濟要素，參與到企業的生產經營過程，理應獲得要素收益。政府作為國有自然資源的所有者，擁有對要素使用者的企業索取資源收益權。與國有資本財政收益主要面向國有企業不同，政府的國有資源收人基本上是面向所有企業和個人，即面向所有資源使用者獲得的。
國有資源收入包括三個部分：
(1)資源使用收入。任何國有資源不管其地理位置、礦藏貧富和開發使用難易程度如何，企業和個人只要使用，都必須交納資源使用費。這是“絕對地租”性質的收益，它又可以分為資源占用費收入和資源枯竭成本收入。
(2)資源級差收益。資源級差收益一部分是大自然的恩賜，另一部分是社會長期建設的結果。級差收益應由政府代表全體人民享有，這樣才能保證各經濟主體具有平等的經營環境和條件。
(3)資源節約使用費收入。我國是個人口眾多，人均占有自然資源的比例極低的國家。因此，為保證有節制地合理開發和使用有限的自然資源，政府必須從社會整體和長遠利益出發，以征收資源節約使用費的方式，限制過量開采和使用某些自然資源。這部分收益就構成國有資本財政收入的一部分。
第三，國有資產產權變動所獲得的收入。國有資本財政的資產所有者身份，決定了政府有權對國有資產存量進行調整和處置。市場經濟對於企業來說，是一種優勝劣汰的自然過程。在這一過程中，必然要涉及國有資產產權變動問題。尤其是在我國已做出對國有經濟進行“有進有退”的戰略性調整後，國有資產的產權變動更為頻繁，其形式包括轉讓、拍賣、兼併、收購，租賃和破產等多種形式。這部分以貨幣或股份形式獲取的產權變動收入也構成了國有資本財政收入的一個組成部分。此外，國有資本財政收入還應該包括債務收入，其來源有兩個方面：一方面是企業和私人資本以資本收益進行再投資，此時的分配對象為M；另一方面是以勞動者的收入積蓄進行的投資，其中包括各種社會保險基金購買的政府債券，此時的分配對象為V。在市場經濟條件下，由於債務收入的可變性很大，因而整個國有資本財政收人規模的伸縮性較強，這將使我國的國有資本財政在巨集觀調控上能發揮獨特的作用。
由上述國有資本財政的目的所決定，國有資本財政支出一方面是投資性的，目的是為了保證國有資產保值增值的需要；另一方面由於國有資產畢竟是全民性資產，政府以資產所有者身份開展的分配，應以全社會的利益即巨集觀經濟效益為根本目的。
出於這兩個方面的考慮，我們對應於上述國有資本財政收入的三個方面，將國有資本財政支出也劃分為三個方面：
(1)對國有企業的再投資。政府獲得企業國有資本經營收益以後，如果不再對國有企業進行再投資，那麼國有企業的擴大生產只能靠企業自身極小部分留利的積累。為了使國有經濟不斷壯大，政府必須將從國有企業稅後利潤上繳的財政收入用於企業的再投資。這樣一方面可以擴大企業的資本金，增強企業的市場競爭力；另一方面，政府對國有企業的再投資也是調整產業結構，引導私人投資的重要手段。政府對國有企業的再投資，除了將本應上繳財政的部分轉化為擴大企業留利外，還有一種再投資方式，即通過公開招標、委托代理的方式，將投資所有權委托給國有資本運營公司或投資公司運作(資本運營)，後者獲得政府授權後，應按照市場規則進行投資活動，或用於原控股、參股企業的股本擴張，或組建新的企業。
(2)用於國有資源補償和節約支出。國有資源預算支出主要用於兩個方面：
①提供資源補償費用。國有資源預算中的一部分是針對枯竭性資源征收的，本身就是這類資源的枯竭成本或資源耗損的補償費。政府為了維持已經探明和可開采的資源擁有量，必須進行研究和尋求新的替代資源。這裡包括研究和開發新型資源費用和地質勘探費用等。
