預算外資金審計
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預算外資金審計(Audit for Non-Budgeting Funds)
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預算外資金審計的概念[1]
傳統意義上的預算外資金是各地區、各部門和各單位根據國家法律、法規和財政規章的規定，自行收取或提取、自行安排使用的不納入國家預算的財政性資金，國家各級審計機關，依據國家現行的有關法律、法規和財政規章制度，對各地區、各部門和各單位預算外資金的管理、設置和收支情況進行審計監督，即謂預算外資金審計。預算外資金審計是國家財政收支審計的一個組成部分。
與預算外資金的特點密切相關，預算外資金審計具有以下特點：
1、審計對象的分散性
預算外資金分佈在我國各地區，各部門和單位。從預算外資金的所有權來看，即有地方各級政府管理和支配的，又有各部門和單位自收自支的。因此，預算外資金審計的對象，即包括各級政府的預算外資金收支，又包括各行政事業單位預算外資金收支。
2、審計內容的多樣性
過去，我國預算外資金的規模幾乎與預算內資金並駕齊驅。經幾次清理整頓，預算外資金已趨於規範。但預算外資金的種類和項目仍然很多，許多地區和部門，還在國家有關政策規定之外，自行設立預算外資金項目，形成一個種類繁多，十分龐大的預算外體系。
3、審計依據的靈活性主要表現在：一方面審計依據的政策規定具有多樣性。所有預算外收入項目都有專門規定的來源渠道、使用方向和管理辦法，由於預算外資金收入項目多，涉及到各行各業，方方面面，因此，審計依據的政策規定種類、數量很多。另一方面由於我國目前省級政府對預算外資金項目有一定的立項審批權，因此，在審計時，既要考慮到國家的總體方針政策，又要結合各地的實際情況，比較靈活，要求審計人員應具有較強的巨集觀意識和較高的政策水平。
預算外資金審計的中心任務[2]
審計人員在進行審計工作期間，必須考慮下述問題，作為實施審計的中心任務：
(一)審核被審單位的預算外資金收入，有無專用賬冊，是否在有關銀行建立了賬目，並將收入款項全部存入銀行；
(二)審查被審單位的預算外資金的收支單據與預算內的支出單據是否混淆，計算款額收入與支付是否相符，有無差錯；
(三)審核有關憑證的收費標準和支付的規定範圍，有無違反會計制度的事項；
(四)檢查有關預算外資金，是否符合規定的專項予以使用，支出是否正當合理；
(五)檢查企業的預算外資金使用是否有效，等等。
預算外資金審計的範圍[1]
預算外資金的範圍就是預算外資金審計的範圍。一是地方各級政府財政部門管理的預算外資金；二是各級政府所屬行政、事業單位管理的預算外資金；三是國營企業(包括主管部門)的預算外資金。
實行新的企業財務制度和財稅體制改革之後，企業不再沿用預算外資金概念，中央和地方預算外收支科目、口徑進行了重新修訂和調整。目前情況看，我國預算外資金主要由四部分構成。一是地方各級財政部門管理的各種預算外資金，其內容主要包括各項附加收入、集中起來的事業收入、專項收入和其他收入；二是事業行政單位管理的各種預算外資金，主要包括專用基金、經營服務純收入、行政事業性收費、專項基金、中小學勤工儉學收入、稅收分成和其他收等入；三是一些地區從各自的局部利益出發，在國家統一的政策規定之外自行設立一些收入項目。這些資金，有的做為預算外資金進行管理，有的既不在預算內，也不在預算外，形成一種游離於財政預算內外之外的資金。但這些資金從本質上講均屬於財政性資金。另外，財政信用資金作為財政分配資金的一種特殊形式，其結果已具有預算外資金的性質。
《國務院關於加強預算外資金管理的決定》中指出，預算外資金的範圍主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批的行政事業性收費；國務院及其財政部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中上繳資金；用於鄉鎮政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金；其他未納入預算管理的財政性資金。這些均是預算外資金所涉及的範圍。
審計實踐證明，加強預算外資金審計，對嚴肅財經紀律，維護國家政令統一，促進各級政府、部門和單位加強預算外資金的管理，為巨集觀決策提供依據，都具有十分重要的意義。
