预算外资金审计
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预算外资金审计(Audit for Non-Budgeting Funds)
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预算外资金审计的概念[1]
传统意义上的预算外资金是各地区、各部门和各单位根据国家法律、法规和财政规章的规定，自行收取或提取、自行安排使用的不纳入国家预算的财政性资金，国家各级审计机关，依据国家现行的有关法律、法规和财政规章制度，对各地区、各部门和各单位预算外资金的管理、设置和收支情况进行审计监督，即谓预算外资金审计。预算外资金审计是国家财政收支审计的一个组成部分。
与预算外资金的特点密切相关，预算外资金审计具有以下特点：
1、审计对象的分散性
预算外资金分布在我国各地区，各部门和单位。从预算外资金的所有权来看，即有地方各级政府管理和支配的，又有各部门和单位自收自支的。因此，预算外资金审计的对象，即包括各级政府的预算外资金收支，又包括各行政事业单位预算外资金收支。
2、审计内容的多样性
过去，我国预算外资金的规模几乎与预算内资金并驾齐驱。经几次清理整顿，预算外资金已趋于规范。但预算外资金的种类和项目仍然很多，许多地区和部门，还在国家有关政策规定之外，自行设立预算外资金项目，形成一个种类繁多，十分庞大的预算外体系。
3、审计依据的灵活性主要表现在：一方面审计依据的政策规定具有多样性。所有预算外收入项目都有专门规定的来源渠道、使用方向和管理办法，由于预算外资金收入项目多，涉及到各行各业，方方面面，因此，审计依据的政策规定种类、数量很多。另一方面由于我国目前省级政府对预算外资金项目有一定的立项审批权，因此，在审计时，既要考虑到国家的总体方针政策，又要结合各地的实际情况，比较灵活，要求审计人员应具有较强的宏观意识和较高的政策水平。
预算外资金审计的中心任务[2]
审计人员在进行审计工作期间，必须考虑下述问题，作为实施审计的中心任务：
(一)审核被审单位的预算外资金收入，有无专用账册，是否在有关银行建立了账目，并将收入款项全部存入银行；
(二)审查被审单位的预算外资金的收支单据与预算内的支出单据是否混淆，计算款额收入与支付是否相符，有无差错；
(三)审核有关凭证的收费标准和支付的规定范围，有无违反会计制度的事项；
(四)检查有关预算外资金，是否符合规定的专项予以使用，支出是否正当合理；
(五)检查企业的预算外资金使用是否有效，等等。
预算外资金审计的范围[1]
预算外资金的范围就是预算外资金审计的范围。一是地方各级政府财政部门管理的预算外资金；二是各级政府所属行政、事业单位管理的预算外资金；三是国营企业(包括主管部门)的预算外资金。
实行新的企业财务制度和财税体制改革之后，企业不再沿用预算外资金概念，中央和地方预算外收支科目、口径进行了重新修订和调整。目前情况看，我国预算外资金主要由四部分构成。一是地方各级财政部门管理的各种预算外资金，其内容主要包括各项附加收入、集中起来的事业收入、专项收入和其他收入；二是事业行政单位管理的各种预算外资金，主要包括专用基金、经营服务纯收入、行政事业性收费、专项基金、中小学勤工俭学收入、税收分成和其他收等入；三是一些地区从各自的局部利益出发，在国家统一的政策规定之外自行设立一些收入项目。这些资金，有的做为预算外资金进行管理，有的既不在预算内，也不在预算外，形成一种游离于财政预算内外之外的资金。但这些资金从本质上讲均属于财政性资金。另外，财政信用资金作为财政分配资金的一种特殊形式，其结果已具有预算外资金的性质。
《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中指出，预算外资金的范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费；国务院及其财政部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。这些均是预算外资金所涉及的范围。
审计实践证明，加强预算外资金审计，对严肃财经纪律，维护国家政令统一，促进各级政府、部门和单位加强预算外资金的管理，为宏观决策提供依据，都具有十分重要的意义。