②資源節約費用。為了鼓勵企業節約使用資源，必須鼓勵其開展科研活動，增加必要的設備投資和進行生產工藝流程的改造。為此，政府必須對企業這方面的投入給以必要的財政補貼。
(3)投資準公共產品。在國有資產中有一類是屬於社會基礎設施部分，如郵政、通訊、鐵路、公路、港口、水利工程和市政建設等，這些項目的投資都具有較強的公益性，傳統觀點都把它們歸結為公共財政支出的範圍。當實際上這鷓領域的投資除了具有較強的公益性，即收益難以內部化外，也能在市場經濟環境中通過有效經營獲得一定比例的個別化的經營收益。
因為，準公共產品是介於純粹公共產品和私人產品之間，其經營成本和收益不能夠全面內部化，但能部分內部化。如果完全劃歸公共財政預算來投資，則不但使得公共財政投資過大，而且也會影響到投資的經濟效益。因此，在雙重結構財政體系下，基礎設施領域中的大部分應由國有資本財政來投資和經營管理，若因公益性較大而不能內部化的部分收益，則應當由公共財政以補貼的形式來支出。
五、國有資本財政分配的形式可以多種多樣
由於國有資產存在的形態各不相同，既有實物形態，又有價值形態。而且經營方式也不同，既有以實物產品生產為主的經營方式，也有以資本運營為主的經營方式。從而使國有資本財政的收益形式也表現為多樣性。概括地看，大致可以分為以下幾種類型：
1．經營性國有資產運營收益。這種收益形式的內容主要包括：
(1)利潤上繳。這種形式主要適用於國家直接經營和實行承包經營的國有企業。在實行承包經營責任制的企業中，利潤上繳方式具體又可分為三種：
①上繳利潤遞增包乾，即根據企業的經營狀況確定一定時期內的上繳利潤基數和遞增比例；
②上繳利潤定額包乾，即根據企業經營狀況核定上繳利潤基數，定額上繳，超額部分留給企業；
③上繳利潤分成包乾，即企業完成上繳利潤任務後，超收部分按一定比例在國家和企業間分配。
(2)租金。這種形式適用於實行租賃經營方式的國有企業。在國有資產實行租賃經營時，國家在一定時期內讓渡了國有資產(本)的使用和經營權，必然要求承租者對國家的這種讓渡進行價值補償。補償的數量主要取決於被租賃國有資產的價值、級差收益能力和可創造的使用價值的供求狀況等因素。
(3)股利。在國有企業實行股份制或股份合作制的情況下，政府作為國有資本所有者憑藉其股權參與企業的利潤分配，股利大小與股份數量成正比。股利分為股息和紅利兩種，股息股份資產的利息，紅利是股票持有者參與股份公司管理而獲得的利潤。
(4)資產占用費。在計劃經濟體制下，國有資產在企業中無償使用，沒有以價值形式計人企業的資金，也就不進入企業成本，從而也就談不上國有資產的占用收費問題。隨著市場化改革的深入，我國對企業國有資產實行有償使用制度，企業對占用的國有資產必須按規定標準付費，費用從企業利潤中支付。這項收益作為一種國有產權收益，理應劃歸國有資本財政而不是公共財政。
2．國有產權轉讓收人。這種形式除了前述國家通過國有資產產權變動(轉讓、出售、拍賣、兼併等)獲得的國有資本財政收入外，還包括國家通過國有資產使用權轉讓而取得的收益，如國有土地的使用權轉讓收益、礦藏資源開發權轉讓收益、山林草地河流開發權使用收益，以及森林採伐權轉讓收益等。3．國有資本投資借款歸還收入。國有資本投資借款歸還收入，是指國家收回以前年度的國有資本貸款的本金和利息而取得的收人，屬於債權收入的範疇。主要包括基本建設貸款歸還收入和對外國貸款收回的本息收入。
國有資本財政的功能[2]
(一)對國有資本收益進行分配和再分配
