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社會保障轉移支付

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出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

目錄

[隱藏]

什麼是社會保障轉移支付

  社會保障轉移支付是指為瞭解決社會保障財政資金縱向不平衡和橫向不平衡問題,中央政府將本級部分財政收人或者社會保障收入按照規範、科學、透明的方法無償讓渡給地方財政(主要是省級單位財政)專門用於支持社會保障事業建設,以達到調節地區間社會保障支出差異、逐步實現地區間社會保障供給均等化目標的財政專項轉移支付的措施、制度和事業的統稱。

社會保障轉移支付的基本形式[1]

  關於社會保障轉移支付的基本形式問題,目前學術界還未做深入的研究。周順明按照政府間財政轉移支付的基本形式的分類思路,將社會保障轉移支付分為一般性社會保障轉移支付、專項性社會保障轉移支付、特殊性社會保障轉移支付和政策性社會保障轉移支付四種類型。其中,一般性社會保障轉移支付是對依靠自有收入和分享收入仍無法滿足社會保障支出需求的地區提供的轉移支付;專項性社會保障轉移支付是上級政府給下級政府的附帶條件的社會保障補助;特殊性社會保障轉移支付是在遇到特大自然災害、嚴重事故等非常情況下的特殊補助;政策性社會保障轉移支付是針對少數民族地區的特殊社會保障補助。

  對此,筆者保留意見。因為按照學術界的主流觀點,中央政府對地方政府的轉移支付最基本的分類是分為一般性轉移支付專項性轉移支付兩種。其中,一般性轉移支付不規定撥款的使用範圍和要求,地方政府可以按照自己的意願自主使用撥款,相當於為地方政府增加了一筆收入;專項性轉移支付是指規定資金用途、附有條件的轉移支付,多數是針對地方某項工程、某類公共服務的轉移支付或者是中央委托事項的撥款,專款專用是該類轉移支付的最基本特征。

  社會保障轉移支付明顯帶有專款專用的性質和特征,只能用於發展地方社會保障事業,提高社會保障公共服務水平,不能挪作他用。所以,筆者認為社會保障轉移支付是一種典型的專項性轉移支付。同時,根據專項性轉移支付內部的分類方法,我們可以將社會保障轉移支付分為非配套性社會保障轉移支付和配套性社會保障轉移支付兩種基本形式。

  非配套性社會保障轉移支付是中央政府向地方政府提供一筆固定數額的補貼,規定它必須用於發展社會保障公共服務事業,但並不要求地方政府提供配套資金。配套性社會保障轉移支付是指地方政府必須自己籌集一定比例的社會保障款項,才能有資格接受中央政府的社會保障撥款。

  配套性社會保障轉移支付又可以進一步細分為封頂配套性社會保障轉移支付和不封頂配套性社會保障轉移支付兩種類型。前者指的是中央政府會明確規定社會保障轉移支付的最高數額,在這個限額以下,中央政府按規定的比例對地方政府社會保障項目進行補助,超過這個限額將不再增加補助。

地方需求彈性與社會保障轉移支付效應[1]

  地區間的社會保障水平存在差異,似乎是世界各國普遍存在的現象,無法從根本上消除,因為一方面區域經濟發展差異的存在是客觀的,另一方面地方政府在社會保障的補助資格和標準確定上都有一定的自主權。所以只能緩解這種差異,緩解的最主要措施之一便是中央政府對社會保障水平落後的地方政府進行社會保障轉移支付。但社會保障轉移支付真的如我們所想象的那樣發揮著縮小地區問福利差異的作用嗎?這裡需要註意的一個問題是,各地的社會保障需求彈性是不一樣的。

  一方面,貧困地區的地方政府只有較低的社會保障需求,或者說貧困地區的地方政府為社會保障提供資金的意願是價格無彈性的或者至少是彈性繫數很小的。因為他們的主要任務是加快本地區的基礎設施建設和發展地方經濟,從而取得更大的“政績”來取悅中央政府。

  另一方面,富裕地區的地方政府則有較高的社會保障需求,或者說他們為社會保障提供資金的意願的彈性繫數是很大的。因為一方面他們的負擔能力很強,另一方面他們可以通過社會保障措施獲得更多的利益。

  在這種情況下,便會出現一個戲劇性的結果:一些貧困地區的地方政府儘管可以接受中央政府給予的社會保障配套撥款,但他們為本地居民提供的社會保障水平卻仍然相當低。具體分析如圖:

Image:地方政府社会保障需求弹性的地区差异.jpg

  在上圖中,橫軸代表地方政府供應的社會保障產品數量,縱軸代表地方政府負擔的社會保障成本份額(單位:%),DA代表A地(貧困地區)的社會保障需求曲線,DB代表B地(富裕地區)的社會保障需求曲線。按照前文的分析,B地的社會保障需求彈性大於A地的社會保障需求彈性,那麼曲線DB的斜率會明顯小於曲線DA的斜率。在這種情況下,若中央政府加大對A地的社會保障轉移支付力度,那麼A地地方政府負擔的社會保障成本份額就會從C1(假如是50%)下降到C2(假如是30%),相應地,社會保障產品的供應量會由OA1增加到OA2,增量為A1A2。同樣,若中央政府加大對B地的社會保障轉移支付力度,那麼B地地方政府負擔的社會保障成本份額也會從C1,下降到C2,相應地,社會保障產品的供應量會從OB1增加到OB2,增量為B1B2。顯然,B1B2要遠遠大於A1A2,這說明中央政府增加同樣份額的社會保障轉移支付,貧困地區社會保障水平的提高幅度遠不及富裕地區來得快。