加强预算外资金审计，可以监督和促进各级政府及其所属各部门和单位严格按照国家规定，积极正确地组织预算外收入，杜绝各种自行增设预算外收入项目或自行提高征收标准，扩大征收范围等现象，有效地维护国家政策法规的统一性；可以保护企业和单位的合法权益。企业在按国家规定上缴各项税费之后，其自有资金不再受各种乱收费、乱摊派的分割，从而保证企业的合法权益不受侵犯，提高企业自我生存和发展的能力，使企业真正成为具有独立法人资格的商品生产者和经营者；对广大农民来说，严格国家政策，制止和取消各种不合法收费和摊派，可以充分体现国家的农业政策和农民政策，减轻农民负担，提高农民收入，促进农业生产的稳定发展，巩固国民经济基础。
加强预算外资金的审计，可以促进各级政府以及所属各部门和单位，按照国家统一规定，合理有效地安排使用预算外资金，保证各项事业发展的需要，促进国民经济健康有序地发屣。通过对预算外资金使用的审计监督，严格审核预算外资金的使用方向，可以促进预算外资金的专款专用，使有限的资金用在“刀刃”上，保证各项重点经济建设项目和事业发展的资金需要，促使预算外资金的支出结构趋于合理，防止预算外资金支出结构及其规模失调、失控。近几年来，我国经济发展中出现的投资规模失控、结构不合理，以及消费资金膨胀等问题，在一定程度上与预算外资金的支出失控有关。因此，加强审计监督，严格控制预算外资金的投向，对于保证国民经济的协调发展，具有重要作用。
加强预算外资金的审计监督，可以促使各级人民政府和部门统筹安排预算内、外资金?搞好财政综合平衡。将预算外资金纳入国家综合财政计划，是国民经济综合平衡的重要内容之一。以往由于只重视财政预算内资金的监督和管理，而忽视对预算外资金的监督与管理，使许多由预算外资金列报的事项，挤到财政预算内解决，使预算内资金的供需矛盾十分突出，压力很大。通过加强预算外资金审计，可以促使各级政府将财政预算内外资金统筹安排使用，在严格划清资金界限的基础上，坚持“量入为出，自求平衡”的原则，防止将预算外支出挤入财政预算内列报，减轻国家预算的压力，更好地保证国家重点建设项目资金的需要，促进社会资金的良性循环和国民经济的综合平衡。
预算外资金审计内容复杂、涉及面广、政策性强!审计的工作量大。同时，由于受审计机关自身的人员数量和审计的时间限制，客观上要求我们在实施预算外资金审计过程中，必须事前选好重点，事中突出重点，有的放矢，达到事半功倍的效果，保证审计工作质量，提高审计工作水平。根据以往审计工作实践经验和我国财政经济工作面临的主要矛盾和存在的问题，以及预算外资金管理的特点，当前预算外资金审计应突出以下重点内容和重点问题。
- (一)预算外资金审计的重点内容
一是要重点抓预算外专项基金审计。预算外专项基金是国家为了扶持和发展某项事业而专门批准设立的，一般多体现政府意志和行为，收支规模都比较大，因此，预算外专项基金管理的好坏，对我国经济发展有很大影响。
二是财政信用资金审计。目前我国的财政信用主要是指财政资金有偿使用。即将部分财政资金由过去的无偿拨付，改为按照信用原则，采取有借有还、滚动使用的方式进行分配。财政资金无偿变有偿，是我国财政体制改革的新生事物，是对财政资金分配制度的改革。财政信用作为预算外资金的一种特殊形式，参与对财政资金的分配程度，已远远超过了其本来的初衷和“拾遗补缺”的作用，成为一种重要的财政资金分配方式，在财政资金的分配使用中起着十分重要的作用。
- (二)预算外资金审计的重点问题
1、预算外资金收入方面。重点抓四个环节的问题：
一是预算外资金项目的设立，是否符合国家规定的审批权限，有无超越权限，自行增设预算资金项目的问题。
二是预算外资金的征收，是否按照国家规定的征收标准、征收范围或提取比例、提取范围执行，有无违反规定擅自提高征收标准、扩大征收范围的问题。
三是在预算外资金中?有无违反规定通过截留、挪用和挤占财政预算内资金而形成的，有无化预算内为预算外的问题。此类问题主要发生在各级财政部门，其手法有两种方式：
(1)直接将应作国家财政预算内收入的各种资金，不上缴国家金库纳入财政预算管理，而是直接转入财政预算外，作预算外资金管理。
(2)违反规定将各种财政预算内资金，通过退库或虚列支出等方式，转到预算外，作地区、部门和单位预算外资金管理。
四是预算外收入是否真实、完整、准确。即各项应收的预算外收入是否及时、足额地全部收缴；已收的预算外资金是否全部列帐反映，有无转到帐外，作部门和单位“小金库”等问题。
