同級財政預算執行審計

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什麼是同級財政預算執行審計

  同級財政預算執行審計,簡稱“同級審”,是與其他財政收支審計有機結合,相瓦補充,共同深化的,是對本級政府預算執行情況的真實性、合法性和效益性實施的審計監督,是層次高、政策性強、涉及面廣的綜合性審計項目。

同級財政預算執行審計的主要問題

  1.同級審的指導思想沒有真正到位。表現為總體上還沒有跳出原財務收支審計的框框,註意微觀方面的問題較多,反映巨集觀方面的問題相對較少,提出糾正性措施較多。建設性意見相對較少,缺乏整體性和巨集觀性。沒有真正確立起核實收支,摸清家底,把真實性放到第一位的思想觀念;沒有真正確立起抓重點部位,評內控制度的思想觀念;沒有真正確立起註意大宗資金走向,分析合法、效益情況的思想觀念;沒有真正確立起運用審計監督促進財政管理的思想觀念,偏重於查幾個違紀問題。

  2.執法力度不夠。在實施“同級審”過程中,一些地區還存在著對一些重點項目、重點資金、重點單位的審計深度不夠,揭露的問題不多,或者雖查出一些問題,但卻是錶面性的問題,隱性的、深層次的問題沒能看到。

  3.同級審制度建設明顯滯後。主要表現在:二是同級審制度建設落後於其他審計。對同級審的準則和標準、審計人員應承擔的審計責任以及如何防範審計風險等方面都沒有很好的制度加以規範;二是《審計法》規定的同級審和實際操作存在矛盾。從理論上看,同級審應包括本級財政的收入和支出兩個方面,但在實際操作中,往往收入方面的資料不全面。地方財政收入中有一塊與國稅系統業務有關,增值稅屬地方財政收入為25%部分,其征收和理由國稅系統負責,而審計機關不能對本級國家稅務機關進行審計。國稅入庫、提退代徵手續費等情況無法審計核實,成為監督的盲區,造成同級審的資料和審計結果不完整。目前稅收等財政收入審計,更多採用專項審計調查方式,主要揭露徵管部門存在的突出問題,促進深化徵管體制改革。

  4.政府行為與財政部門行為難以界定。《預演算法》規定,各級預算由本級政府組織執行,具體工作由本級財政部門負責。但財政是政府的財政,預算執行得好壞是考核政府政績的主要方面。目前,相當一部分違規問題是政府行為,審計機關又在政府領導之下,這就使得對本級財政的審計受到局限。同級審中發現的地方財政行為不規範和違紀問題,往往與本級政府的財政意志、政府行為、地方利益有關,地方審計機關要體現獨立審計監督權確實很難。審計難,處理更難,根據現行審計程式要求,同級財政預算執行審計所形成的報告,一般要經同級政府行政首長認可,並尊重財稅部門的意見,而財政部門的行為大多以政府授意為托詞,致使審計實踐中難以區分是政府行為還是財政部門行為。事實上即使是財稅部門的自身行為,只要符合地方利益,審計也很難糾正,其至無法做到如實向上級審計機關反映。因而,財政部門越權行為得不到充分揭露,審計的監督作用沒有得到有效的發揮。

  5.傳統審計內容未能適應財稅制度改革的變化。審計仍停留在手工查帳的水平,這將越來越嚴重地制約著“同級審”工作的順利開展和進一步深化,有計劃、有步驟地推動審計信息化建設,儘快實現審計方法由傳統型向現代技術型轉變是當務之急。

同級財政預算執行審計的改善對策

  1.處理好“四個關係”,是“同級審”順利開展的前提。一是處理好審計與政府的關係,始終不渝地在政府領導下開展“同級審”工作。二是處理好審計與人大的關係,主動彙報,多聽意見。三是處理好與被審計單位的關係,爭取有關部門的配合和支持。各級審計機關以積極主動的工作態度,向被審計單位講明審計的法律依據和工作安排,征求他們的意見;四是處理好審計機關內部的關係,充分調動各方面工作的積極性。政府部門認真採納審計建議後,應該確保審計處理決定落到了實處,例如未嚴格執行“收支兩條線”規定的單位,應如實上繳;超標準發放的各種獎金補貼加班費等違規問題能得到切實糾正;追回多支付的徵地補償費等。對違法亂紀人員應移交司法和紀檢監察機關查處,對被查出有私設“小金庫”等嚴重違紀行為的單位,對其相關責任人進行黨紀政紀的處分等,嚴肅法紀,使審計結果落到實處。

