社会保障预算

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　　社会保障预算是指国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算。

　　国际上的社会保障预算大概有四种模式：

　　一是美国等国家以基金形式反映，放在政府公共预算之外；

　　二是英国、瑞典等福利国家将社保资金纳入公共预算，同政府其他收支融为一体，国家全面负担起社保的财政责任；

　　三是编制一揽子社会保障预算，把来自社保基金的收支和来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社保收支、节余投资及调剂资金的使用情况；

　　四是作为政府公共预算的二级预算，在编制政府公共预算时，将社保资金收支单独划出，编制子预算。我国的学者，大体上有两种观点：一是将社会保障预算作为政府公共预算的一个子预算存在，与公共预算之下的经常预算和公共投资相并列，即作为政府公共预算下的二级预算；另一种是将社会保险预算与政府公共预算和国有资本经营预算相并列，从而构成平等结构的复式预算，即一揽子社会保障预算。

　　1．有利于增强政府的宏观调控能力。多年来，我国社会保障资金收支完全处于分散状态，一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，没有单独和明确的反映。社会保障基金的收支未纳入预算管理，不仅在一定程度上造成资金管理混乱，同时也不利于全面、准确地反映社会保障收支的总体情况，难以体现政府在社会保障方面的职能作用，不利于加强监督管理。建立社会保障预算，将社会保障资金收支及各项基金结余的投资运营活动纳入预算管理，政府财政可以准确掌握各项社会保障资金支出的管理情况，进而严格控制社会保障支出水平，使之与国民经济发展水平及财政、企业和个人的负担能力相适应，真正做到将各项社会保障资金统一核算、统筹安排。这样，大大增强了政府宏观调控能力。同时，通过编制社会保障预算，更便于弄清各类社会保障资金的来龙去脉，掌握各类社会保障资金的收支规模，彻底摸清家底，有利于更加科学、合理地安排社会保障工作、推进社会保障资金归口管理，真正发挥社会保障制度所具有的“减震器”和“安全网”的作用。

　　2．有利于强化财政预算的约束力。实行社会保障预算要求将现行的一些由财政负担的社会保障支出，从政府一般预算中划出，纳入社会保障预算支出；将长期游离于财政预算之外的社会保障基金纳入社会保障预算管理。由于社会保障预算不得搞赤字预算，因而可从根本上确保社会保障支出的需要。同时，也有利于维护国家预算的完整性。实行社会保障预算后，社会保障预算、决算都要经过人大审查、批准，预决算执行隋况要接受人民代表大会的监督，具有较强的法律效力，强化了预算的约束力，可使社会保障事业的法律强制性特色更鲜明。同时，也提高了社会保障预算工作的透明度，按规定应由财政部门负担的资金应该编入预算，让劳动、民政、卫生等社会保障预算单位做到心中有数，以便合理安排和使用资金，使得各社保预算单位切实感受到社保预算的法律约束力和社保预算的保障作用，有利于维护社会稳定。

　　(一)社会保障预算收入管理

　　社会保障预算收入是实现社会保障政策目标的前提，没有合理而稳定的资金筹集渠道，社会保障便成为“无米之炊”。从世界各国的实践经验看，社会救济和社会福利资金一般由国家各级财政负担，而社会保险筹资形式主要有三种：

　　一是统筹缴费，即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保险基金；

　　二是开征社会保障税，这是世界多数国家普遍采用的一种筹资形式；三是强制储蓄，建立个人账户。我国目前所采用的是第一种筹资形式，社会保险基金属于地方规费范畴，征缴手段软化，拖欠现象严重，难以满足社会保障的需求，必须进行改革。

　　首先，将社会保险费改为社会保险税。开征社会保险税，可以保证基金的顺利筹集，防止漏、偷、欠、抗缴现象的发生和蔓延；可以将社会保障的责任通过税收形式转由政府来承担，真正减轻企业的负担；还可以实现社会公平，由政府公务员、企事业职工、个体经营人员等所有收入者共同缴纳社会保险税，体现不同层次劳动者之间的公平。社会保险税可设为地方税，由地方税务部门负责征缴。税务部门征收社会保障资金有利于扩大社会保险覆盖面，有利于提高社会保险收缴率，有利于规范社会保险征缴办法，有利于规范社会保险基金管理，有利于提高社会保险的社会化服务水平，有利于尽快建立社会保障预算制度。

　　其次，寻求多种渠道筹集社会保障资金。通过多渠道筹集社会保障资金，以解决当前社会保障基金的供求矛盾。具体办法有：开征一些新税种，如遗产和赠与税、特种消费税等；改进彩票发行机制，适当扩大彩票发行规模；通过股票市场回购、配售等方式减持一部分国有股权；调整财政支出结构，逐年增加财政社会保障支出预算，逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重，为社会保障制度提供必要的财力支持；等等。