作為國有資本所有者的代表，國有資本財政應集中一定份額的國有資本收益和全部的國有資源收益，然後再按照政府的產業政策和行業規劃的要求進行再投資。這實際上涉及生產成果分配與資源配置兩個方面的內容。在社會主義市場經濟條件下，企業是市場中生產經營的主體，政府必須賦予國有企業生產經營的獨立性和自主權，企業才能在市場競爭中具有必要的動力、活力和壓力。這就需要使國有企業的所有權與經營權相分離。在所有權中又應區別占有層次上的最終所有權與經營層次上法人財產權，並賦予企業法人財產權，使其與經營權相結合，從而真正成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體。
從理論上說，資本所有權的關鍵在於其派生的收益分配權。因此，政府作為國有企業的終極所有者代表，有權對企業國有資本經營收益進行分配。在保證企業正常運轉所需的積累和發展資金以及必要的獎勵、福利基金外，其餘的企業稅後利潤如何分配，政府有權作出最終決定。在一般情況下，為了增強國有企業的市場競爭力，政府應該在確保國家產業政策的前提下，將獲得的企業稅後利潤用於企業的資本再投入。需要指出，作為一種特殊類型的財政，國有資本財政也具有一定的強制性。這一特點與其他類型財政一樣，從根本上看都與政府的政治權力相聯繫。國有資本財政的分配主體是處於資本所有者身份的政府，這一身份並不具有政治權力，但卻具有財產權，這種財產權中包括了財產經營收益的占有和支配權，它受國家法律的保護。
在市場經濟體制下，公有財產權同私有財產權一樣都是不可侵犯的。而且作為國有經濟的財產權，與國傢具有的政治權力有著內在聯繫。在市場化改革中，政企分開的客觀要求使政府逐步退出對國有企業微觀生產經營活動的直接干預。這樣，政府對規模龐大的國有經濟主要是依靠建立一套嚴密的制度進行管理。而要使這種管理制度得以有效的執行，就必須賦予其政府的權威性和執行中的強制性。因而作為政府分配行為的國有資本財政也就具有了“強制性”的特點。指出國有資本財政強制性的意義主要在於區分與國有企業財務的差別。國有企業本身的財務分配並不具有強制性，但當政府以所有者的身份對企業稅後利潤進行分配時，就體現出強制性特征。
因為企業在市場經濟中獨立的法人地位使其擁有獨立的經濟利益，財政對其稅後利潤的分割意味著企業利益受損，這就需要以政府的強制力來保證國有資本的收益權。作為巨集觀經營性財政，國有資本財政集中一部分國有企業的經營收益和國有資源收益的主要目的，是為了適當集中財力進行重點建設項目的投資，調節和優化國民經濟結構。這種集中財力進行投資的財政分配行為，是社會主義市場經濟體制下政府資源配置的主要形式。它體現了建立在公有制經濟基礎上的社會主義國家，運用社會主義制度的優越性適當集中社會財力進行現代化重點工程建設的客觀要求，體現廠政府對市場經濟運行的巨集觀調控。
(二)調節政府與國有企業及其職工的利益關係
國有資本財政在以資本所有者的身份支配國有企業的稅後利潤的過程中，必然會引起政府與企業經濟利益關係的變動，需要通過國有資本財政通過對稅後利潤的再分配加以調節。從理論上講，財政獲得一部分企業稅後利潤，是投資者享有的基本權利，是對企業自身利益的某種“否定”。而另一方面，按照市場經濟的客觀要求，財政又將稅後利潤的一部分留給企業，則又是對企業利益的某種“肯定”。正是在這種既有“否定”又有“肯定”的分配行為背後，鮮明地體現出國有資本財政對政府與國有企業利益關係的調節。此外，國有資本財政將從企業集中上宋的財力再作為資本投放出去，形成新的國有企業或對原有企業進行再投資，這樣，又產生了一輪新的政府與國有企業的利益關係。這是國有資本財政直接投資賦予企業開展生產經營的新能力，本身也是一種物質利益的授予。