2、预算外资金支出方面。应重点审计的问题：
一是预算外资金支出是否与财政预算内资金支出严格划分开来，有无互相挤占的问题，即本应由预算外资金开支的项目，有无在财政预算内列支，或本应由财政预算内资金解决的开支项目，有无由预算外资金弥补。
二是预算外支出项目和具体的支出内容是否符合原规定的用途，是否坚持了专款专用的原则，有无违规挪用等违背预算外资金项目使用方向的问题。如用预算外资金搞计划外基本建设项目投资，或利用财政信用资金搞商业性投；融资活动，倒卖房地产和炒卖股票等问题。
三是预算外资金是否按国家规定的标准和比例提取手续费和管理费问题，有无弄虚作假、擅自提高标准和比例，多提多留办公费用等问题。
3、预算外资金管理方面。主要审查各地区、各部门和单位是否按国家有关规定，对预算外资金进行监督和管理。如在财务管理上是否按照《财政机关总预算会计制度》和国家有关规定，对预算外资金实行单独核算，单独设帐，专人管理，是否按时填制财务报表，有无违反规定，乱设预算外资金帐户，不按管理审批程序办事，财务规章制度不健全，或弄虚作假不如实反映预算外资金收支全貌等问题。
预算外资金是国家财力的重要组成部分。国民经济要持续、协调、稳定地发展，客观上要求国家预算资金和预算外资金都必须有计划地进行安排，纳入综合财政信贷计划，进行综合平衡，处理好积累与消费的比例关系，平衡社会总供求的比例关系。预算外资金审计的意义主要体现在：
一是对预算外资金实施审计监督，是国家赋予审计机关的工作职责。
我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，进行审计监督。预算外资金是财政资金的组成部分，是财政收支审计的内容之一。《审计法》对我国《宪法>)的这一规定更加明确、具体了。因此，各级审计机关，各专业审计职能机构，对各级政府，各部门和单位预算外资金进行审计监督，是有充分的法律依据的，也是各级审计机关义不容辞的责任。
二是加强对预算外资金的审计监督，是客观的需要。
我国预算外资金与体制改革密切相关，从某种意义上讲，预算外资金是经济体制改革的结果和产物，是我国所特有的财政资金管理方式。预算外资金在国民经济生活中起到了一定的积极作用，但由于很长时期管理没有跟上，制度尚不健全，存在许多问题，归纳起来，主要有：
1、分散了财力，加剧了财政的困难局面
预算外资金来自国民收入部分增长过快，相应降低了财政预算内收入占国民收入的比重，削弱了政府的宏观调控能力，在一定程度上制约了经济的发展和改革的进程。国家财政担负着维持政府机构运转和支持改革以及生产建设的双重任务，不仅要保证文教科卫，行政、国防等各项事业和基础设施建设的需要，还要进行重点建设，这些都必须有一定的财力作为保证。但由于预算外基金增长过快，国家财政集中支配的财力相对减少，加大了财政入不敷出的矛盾。目前，国家财政连年赤字的严峻形势与预算外资金增长势头过猛是不无关系的。
2、资金运动不规范，来源渠道混乱
由于预算外收入渠道越来越多，各地区和部门纷纷出台各种基金，肢解了财政职能，特别是当前出现的各种预算外收费、罚款和集资的“滥、乱、散”状况，增加了资金管理的难度，冲击了正常的国民经济管理，扰乱了国民收入的分配秩序。一些地区和部门，有的自行设立预算外项目或巧立名目随意扩大预算外收入范围，提高征收标准和比例，以及搞各种集资摊派等等，有的直接截留和挤占财政预算收入，化预算内收入为预算外收入，甚至将资金转作单位的“小钱柜”等等。这些问题的存在，增加了企业负担，影响了预算外资金收入的合法性，造成了国家财政预算收入的流失，破坏了经济环境。
3、流向不合理，投向过分向个人消费领域和非生产性建设领域倾斜
在预算外支出中，一些地区和部门，有的用预算外资金乱上基本建设项目，扩大固定资产投资规模，造成重复建设，冲击国家宏观调控，削弱了各项宏观调控政策措施的力度；有的挪用生产发展基金滥发奖金、实物和补贴；有的预算外资金甚至被贪污、挪用，成为以权谋私，违法乱纪等腐败行为的源头。
4、管理机制不健全
尽管国家一再强调加强预算外资金的管理，但法制建设仍是一个十分薄弱环节。在管理方式上还不够完善，还缺乏一套全面、统一、科学、合理的法规，给管理和监督造成了很大困难，导致预算外资金收支渠道混乱，使用效益不高，巨额资金没有发挥应有的作用。因此，加强对预算外资金的审计监督，不仅是各级审计机关的职责，也是当前形势的客观要求。