  西方理論研究的成果也表明,上面的分析是非常符合實際的。羅伯特·莫非特(Robert Moffitt)於1984年估計,美國撫養兒童家庭的補助的州人均受益相對於聯邦補貼份額(補貼率)的彈性繫數大約是0.15。換言之,補貼率每上升10%,每個人的受益僅僅增加1.5%。例如,如果聯邦對某州1美元福利支出的負擔額由0.7美元增加到0.8美元,則補貼率大約上升14%(10/70);如果彈性繫數是0.15,那麼人均支出則增加大約2%(0.15×14%),如果最初的月人均福利為100美元,現在便是102美元。可見,即使聯邦政府負擔一個州80%的福利成本,人均受益也只是產生微小的變化。

  這個問題說明,如果各地方政府提供社會保障的願望存在差異,那麼,即使中央政府增加撥款也不能有效地解決各地社會保障服務均等化問題。針對這個問題,費雪提出了實現福利均等化的兩條途徑:“一是像食物券和收入保障補助計劃那樣,由聯邦政府負責對福利計劃制定統一的補助資格和補助水平;二是通過立法授權使聯邦政府對州提供更多的統一的公共福利。”可見,中央政府對地方政府的社會保障轉移支付絕對不是僅僅撥款給地方政府那麼簡單,而是伴隨著一系列的規劃授權和監管等問題。

社會保障轉移支付的運行管理問題[1]

  社會保障轉移支付的運行管理是指中央和地方財政部門按照核算的社會保障轉移支付金額下撥或平行轉移社會保障資金的過程。許多發達國家之所以能夠以公式化的形式確定社會保障轉移支付制度,以非人格化制度應對主觀因素可能帶來的負面影響,是因為它們基本上都建立了專門機構來調整政府間的財政關係。一般來說,國際上政府間轉移支付的制度化管理有中央/國家政府機構、國家立法機構、政府問關係委員會和獨立機構(撥款委員會)四種模式。其中,中央/國家政府機構管理模式由中央和國家機構直接負責轉移支付政策的制定和實施;國家立法機構管理模式的典型代表是巴西(由巴西國會上院作為轉移支付具體公式制定和監控的主要決策負責機構);政府間關係委員會模式提供一個制度化的、限制性的政治談判場所,憲法和法律體系通常會對這種談判做出限制;獨立機構(撥款委員會)模式大多是由中央政府設立,用來向執行或者立法機構報告一個永久的或周期性的轉移支付基本方案。

  中國目前的社會保障轉移支付由財政、民政等多個部門管理,過於分散,掌握和分配轉移支付撥款的單位有財政部的一些專業司局,也有其他中央部委,這就不可避免地出現資金使用分散、浪費和低效率等問題。為了更好地增加中央社會保障轉移支付的透明度,更好地發揮地方政府的積極性,更好地處理中央與地方政府之間的社會保障財政關係和分配關係的協調問題,中國有必要成立一個專門的、具有權威性的政府間轉移支付理事會,專門負責政府間的轉移支付包括社會保障轉移支付事務。為了確保其權威性和公正性,理事會的成員應包括中央政府和地方政府的官員,並且吸收一流的財政學家、社會保障專家、社會學家等相關領域的專家學者參加,理事會的工作應該得到財政部和社會保障部等部門的通力合作和支持。

  具體到社會保障轉移支付,該理事會的主要任務是負責研究、分析和制定社會保障轉移支付政策和制度,起草相關的法律法規草案;負責社會保障轉移支付方案的總體設計、修訂、解釋和咨詢工作;搜集、處理社會保障轉移支付相關政策信息和數據材料,規劃和建立實施規範化的社會保障轉移支付所需的信息系統;確定社會保障轉移支付的年度規模,就每個年度的轉移支付資金分配方案提出建議;協調各方在社會保障轉移支付中可能產生的利益和意見衝突;對社會保障轉移支付的最終效果進行調查、追蹤、反饋、監督和評估,在預算規定的範圍內對地方政府的社會保障支出行為和收入努力程度進行必要的監督,不斷提高社會保障轉移支付資金的運用效果;每年單獨向全國人大提供一份關於政府間社會保障轉移支付的報告,對過去若幹年度的社會保障轉移支付情況做出可靠的評估,同時對下一年度(或3—5年)的社會保障轉移支付情況做出預算和規劃。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 1.2 柯卉兵著.分裂與整合 社會保障地區差異與轉移支付研究[M].中國社會科學出版社,2010.01
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