国有资本财政
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国有资本财政(State-owned Capital Finance)
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什么是国有资本财政[1]
国有资本财政是指以国有资产所有权为基本依据而形成的国家分配活动，是社会主义市场经济条件下特有的财政模式。
国有资本财政的内涵[2]
一、国有资本财政的主体是作为国有资本的代表者和支配者的政府
作为一种政府分配行为，国有资本财政同样属于“财政一般”，这一点决定了它必须与同时存在于社会主义市场经济下的公共财政共同构成双重结构的财政总体。而作为仅处于资本所有者身份上的政府分配行为，又使它与处于或兼有政权行使者身份上的政府分配行为相区别，而成为一种“财政特殊”。这一点决定了它不能混同于公共财政，而仅是我国双重结构财政下的一个与公共财政相并立的组成部分。
我国政府之所以可以成为相对独立的国有资本(产)财政的分配主体，是由两个基本原因决定的：
其一，所有制变革的影响。随着改革开放的逐步深入，我国的所有制结构由单一的公有制经济发展成为以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局。这就不能不引起财政分配结构的变化，一方面在计划经济体制下政府以政权组织、资产(本)所有者和生产经营组织者三位一体身份对企业的分配已不可能继续保持。面对日益发展的非公有制企业，政府只能以政权组织的身份参与分配并提供公共产品与服务，从而形成与市场经济相适应的公共财政；另一方面，在改革中逐步实现的政企分开、政资分开和市场经济体制所要求的公平竞争，使政府既要对所有企业包括国有企业按照统一税制的要求平等课税和提供公共产品与服务，以创造公平竞争的外部条件，同时又要维护国有资产所有者的权益，对国有资产进行收益的分配和再投资。这样，政府与国有企业之间明显形成两种不同性质和领域的财政分配活动：一种是与所有企业一样，以政治权力为依据，以满足公共需要为目的，以税收为主要的收入形式，以非盈利的支出为主要内容的公共财政分配活动；另一种是只对国有经济存在的，以财产权利为依据，以实现国有资本(产)的保值增值为目的，以企业税后利润分配和再投资为主要内容的国有资本财政分配活动。
其二，市场经济体制的影响。改革开放使我国的经济体制从计划经济向着市场经济转化。这种改革意味着政府对企业经营管理权的下放，只保留对企业的资产所有权。因此，财政原来以生产经营权参与企业利润分配的权力不再存在，而仅以政治权力和资产所有权为依托，参与企业利润分配。以政治权力为依托获得税收收入，以资产所有权为依托获得一部分利润。正是由于政府是以生产资料所有权为根本依据而开展收支活动，它才形成同政府以政治权力为根本依据的分配不同的另一种财政模式，即国有资本(产)财政。由公共财政与国有资本财政共同构成的“双重结构财政”是脱胎于计划经济时期以“大一统”为特征的财政模式的，因此，相对而言，国有资本财政与强调生产建设性的计划型财政更具有内在联系。因为计划型财政之所以成为生产建设型财政，不在于其主体是政治权力行使者(古往今来的财政主体都具有这一身份)，而在于其主体是资产所有者，并依据资产所有权而延伸至直接的生产经营权，才形成了以往具有中国社会主义特色的计划型财政模式。也正因为如此，市场化改革使以政治权力为依托的财政分配部分逐步显现，只不过是财政恢复本来面目的过程，其实质不过是对计划型财政以资产所有权的介入而否定公共财政的一种再否定。
这样，从实质上看，国有资本财政就是以生产建设性为主要内容的计划型财政的继承，只不过这种继承已经是在社会主义市场经济体制下具有新内涵的财政类型。但无论如何变化，只要政府作为国有资产所有者这一主体身份不变，它也必然要追求自身资产价值的保值增值，从而国有资本财政也就不能不具有某种生产建设性。