　　最后，加强社会保障预算收入管理。社会保障预算收入管理涉及多个部门，财政部门是综合管理部门，处于主导地位，既要提供社会救济、社会福利等资金，又要承担社会保险的最后“兜底”责任；税务部门是社会保险基金的征收机构，地方税务局征收的各项社会保险税直接进入国库，再按月划转到财政社保专户；社会保险经办机构是专门负责办理社会保险事务的部门；各缴费单位及银行系统是社会保障预算管理体系的基础，各缴费单位有义务为其雇员代为扣缴社会保险税，银行系统通过转账方式将税务部门征缴的社会保险税纳入国库。

　　(二)社会保障预算支出管理

　　社会保障预算支出包括社会保险支出、社会救济支出和社会福利支出三大类。社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目。社会救济支出主要包括两项支出：一项是贫困救济支出，另一项是自然灾害救济支出。社会福利支出包括：老年福利支出、住房福利支出、教育福利支出、残疾福利支出等。当前我国社会保障预算支出需要解决的问题：

　　一是，社会保险的覆盖面有待进一步扩大，企业与机关事业单位的标准有待逐步统一；

　　二是，社会救济标准不能随物价上涨而提高，以致贫困户、灾民的生活水平没有提高，甚至出现下降现象；

　　三是，社会福利支出结构安排不合理，“越位”与“缺位”现象并存。社会保障预算支出管理涉及财政部门、社会保险经办机构、民政部门、街道社区等部门。财政部门既是社会保障资金的支付部门，又是社会保障资金的监督部门；社会保险经办机构负责办理社会保险的具体支出事务；民政部门负责支付社会救助、社会福利、社会优抚以及部分离退休费用；街道社区是社会保障支出的基层单位，负责城市居民最低生活保障对象、标准的审查、核实，以及对符合条件的低保户按月发放低保金，等等。

　　(三)社会保障预算收支结余管理

　　一是，社会保障各个项目应单独编制预算。养老保险属长期项目，如不与其他项目分开单独编制预算，很可能造成养老、医疗、失业等项目之间资金混流，养老保险基金被失业、医疗等收不抵支的项目侵蚀，而无法积累起储备基金。我国可以参考拉美国家的做法，在财政社会保险专户中，每个险种基金分开记账、分开核算，相互之间资金不可混用。

　　二是，各项社会保险基金的结余，可以结转下年度以弥补资金的不足；可以按照国家政策规定购买国债；也可以单独存人财政社保专户，由相关部门负责结余资金的营运，以达到保值增值的目的。三是，中央和省可以分别建立社会保障调剂金，资金从各地区按一定比例集中，通过社会保障转移支付以维持地区间社会保障资金的平衡。但是，社会保障结余资金不能用于平衡财政预算，也不能用于政府预算外资金的调剂使用。

　　(一)存在重编制，轻运用的问题。

　　特别是市县，大家对社保预算的编制都很重视，各项指标也相对较；隹确，但如何运用社保预算来实现加强管理目标研究不够。分析出现这个问题的原因主要是两个方面：第一，运用社保预算是社会保障预算管理制度的更高层次问题，对人的素质要求更高，日常工作量更大，再加各级财政社保部门的工作人员较少，应付日常工作都困难，在这种情况下，如果不是领导高度重视，在运用社保预算上很难有所突破。第二，社保预算本身的约束性还不强，各项社保预算指标与政府公共预算指标比，相对要软，不确定性更大，这在客观上造成大家更注重实际资金收支，忽视运用社保预算提升管理水平。

　　(二)存在与社保管理部门编制的社保基金预算衔接不够问题。

　　实际上也就是如何处理与社保主管部门的关系问题，一些社保主管部门认为其编制的社保基金预算是按国家有关规定执行的，财政再提出一套社保预算编制体系，既增加了工作量，又冲击了其为主体编制的基金预算。因此，如何使两个预算更好衔接确实是一个问题，同时，如何与社保主管部门搞好配合，争取部门的大力支持也需要很好地研究。

　　(三)存在社保预算如何定位问题。

　　实际上也就是如何处理社保预算与政府公共预算关系问题，从理论上讲，社保预算是政府预算的组成部分，是与政府公共预算并行的预算，应该经人大批准，成为有法律约束力的文本。但在我们的实际工作中，将这套社保预算，定位于加强社保资金管理的手段，从属于政府公共预算。之所以这样定位，主要是目前试编社保预算还缺乏法律上的依据。

　　(四)存在上下级财政之间管理权限还不太清晰问题。

　　由于社保资金的种类太多，各项资金的管理体制又不尽一致，有的社会保险费实行省级统筹，有的实行市、县级统筹，有的资金由财政社保部门管，有的由财政的其他处室管，在这种情况下，将所有社保资金纳入统一的预算管理体系，建立社保预算管理制度，就会存在财政部门之间管理权限如何界定问题。