小金庫

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小金庫(Little coffers / Hidden reserves / Off-book accounts)

目錄

小金庫概述

  “小金庫”,《財政部、審計署、中國人民銀行關於清理檢查“小金庫”的具體規定》(財監字[1995]29號)中指出“凡違反國家財經法規及其他有關規定,侵占、截留單位收入和應上繳收入,且未列入本單位財務部門帳內或未納入預算管理,私存私放的各項資金均屬‘小金庫’”。

小金庫的類型

  從審計實踐看,許多單位為使“小金庫”不為外人所知悉可謂是絞盡腦汁,煞費苦心,我們可以將其分為兩類:

  一是設賬型。有的設立在單位財務部門,但與單位的正常賬冊相分離。有的設立在單位其他科室,避免在檢查時容易被髮覺。有的設立在有業務往來的單位,即把一部分收入通過不正當的手法轉移到有關業務協作單位的往來賬戶,或要求協作單位“想辦法”在有關的項目中提出,由某人代保管;或要用時直接從協作單位支出。有的設立在有繳撥款關係的下屬單位,這種手法,通常是主管單位利用與下屬單位的特殊關係,借下撥資金之名,巧立名目,虛列支出,讓“媳婦”頂名領取 “正常”經費,由“婆婆”用於不正當開銷。“小金庫”設立在外單位,比設立在本單位更難發覺,知道的人可以更少,其保密性和隱蔽性更強。

  二是不設賬型。有的是現金一收一支,乾脆不設賬冊,不留痕跡。有的是實物型“小金庫”,即用實物代替貨幣收取某些費用,賬面上沒有資金來往。一部分是向下屬單位收取管理費的主管單位,假借“減輕企業負擔”之類的美名,少收或象徵性收取少量管理費,要求下屬單位上繳食品等日常生活消費物資。這些物資部分分給職工作福利,部分送“人情”,部分則上市變現落入少數的腰包。另一部分是服務行業如廣告業等,借提供服務之機,收取實物作為服務費用,廣告單位和客戶互不開票,互相逃漏稅款,形成實物“小金庫”

小金庫的表現形式

  中央界定的“小金庫”主要有七種表現形式:

  (1)違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”;

  (2)用資產處置、出租收入設立“小金庫”;

  (3)以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”;

  (4)經營收入未納入規定賬戶核算設立“小金庫”;

  (5)虛列支出轉出資金設立“小金庫”;

  (6)以假髮票等非法票據騙取資金設立“小金庫”;

  (7)上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。

小金庫的主要來源

  小金庫資金的主要來源渠道

  (1)截留收費、罰沒款收入。

  (2)截留銷售產品等主營業務收入

  (3)截留維修、運輸技術服務等勞務、服務收入。

  (4)沒收財物變價收入。

  (5)出租店面、房屋、場地和車輛等的租金收入

  (6)出售報廢固定資產低值易耗品包裝物、殘次品、邊角廢料和舊報紙、雜誌等非主營物品收入。

  (7)單位創辦經濟實體的創收收入。

  (8)對外投資收益。

  (9)虛報冒領款。用假髮票、收據報銷支取的款項;以領代報、以借代報支取的款項;採取虛報人頭,冒領的工資獎金等款項。

  (10)公務和業務關係中的“手續費”、經濟往來中的“回扣”收入。

  (11)贊助、集資、攤派款和接受捐贈收入

  (12)上交、下撥款項。對應上交、下撥的款項一方面做賬付出,另一方面又不上交、下撥而轉入“小金庫”中,或採取假借上交、下撥的手段將資金轉入“小金庫”中。

  (13)向下屬單位所收取的款項和下屬單位以種種名義所送的款項。

  (14)違約金、逾期押金收入。

  (15)將單位的資金以某種名義付給其他單位或個人,特別是聯營單位或下屬單位,然後再從對方收回或存於對方作“小金庫”資金。

  (16)公款私存的利息收入

小金庫的主要支出去向

  (1)濫發錢物。以關心幹部職工生活,為幹部職工謀福利為藉口,以補貼、獎金或實物的方式濫發亂獎給幹部職工,一般人人有份,差別不大,多發生在節日、年終或舉辦某種活動之時。