二、国有资本财政分配的直接目的是国有资产的宏观经济效益
由于国有经济在国民经济中的重要地位和政府具有调节宏观经济的职能，因而在国有资本财政对国有企业的收益分配和再投资中，不能不从国民经济的整体和国有资本宏观经营的效益上考虑问题。在国有企业的税后利润分配和投资中，既要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用和企业的经营自主权，扩大企业通过税后利润分配形成企业自主投资能力的需求，又要从宏观经济总体上安排好生产力的布局，弥补市场配置资源的缺陷，体现国家产业政策的要求，以资本所有者的身份，调节国有企业的积累和投资能力。
这就使国有资本财政在性质上成为国家的宏观经营性财政，其直接目的是追求国有资产的宏观经济效益。从内涵上看，国有资本财政具有的这种宏观经营性，即它以国有资本的宏观经营为财政活动目的，代表国家以资本所有者的身份，从价值形态上对国有资本和资源进行宏观管理和运营。这一特性使它首先区别于非经营性的公共财政，因为它活动于市场有效运行领域，是一种内在于市场的分配行为，同市场内的其他资本所有者一样，也要求自身价值投入的市场收益性。
另一方面，它又区别于微观层次的企业财务分配，是一种宏观性质的保值增值活动。这就意味着，国有资本财政并非以自身的微观经营，而是通过国有企业的市场运营来实现国有资本保值和最大限度地增值。国有资本财政对国有企业税后利润的集中，只是企业增值额的一个部分，并以促进国有经济整体增值能力为基本准则。同时，国有资本财政的宏观性还表现在其投资主要用于优化国民经济长期结构，以谋取宏观经济结构效益为目的。
由上述分析我们可以得出两个结论：
(1)作为资产所有者，国有资本财政分配主体所直接追求的目标，也同一般资本主体一样是利润最大化，这是由市场经济条件下经营性资产的根本特性决定的。但另一方面，作为一种“财政”，它又必须追求符合宏观效益要求的收益率，这就与满足公共需要为直接目的的公共财政区别开来。
(2)政府作为国有资产的所有者，严格地说，仅是以全体国民为终级所有者的国有资产所有权的代表，代表全体人民行使所有者职责。
这样，国有资本财政对利润的追求，也就包含了代表全体国民利益的意义。从另一层面看，在市场经济环境中，即使政府要满足全体国民的利益，也要通过正常的市场活动来进行，而不能将国有资本财政分配的目的仅仅局限于为国有企业服务上。应该强调指出的是，追求国有资产的保值增值，是将国有资本财政与公共财政相区别的基本标志，是相互之间各种差异的集中表现。其意义不仅是为了说明两种分配主体在身份上的不同，更重要的还在于两者的联系之中区分各自的活动范围：公共财政的活动领域是拥有政治权力的国家(政府)分配活动，是非盈利性的；国有资本财政的活动领域则主要是拥有财产权利的国家(政府)的分配活动，是盈利性的。另外，还需要强调指出，在我国的财政理论中，财政从全社会角度进行的活动，都被认为是一种宏观经济行为。国有资本财政的经营性活动，也是从处于全社会范围的国有经济的角度进行的，因而也就具有“宏观经营性”。这是国有资本财政区别于国有企业财务的根本标志。
虽然，国有资本财政和国有企业财务都以追求“保值增值”为目的，而且国有资本财政的增值是建立在国有企业财务所体现的企业保值增值之上，但其两者之间又有明确的区别：
(1)国有资本财政的保值增值以国有企业的保值增值为基础，依靠国有企业总体上增值来实现，并不排除少部分国有企业在市场中亏损的可能性与现实性；
(2)国有资本财政分配目的的重点在宏观经营的效益，而国有企业财务分配目的的重点是微观经营效益；
(3)国有资本财政的保值增值要求，是从宏观经济角度来说的，它并不绝对地局限于每一个国有企业的保值增值上，当某个国有企业的经营活动与政府的产业政策发生冲突时，则国有资本财政将对这些企业的增值活动予以限制以至否定。