加強預算外資金審計，可以監督和促進各級政府及其所屬各部門和單位嚴格按照國家規定，積極正確地組織預算外收入，杜絕各種自行增設預算外收入項目或自行提高征收標準，擴大征收範圍等現象，有效地維護國家政策法規的統一性；可以保護企業和單位的合法權益。企業在按國家規定上繳各項稅費之後，其自有資金不再受各種亂收費、亂攤派的分割，從而保證企業的合法權益不受侵犯，提高企業自我生存和發展的能力，使企業真正成為具有獨立法人資格的商品生產者和經營者；對廣大農民來說，嚴格國家政策，制止和取消各種不合法收費和攤派，可以充分體現國家的農業政策和農民政策，減輕農民負擔，提高農民收入，促進農業生產的穩定發展，鞏固國民經濟基礎。
加強預算外資金的審計，可以促進各級政府以及所屬各部門和單位，按照國家統一規定，合理有效地安排使用預算外資金，保證各項事業發展的需要，促進國民經濟健康有序地發屣。通過對預算外資金使用的審計監督，嚴格審核預算外資金的使用方向，可以促進預算外資金的專款專用，使有限的資金用在“刀刃”上，保證各項重點經濟建設項目和事業發展的資金需要，促使預算外資金的支出結構趨於合理，防止預算外資金支出結構及其規模失調、失控。近幾年來，我國經濟發展中出現的投資規模失控、結構不合理，以及消費資金膨脹等問題，在一定程度上與預算外資金的支出失控有關。因此，加強審計監督，嚴格控制預算外資金的投向，對於保證國民經濟的協調發展，具有重要作用。
加強預算外資金的審計監督，可以促使各級人民政府和部門統籌安排預算內、外資金?搞好財政綜合平衡。將預算外資金納入國家綜合財政計劃，是國民經濟綜合平衡的重要內容之一。以往由於只重視財政預算內資金的監督和管理，而忽視對預算外資金的監督與管理，使許多由預算外資金列報的事項，擠到財政預算內解決，使預算內資金的供需矛盾十分突出，壓力很大。通過加強預算外資金審計，可以促使各級政府將財政預算內外資金統籌安排使用，在嚴格劃清資金界限的基礎上，堅持“量入為出，自求平衡”的原則，防止將預算外支出擠入財政預算內列報，減輕國家預算的壓力，更好地保證國家重點建設項目資金的需要，促進社會資金的良性迴圈和國民經濟的綜合平衡。
預算外資金審計內容複雜、涉及面廣、政策性強!審計的工作量大。同時，由於受審計機關自身的人員數量和審計的時間限制，客觀上要求我們在實施預算外資金審計過程中，必須事前選好重點，事中突出重點，有的放矢，達到事半功倍的效果，保證審計工作質量，提高審計工作水平。根據以往審計工作實踐經驗和我國財政經濟工作面臨的主要矛盾和存在的問題，以及預算外資金管理的特點，當前預算外資金審計應突出以下重點內容和重點問題。
- (一)預算外資金審計的重點內容
一是要重點抓預算外專項基金審計。預算外專項基金是國家為了扶持和發展某項事業而專門批准設立的，一般多體現政府意志和行為，收支規模都比較大，因此，預算外專項基金管理的好壞，對我國經濟發展有很大影響。
二是財政信用資金審計。目前我國的財政信用主要是指財政資金有償使用。即將部分財政資金由過去的無償撥付，改為按照信用原則，採取有借有還、滾動使用的方式進行分配。財政資金無償變有償，是我國財政體制改革的新生事物，是對財政資金分配製度的改革。財政信用作為預算外資金的一種特殊形式，參與對財政資金的分配程度，已遠遠超過了其本來的初衷和“拾遺補缺”的作用，成為一種重要的財政資金分配方式，在財政資金的分配使用中起著十分重要的作用。
- (二)預算外資金審計的重點問題
1、預算外資金收入方面。重點抓四個環節的問題：
一是預算外資金項目的設立，是否符合國家規定的審批許可權，有無超越許可權，自行增設預算資金項目的問題。
二是預算外資金的征收，是否按照國家規定的征收標準、征收範圍或提取比例、提取範圍執行，有無違反規定擅自提高征收標準、擴大征收範圍的問題。
三是在預算外資金中?有無違反規定通過截留、挪用和擠占財政預算內資金而形成的，有無化預算內為預算外的問題。此類問題主要發生在各級財政部門，其手法有兩種方式：
(1)直接將應作國家財政預算內收入的各種資金，不上繳國家金庫納入財政預算管理，而是直接轉入財政預算外，作預算外資金管理。
(2)違反規定將各種財政預算內資金，通過退庫或虛列支出等方式，轉到預算外，作地區、部門和單位預算外資金管理。
四是預算外收入是否真實、完整、準確。即各項應收的預算外收入是否及時、足額地全部收繳；已收的預算外資金是否全部列帳反映，有無轉到帳外，作部門和單位“小金庫”等問題。