再從企業留利角度看，在市場經濟條件下，財政以留利給企業的方式使國有企業具備再投資能力，這實際上是國有資本財政對企業的一種間接投資。這種間接投資不僅使企業獲得了應有的市場活動能力，而且國家財政也將因此獲得相應的收益，即政府在企業中的資本金增加以及由於企業資本金增加、市場競爭力增強而資本收益也隨之相應增大。另一方面，除了再投資外，在企業留利中還應划出一塊用於企業的集體福利和員工獎勵基金。企業員工的工作努力程度和效率是確保企業生產經營效率和效益的重要手段，而企業效率的提高，運營規模的擴大又是國有資本保值增值的基本保證。因此，以企業留利的方式來改善職工福利、獎勵工作效率，也是國有資本財政對政府與國有企業利益關係進行調節的一項重要內容。
在市場經濟條件下，財政具有資源配置和穩定經濟的基本職能。按照這一邏輯思路，在轉型期我國特有的“雙重(元)結構”財政中，國有資本財政的分配活動也會直接對巨集觀經濟發生影響，從而客觀上具備了調節國民經濟總量與結構均衡狀態的功能。這種功能可以從儲蓄和投資兩個方面體現出來：一方面，當國有資本財政從國有企業提取部分稅後利潤後至進行再投資之前，這部分財政收入實際上處於“儲蓄”狀態，這種政府儲蓄區別於公共財政意義上的非市場儲蓄，而是與私人資本一樣的市場儲蓄行為。而當國有資本財政將這部分儲蓄進行再投資時，也不同於政府一般的公共投資，而是以資本所有者的身份進行的市場化投資。這樣國有資本財政的收入與支出活動，就成為市場機制本身運行中所產生的儲蓄與投資活動，必然對整個市場總供需的均衡狀況造成影響。
當國有資本財政收入大於支出時，它處於凈儲蓄狀態，使市場需求總量被抑制；反之，當國有資本財政支出大於收入時，則處於凈投資狀態，使市場需求總量被擴張。另一方面，國有資本財政作為企業投資者，直接涉足市場活動中，這又使得其投資行為具有內在於市場的調節國民經濟結構的能力。表現為在國家中長期發展規劃和產業政策引導下，國有資本財政有目的的從某些需要限制發展的行業、部門和企業提取稅後利潤，然後集中投入另一些需要加快發展的行業、部門和企業。這樣，隨著國有資本的退出與進入，國民經濟的各種結構就會發生相應的變動。由於這些進退行為是順應市場機制的要求進行的，因而從根本上看，又是市場機制對社會資源配置的一個組成部分。
(四)從價值上對國有資本產權進行管理監督
在市場經濟體制下，價值運動與使用價值運動是可以適當分離的。因此，雖然政府和國有企業分別作為國有資產的所有者和經營者，都負有國有資本保值增值的責任，但兩者必須進行分工負責：政府只負責國有資本的價值管理，而將國有資本使用價值的管理職責交給國有企業。這就意味著從價值上對國有資本產權進行管理監督是國有資本財政的又一項重要功能。主要內容大致包括：
(1)明確樹立國有資產的資本經營觀念，界定國有資本產權的盈利性功能，依據產權一資本一利潤的內在關係，把運用國有資本創造更多的社會財富作為國有資本財政的首要目標；
(2)定期進行清產核資，及時準確地掌握國有資產的價值變動狀況；
(3)監督國有企業執行政府統一制訂的企業財務準則、會計制度通則等。不僅要財政與企業之間分配關係的正常規範，還應規範企業在市場運行中依要素報酬要求而進行的分配，以及規範國有企業內部的分配活動；
(4)在國有企業改製和組建企業集團過程中，國有資本財政必須積极參与產權界定、資產核查、資產評估，以及國有股權的管理等工作；
(5)對國有企業產權轉讓和交易進行管理、監督，以及對倒閉破產的國有企業資產進行清理；
(6)建立健全對國有企業經營業績考核的價值指標體系，以價值形式計量投資和收益。