三、国有资本财政收入以国有企业税后利润为主要内容
国有资本财政的收支过程，就是政府以国有资产(包括资源和公债收入)终极所有者的身份，集中一定份额的国有资产经营收益、国有资源收益，以及公债收入，然后再按照政府的产业政策和行业规划的要求进行投资。国有资本财政收支既包括生产成果的再分配，又包括调节市场对经济资源的再配置。
在一般情况下，国有资本财政收入主要包括三个部分：
第一，国有资产经营收益。国有资本的经营单位是各种形式的国有企业。在正常情况下，国有资本财政凭借资产所有者身份只能对部分企业利润(M)进行分配，并且只能是对公共财政已取走税收之后的企业利润余额进行分配。在市场经济条件下，企业是市场中生产经营的主体，政府必须赋予国有企业生产经营的独立自主权，企业才能在市场竞争中具有必要的活力和压力。这就需要将企业的法人财产权与政府的终极财产权分离开来。政府作为国有资产的终极所有者，主要体现在获得资产收益权上。当然，政府拥有国有资产收益权，并不意味着政府有权随意确定资产收益的比例，而应该按照市场规则和国家产业政策来确定资产收益的比例，以确保企业具备开展正常市场竞争所需的自我改造、自我积累和自我发展的资金，以及必需的奖励和福利基金。这样一来，国有资本财政的基本分配对象或者说基本分配内容，只能是企业税后利润的一个部分。
第二，国有资源收益。自然资源作为一种经济要素，参与到企业的生产经营过程，理应获得要素收益。政府作为国有自然资源的所有者，拥有对要素使用者的企业索取资源收益权。与国有资本财政收益主要面向国有企业不同，政府的国有资源收人基本上是面向所有企业和个人，即面向所有资源使用者获得的。
国有资源收入包括三个部分：
(1)资源使用收入。任何国有资源不管其地理位置、矿藏贫富和开发使用难易程度如何，企业和个人只要使用，都必须交纳资源使用费。这是“绝对地租”性质的收益，它又可以分为资源占用费收入和资源枯竭成本收入。
(2)资源级差收益。资源级差收益一部分是大自然的恩赐，另一部分是社会长期建设的结果。级差收益应由政府代表全体人民享有，这样才能保证各经济主体具有平等的经营环境和条件。
(3)资源节约使用费收入。我国是个人口众多，人均占有自然资源的比例极低的国家。因此，为保证有节制地合理开发和使用有限的自然资源，政府必须从社会整体和长远利益出发，以征收资源节约使用费的方式，限制过量开采和使用某些自然资源。这部分收益就构成国有资本财政收入的一部分。
第三，国有资产产权变动所获得的收入。国有资本财政的资产所有者身份，决定了政府有权对国有资产存量进行调整和处置。市场经济对于企业来说，是一种优胜劣汰的自然过程。在这一过程中，必然要涉及国有资产产权变动问题。尤其是在我国已做出对国有经济进行“有进有退”的战略性调整后，国有资产的产权变动更为频繁，其形式包括转让、拍卖、兼并、收购，租赁和破产等多种形式。这部分以货币或股份形式获取的产权变动收入也构成了国有资本财政收入的一个组成部分。此外，国有资本财政收入还应该包括债务收入，其来源有两个方面：一方面是企业和私人资本以资本收益进行再投资，此时的分配对象为M；另一方面是以劳动者的收入积蓄进行的投资，其中包括各种社会保险基金购买的政府债券，此时的分配对象为V。在市场经济条件下，由于债务收入的可变性很大，因而整个国有资本财政收人规模的伸缩性较强，这将使我国的国有资本财政在宏观调控上能发挥独特的作用。
由上述国有资本财政的目的所决定，国有资本财政支出一方面是投资性的，目的是为了保证国有资产保值增值的需要；另一方面由于国有资产毕竟是全民性资产，政府以资产所有者身份开展的分配，应以全社会的利益即宏观经济效益为根本目的。
出于这两个方面的考虑，我们对应于上述国有资本财政收入的三个方面，将国有资本财政支出也划分为三个方面：