2、預算外資金支出方面。應重點審計的問題：
一是預算外資金支出是否與財政預算內資金支出嚴格劃分開來，有無互相擠占的問題，即本應由預算外資金開支的項目，有無在財政預算內列支，或本應由財政預算內資金解決的開支項目，有無由預算外資金彌補。
二是預算外支出項目和具體的支出內容是否符合原規定的用途，是否堅持了專款專用的原則，有無違規挪用等違背預算外資金項目使用方向的問題。如用預算外資金搞計劃外基本建設項目投資，或利用財政信用資金搞商業性投；融資活動，倒賣房地產和炒賣股票等問題。
三是預算外資金是否按國家規定的標準和比例提取手續費和管理費問題，有無弄虛作假、擅自提高標準和比例，多提多留辦公費用等問題。
3、預算外資金管理方面。主要審查各地區、各部門和單位是否按國家有關規定，對預算外資金進行監督和管理。如在財務管理上是否按照《財政機關總預算會計制度》和國家有關規定，對預算外資金實行單獨核算，單獨設帳，專人管理，是否按時填制財務報表，有無違反規定，亂設預算外資金帳戶，不按管理審批程式辦事，財務規章制度不健全，或弄虛作假不如實反映預算外資金收支全貌等問題。
預算外資金是國家財力的重要組成部分。國民經濟要持續、協調、穩定地發展，客觀上要求國家預算資金和預算外資金都必須有計劃地進行安排，納入綜合財政信貸計劃，進行綜合平衡，處理好積累與消費的比例關係，平衡社會總供求的比例關係。預算外資金審計的意義主要體現在：
一是對預算外資金實施審計監督，是國家賦予審計機關的工作職責。
我國《憲法》第九十一條規定：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，進行審計監督。預算外資金是財政資金的組成部分，是財政收支審計的內容之一。《審計法》對我國《憲法>)的這一規定更加明確、具體了。因此，各級審計機關，各專業審計職能機構，對各級政府，各部門和單位預算外資金進行審計監督，是有充分的法律依據的，也是各級審計機關義不容辭的責任。
二是加強對預算外資金的審計監督，是客觀的需要。
我國預算外資金與體制改革密切相關，從某種意義上講，預算外資金是經濟體制改革的結果和產物，是我國所特有的財政資金管理方式。預算外資金在國民經濟生活中起到了一定的積極作用，但由於很長時期管理沒有跟上，制度尚不健全，存在許多問題，歸納起來，主要有：
1、分散了財力，加劇了財政的困難局面
預算外資金來自國民收入部分增長過快，相應降低了財政預算內收入占國民收入的比重，削弱了政府的巨集觀調控能力，在一定程度上制約了經濟的發展和改革的進程。國家財政擔負著維持政府機構運轉和支持改革以及生產建設的雙重任務，不僅要保證文教科衛，行政、國防等各項事業和基礎設施建設的需要，還要進行重點建設，這些都必須有一定的財力作為保證。但由於預算外基金增長過快，國家財政集中支配的財力相對減少，加大了財政入不敷出的矛盾。目前，國家財政連年赤字的嚴峻形勢與預算外資金增長勢頭過猛是不無關係的。
2、資金運動不規範，來源渠道混亂
由於預算外收入渠道越來越多，各地區和部門紛紛出台各種基金，肢解了財政職能，特別是當前出現的各種預算外收費、罰款和集資的“濫、亂、散”狀況，增加了資金管理的難度，衝擊了正常的國民經濟管理，擾亂了國民收入的分配秩序。一些地區和部門，有的自行設立預算外項目或巧立名目隨意擴大預算外收入範圍，提高征收標準和比例，以及搞各種集資攤派等等，有的直接截留和擠占財政預算收入，化預算內收入為預算外收入，甚至將資金轉作單位的“小錢櫃”等等。這些問題的存在，增加了企業負擔，影響了預算外資金收入的合法性，造成了國家財政預算收入的流失，破壞了經濟環境。
3、流向不合理，投向過分向個人消費領域和非生產性建設領域傾斜
在預算外支出中，一些地區和部門，有的用預算外資金亂上基本建設項目，擴大固定資產投資規模，造成重覆建設，衝擊國家巨集觀調控，削弱了各項巨集觀調控政策措施的力度；有的挪用生產發展基金濫發獎金、實物和補貼；有的預算外資金甚至被貪污、挪用，成為以權謀私，違法亂紀等腐敗行為的源頭。
4、管理機制不健全
儘管國家一再強調加強預算外資金的管理，但法制建設仍是一個十分薄弱環節。在管理方式上還不夠完善，還缺乏一套全面、統一、科學、合理的法規，給管理和監督造成了很大困難，導致預算外資金收支渠道混亂，使用效益不高，巨額資金沒有發揮應有的作用。因此，加強對預算外資金的審計監督，不僅是各級審計機關的職責，也是當前形勢的客觀要求。