  2.積極探索同級審工作的新取向。

  同級審不僅要著眼於查處預算收支中的違法違紀問題,更要著眼於執行國家財政政策情況,關註預算分配是否體現公平與效率原則,抓住財政支出、內控制度的審計重點,轉向在審計真實合法性的基礎上,著重審計財政和預算執行單位是否按公共財政要求優化支出結構,保證重點支出,講究財政投資績效;從註重具體收支活動審計,轉向著重審計有否建立健全嚴格的財政預算管理制度。審計有否逐步將非稅性收入納入預算管理,有否按部門預算管理原則設計預算科目,有否真正推行政府採購和招標制度等,將體現政府職能的收支統一納入預算管理;從註重經常性預算審計轉向經常性預算和建設性預算審計並重,從經濟、效率、效果的角度審計建設性預算支出是否依法執行預算,有無重覆建設,分析其對發展經濟的作用。

  3.擴大同步審計範圍。

  繼續抓好已開展的專項資金同步審計,反映專項資金的籌集、分配和到位情況,揭露具體使用中存在的問題。開展對預算分配資金逐塊進行周期性同步審計,對每塊資金分配、使用情況進行評價,提出預算資金分配合理和績效的意見。

同級財政預算執行審計應改善的現象

  一、重資金核算審計,輕預算管理審計

  在財政“同級審”中我們大多數審計人員仍然習慣於帳面財務收支審計,對帳務如何處理、科目如何調整、資金如何核算、會計基礎是否規範等方面審計得較嚴格。但忽視了財政預算管理審計,尤其是現在,新的財政政策不斷出台,審計人員如果僅停留在帳面審計的水平上,而不深入研究財政各項政策,事必造成就事論事,審不深、審不透的結果。為加快建立綜合財政預算制度、財政集中支付制度等一系列財政改革的步伐,適應建立公共財政框架需要,審計部門的廣大審計人員要將財政“同級審”與財政預算管理的系列改革相結合,抓住財政收、支、管等環節,依據財政資金運行特點,審計內容要向縱深發展,督促預算執行單位按公共財政的要求,優化支出結構,減少預算隨意性,增強預算鋼性,促進支出標準和政策漸趨合理,使財政部門的預算管理標準化、制度化。

  二、重預算內資金審計,輕預算外資金審計

  我們在審計中發現,有些地區的財政部門在編製年初財政預算時,只編預算內資金收支預算,而政府和部門的預算外資金則不編入預算中,這部分資金由誰來監督,當然由審計部門。但在一年一度的財政“同級審”時,由於時間緊、任務重、要求高,對政府和部門的預算外資金審計往往不到位。實際上許多地區,由於經濟高速發展,各種預算外收入越來越多,預算外資金管理存在諸多漏洞。審計部門應在財政“同級審”時要有所作為:首先要督促財政部門進一步強化行政事業單位及社會團體銀行賬戶監管工作,及時掌握各單位預算外資金存量,堵塞“黑戶”有效地監控預算外收入的解繳情況;其次要進一步開展以預算外資金為主的財政資金專項審計,嚴肅處理違法違紀行為。第三結合日常審計,將預算外資金“收支兩條線”管理的執行情況納入“同級審”範疇。

  三、重資金是否到位審計,輕資金管理和效益審計

  在財政“同級審”中,審計人員在安排專項資金延伸審計時往往只看看資金是否到位、財務如何核算,而對於這些財政專項資金的後期管理和使用效益情況審計得較少。主要原因:一是財政“同級審”時間較緊;二是大多數審計人員只懂得財務知識,對其他諸如基本建設水利工程、社會保險等其他行業的知識知之甚少,審計人員缺乏對這些專項資金使用效益審計評價的本領。而這些專項資金得使用效果如何,又是政府和群眾最關心的大事,如果審計時浮淺、不到位,就會留下許多漏洞。因此,在財政“同級審”中,審計人員還要多學習,多實踐,審計不能僅停留在帳面上,要揭示資金使用中存在的體制性、機制性、政策性問題,提出解決問題的措施和方法,才能正確履行審計職責。

  四、重大宗支出審計,輕小類支出審計

  上級審計機關對財政“同級審”的審計覆蓋面和資金量都有一定的要求,為了完成任務,審計人員在審計時一般選擇一些大宗的支出進行審計,對這些資金審得較多,審得較透。而對於一些小類支出如科技三項費用、環保專項資金、技術改造貼息、小型農業項目補助等資金長期不延伸審計。常此以往,這些資金的使用和管理者往往心存僥幸,分配不公、擠占挪用、損失浪費現象時有發生,甚至發展為違紀違法的問題。因此,在財政“同級審”中,我們要在“突出重點”的同時,還要在一定的時間內保證“全面審計”,確保審計中不留“死角”。

  總之,審計部門在財政“同級審”中應適時調整審計策略,要將財政審計重心向管理審計推進,要切實改變審計中存在的“四輕四重”現象,確立“以預算執行為主線,以促進財政支出公平、透明和規範管理為目標,揭示預算執行和預算管理中存在的不真實、不合法、不規範等問題,促進細化預算和不斷完善部門預算,規範預算分配行為,健全並嚴格執行各項內控制度”的財政審計思路。

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