(1)对国有企业的再投资。政府获得企业国有资本经营收益以后，如果不再对国有企业进行再投资，那么国有企业的扩大生产只能靠企业自身极小部分留利的积累。为了使国有经济不断壮大，政府必须将从国有企业税后利润上缴的财政收入用于企业的再投资。这样一方面可以扩大企业的资本金，增强企业的市场竞争力；另一方面，政府对国有企业的再投资也是调整产业结构，引导私人投资的重要手段。政府对国有企业的再投资，除了将本应上缴财政的部分转化为扩大企业留利外，还有一种再投资方式，即通过公开招标、委托代理的方式，将投资所有权委托给国有资本运营公司或投资公司运作(资本运营)，后者获得政府授权后，应按照市场规则进行投资活动，或用于原控股、参股企业的股本扩张，或组建新的企业。
(2)用于国有资源补偿和节约支出。国有资源预算支出主要用于两个方面：
①提供资源补偿费用。国有资源预算中的一部分是针对枯竭性资源征收的，本身就是这类资源的枯竭成本或资源耗损的补偿费。政府为了维持已经探明和可开采的资源拥有量，必须进行研究和寻求新的替代资源。这里包括研究和开发新型资源费用和地质勘探费用等。
②资源节约费用。为了鼓励企业节约使用资源，必须鼓励其开展科研活动，增加必要的设备投资和进行生产工艺流程的改造。为此，政府必须对企业这方面的投入给以必要的财政补贴。
(3)投资准公共产品。在国有资产中有一类是属于社会基础设施部分，如邮政、通讯、铁路、公路、港口、水利工程和市政建设等，这些项目的投资都具有较强的公益性，传统观点都把它们归结为公共财政支出的范围。当实际上这鹧领域的投资除了具有较强的公益性，即收益难以内部化外，也能在市场经济环境中通过有效经营获得一定比例的个别化的经营收益。
因为，准公共产品是介于纯粹公共产品和私人产品之间，其经营成本和收益不能够全面内部化，但能部分内部化。如果完全划归公共财政预算来投资，则不但使得公共财政投资过大，而且也会影响到投资的经济效益。因此，在双重结构财政体系下，基础设施领域中的大部分应由国有资本财政来投资和经营管理，若因公益性较大而不能内部化的部分收益，则应当由公共财政以补贴的形式来支出。
五、国有资本财政分配的形式可以多种多样
由于国有资产存在的形态各不相同，既有实物形态，又有价值形态。而且经营方式也不同，既有以实物产品生产为主的经营方式，也有以资本运营为主的经营方式。从而使国有资本财政的收益形式也表现为多样性。概括地看，大致可以分为以下几种类型：
1．经营性国有资产运营收益。这种收益形式的内容主要包括：
(1)利润上缴。这种形式主要适用于国家直接经营和实行承包经营的国有企业。在实行承包经营责任制的企业中，利润上缴方式具体又可分为三种：
①上缴利润递增包干，即根据企业的经营状况确定一定时期内的上缴利润基数和递增比例；
②上缴利润定额包干，即根据企业经营状况核定上缴利润基数，定额上缴，超额部分留给企业；
③上缴利润分成包干，即企业完成上缴利润任务后，超收部分按一定比例在国家和企业间分配。
(2)租金。这种形式适用于实行租赁经营方式的国有企业。在国有资产实行租赁经营时，国家在一定时期内让渡了国有资产(本)的使用和经营权，必然要求承租者对国家的这种让渡进行价值补偿。补偿的数量主要取决于被租赁国有资产的价值、级差收益能力和可创造的使用价值的供求状况等因素。
(3)股利。在国有企业实行股份制或股份合作制的情况下，政府作为国有资本所有者凭借其股权参与企业的利润分配，股利大小与股份数量成正比。股利分为股息和红利两种，股息股份资产的利息，红利是股票持有者参与股份公司管理而获得的利润。
(4)资产占用费。在计划经济体制下，国有资产在企业中无偿使用，没有以价值形式计人企业的资金，也就不进入企业成本，从而也就谈不上国有资产的占用收费问题。随着市场化改革的深入，我国对企业国有资产实行有偿使用制度，企业对占用的国有资产必须按规定标准付费，费用从企业利润中支付。这项收益作为一种国有产权收益，理应划归国有资本财政而不是公共财政。
2．国有产权转让收人。这种形式除了前述国家通过国有资产产权变动(转让、出售、拍卖、兼并等)获得的国有资本财政收入外，还包括国家通过国有资产使用权转让而取得的收益，如国有土地的使用权转让收益、矿藏资源开发权转让收益、山林草地河流开发权使用收益，以及森林采伐权转让收益等。3．国有资本投资借款归还收入。国有资本投资借款归还收入，是指国家收回以前年度的国有资本贷款的本金和利息而取得的收人，属于债权收入的范畴。主要包括基本建设贷款归还收入和对外国贷款收回的本息收入。
国有资本财政的功能[2]
(一)对国有资本收益进行分配和再分配
作为国有资本所有者的代表，国有资本财政应集中一定份额的国有资本收益和全部的国有资源收益，然后再按照政府的产业政策和行业规划的要求进行再投资。这实际上涉及生产成果分配与资源配置两个方面的内容。在社会主义市场经济条件下，企业是市场中生产经营的主体，政府必须赋予国有企业生产经营的独立性和自主权，企业才能在市场竞争中具有必要的动力、活力和压力。这就需要使国有企业的所有权与经营权相分离。在所有权中又应区别占有层次上的最终所有权与经营层次上法人财产权，并赋予企业法人财产权，使其与经营权相结合，从而真正成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体。
从理论上说，资本所有权的关键在于其派生的收益分配权。因此，政府作为国有企业的终极所有者代表，有权对企业国有资本经营收益进行分配。在保证企业正常运转所需的积累和发展资金以及必要的奖励、福利基金外，其余的企业税后利润如何分配，政府有权作出最终决定。在一般情况下，为了增强国有企业的市场竞争力，政府应该在确保国家产业政策的前提下，将获得的企业税后利润用于企业的资本再投入。需要指出，作为一种特殊类型的财政，国有资本财政也具有一定的强制性。这一特点与其他类型财政一样，从根本上看都与政府的政治权力相联系。国有资本财政的分配主体是处于资本所有者身份的政府，这一身份并不具有政治权力，但却具有财产权，这种财产权中包括了财产经营收益的占有和支配权，它受国家法律的保护。
在市场经济体制下，公有财产权同私有财产权一样都是不可侵犯的。而且作为国有经济的财产权，与国家具有的政治权力有着内在联系。在市场化改革中，政企分开的客观要求使政府逐步退出对国有企业微观生产经营活动的直接干预。这样，政府对规模庞大的国有经济主要是依靠建立一套严密的制度进行管理。而要使这种管理制度得以有效的执行，就必须赋予其政府的权威性和执行中的强制性。因而作为政府分配行为的国有资本财政也就具有了“强制性”的特点。指出国有资本财政强制性的意义主要在于区分与国有企业财务的差别。国有企业本身的财务分配并不具有强制性，但当政府以所有者的身份对企业税后利润进行分配时，就体现出强制性特征。
因为企业在市场经济中独立的法人地位使其拥有独立的经济利益，财政对其税后利润的分割意味着企业利益受损，这就需要以政府的强制力来保证国有资本的收益权。作为宏观经营性财政，国有资本财政集中一部分国有企业的经营收益和国有资源收益的主要目的，是为了适当集中财力进行重点建设项目的投资，调节和优化国民经济结构。这种集中财力进行投资的财政分配行为，是社会主义市场经济体制下政府资源配置的主要形式。它体现了建立在公有制经济基础上的社会主义国家，运用社会主义制度的优越性适当集中社会财力进行现代化重点工程建设的客观要求，体现厂政府对市场经济运行的宏观调控。
(二)调节政府与国有企业及其职工的利益关系
国有资本财政在以资本所有者的身份支配国有企业的税后利润的过程中，必然会引起政府与企业经济利益关系的变动，需要通过国有资本财政通过对税后利润的再分配加以调节。从理论上讲，财政获得一部分企业税后利润，是投资者享有的基本权利，是对企业自身利益的某种“否定”。而另一方面，按照市场经济的客观要求，财政又将税后利润的一部分留给企业，则又是对企业利益的某种“肯定”。正是在这种既有“否定”又有“肯定”的分配行为背后，鲜明地体现出国有资本财政对政府与国有企业利益关系的调节。此外，国有资本财政将从企业集中上宋的财力再作为资本投放出去，形成新的国有企业或对原有企业进行再投资，这样，又产生了一轮新的政府与国有企业的利益关系。这是国有资本财政直接投资赋予企业开展生产经营的新能力，本身也是一种物质利益的授予。
再从企业留利角度看，在市场经济条件下，财政以留利给企业的方式使国有企业具备再投资能力，这实际上是国有资本财政对企业的一种间接投资。这种间接投资不仅使企业获得了应有的市场活动能力，而且国家财政也将因此获得相应的收益，即政府在企业中的资本金增加以及由于企业资本金增加、市场竞争力增强而资本收益也随之相应增大。另一方面，除了再投资外，在企业留利中还应划出一块用于企业的集体福利和员工奖励基金。企业员工的工作努力程度和效率是确保企业生产经营效率和效益的重要手段，而企业效率的提高，运营规模的扩大又是国有资本保值增值的基本保证。因此，以企业留利的方式来改善职工福利、奖励工作效率，也是国有资本财政对政府与国有企业利益关系进行调节的一项重要内容。
在市场经济条件下，财政具有资源配置和稳定经济的基本职能。按照这一逻辑思路，在转型期我国特有的“双重(元)结构”财政中，国有资本财政的分配活动也会直接对宏观经济发生影响，从而客观上具备了调节国民经济总量与结构均衡状态的功能。这种功能可以从储蓄和投资两个方面体现出来：一方面，当国有资本财政从国有企业提取部分税后利润后至进行再投资之前，这部分财政收入实际上处于“储蓄”状态，这种政府储蓄区别于公共财政意义上的非市场储蓄，而是与私人资本一样的市场储蓄行为。而当国有资本财政将这部分储蓄进行再投资时，也不同于政府一般的公共投资，而是以资本所有者的身份进行的市场化投资。这样国有资本财政的收入与支出活动，就成为市场机制本身运行中所产生的储蓄与投资活动，必然对整个市场总供需的均衡状况造成影响。
当国有资本财政收入大于支出时，它处于净储蓄状态，使市场需求总量被抑制；反之，当国有资本财政支出大于收入时，则处于净投资状态，使市场需求总量被扩张。另一方面，国有资本财政作为企业投资者，直接涉足市场活动中，这又使得其投资行为具有内在于市场的调节国民经济结构的能力。表现为在国家中长期发展规划和产业政策引导下，国有资本财政有目的的从某些需要限制发展的行业、部门和企业提取税后利润，然后集中投入另一些需要加快发展的行业、部门和企业。这样，随着国有资本的退出与进入，国民经济的各种结构就会发生相应的变动。由于这些进退行为是顺应市场机制的要求进行的，因而从根本上看，又是市场机制对社会资源配置的一个组成部分。
(四)从价值上对国有资本产权进行管理监督
在市场经济体制下，价值运动与使用价值运动是可以适当分离的。因此，虽然政府和国有企业分别作为国有资产的所有者和经营者，都负有国有资本保值增值的责任，但两者必须进行分工负责：政府只负责国有资本的价值管理，而将国有资本使用价值的管理职责交给国有企业。这就意味着从价值上对国有资本产权进行管理监督是国有资本财政的又一项重要功能。主要内容大致包括：
(1)明确树立国有资产的资本经营观念，界定国有资本产权的盈利性功能，依据产权一资本一利润的内在关系，把运用国有资本创造更多的社会财富作为国有资本财政的首要目标；
(2)定期进行清产核资，及时准确地掌握国有资产的价值变动状况；
(3)监督国有企业执行政府统一制订的企业财务准则、会计制度通则等。不仅要财政与企业之间分配关系的正常规范，还应规范企业在市场运行中依要素报酬要求而进行的分配，以及规范国有企业内部的分配活动；
(4)在国有企业改制和组建企业集团过程中，国有资本财政必须积极参与产权界定、资产核查、资产评估，以及国有股权的管理等工作；
(5)对国有企业产权转让和交易进行管理、监督，以及对倒闭破产的国有企业资产进行清理；
(6)建立健全对国有企业经营业绩考核的价值指标体系，以价值形式计量投资和收益。