  (2)吃喝玩樂。少數單位領導大吃大喝,或到處游山玩水,或經常出入歌廳舞廳等娛樂場所,而這些開支不便公開在財務賬上報銷,於是就從“小金庫”中支出。

  (3)送禮。有些單位領導為了拉關係,或為了得到上級領導的提拔重用,或尋求保護傘,經常到處送禮或替上級領導付這樣那樣的賬,而這些支出受到財經法規的制約,於是就從“小金庫”中支出。

  (4)購置特殊物品。如為領導購置手提電腦、手機等。

  (5)私分。少數人非法從“小金庫”中領取款項,私分具有一定的隱蔽性。

  (6)私吞。個別單位負責人或掌管“小金庫”的人乘“小金庫”缺乏必要的財務監督機制之機,用假髮票或白條報銷等手段私吞“小金庫”資金。

小金庫的特點

  (一)“小金庫”的普遍性。從近幾年審計查處的“小金庫”的情況看,不僅行政機關(部門)、事業單位企業單位有、各類團體有,臨時機構也有。不少單位是“兩本帳”,有的在經營創收中收入不入帳或入“另冊”,脫離財務監督;有的截留挪用各種應上繳經費;有的把該收上來的經費留在下屬單位(部門)作為“私房錢”;有的編大計劃、造假預算,編假合同,在預算執行過程中虛列支出,虛假冒領,把報回來的預算經費打入“小金庫”,化大公為小公,甚至化公為私等等。

  (二)“小金庫”的分散性、多樣性。有的單位(部門)為了小團體利益,將單位內部劃小核算單位,通過多頭開設銀行帳戶,把本應該作為單位收入納入財務部門統一核算的資金,分散核算,以多本帳作掩蓋,藉此逃避監督;有的是投李報桃,把經費以合法名義撥到所屬單位,公私不分,“小金庫”成了小集體或某些個人的錢包。

  (三)“小金庫”手段的隱蔽性。“小金庫”是帳外帳,有的只有單位(部門)領導或少數幾個人知道,具有很大的隱蔽性、詭秘性特點。有的“小金庫”雖在一定範圍內公開,但在財務手續上卻留有後路,使上級在檢查時不易抓住把柄,待某項專門檢查結束後,這部分資金又成了單位(部門)名副其實的“小金庫”。

  (四)化公為私非法使用是“小金庫”設立者的主要目的。首先,“小金庫”的設立者多為單位的領導和一些實權人物。“小金庫”的設立使他們化公為私、中飽私囊有了最便捷的“通道”,實現了最直接的權錢轉化。其次“小金庫”腐蝕了一些經不起金錢誘惑的有關部門和有關人員。“小金庫”的設立者借“跑項目”、“要資金”、“協調事情”為名,大行請客送禮之實,除自己藉機貪占外,還向有關部門行賄,這其中與個別有關部門、有關人員存在不給好處不辦事是分不開的。上述種種支出沒法從單位正式帳中支出,就“名正言順”地入到了單位的“小金庫”中。

  (五)“小金庫”的數額呈逐年上升趨勢。由於社會主義市場經濟正處於不斷完善階段,體制機制尚不健全,法制還不完善,受社會經濟環境的影響,經濟生活中“小金庫”的問題越來越突出。造成了國家資金的大量流失。“小金庫”也為犯罪行為大開了方便之門,嚴重干擾了正常的經濟秩序,敗壞了社會風氣,危害十分嚴重。

小金庫存在的原因

  (一)制度、機制不規範。“小金庫”的產生有一些制度機制層面的原因。比如,一些單位經費不足,一些單位福利比其他單位差,有些正常的、必要的開支無法取得符合要求的發票而難以入帳,在不規範的經濟行為中,缺乏嚴格周密的制度和規定,為設立“小金庫”的人和單位提供了藉口,也在管理上為“小金庫”的存在提供了空間。

  (二)單位主要領導認識上存在偏差。“小金庫”屢禁不止的原因,除了本位利益驅動外,最根本和關鍵的還是單位一把手對“小金庫”的危害性認識不足,是非觀念模糊。認為“小金庫”是目前不規範的市場經濟下的必然產物,存在具有普遍性,無須大驚小怪;還有一些單位主要領導認為,在對外聯繫工作中,要想打通關係找來項目,拉攏業務、辦事順暢等就得要有一些“活錢”,否則,對外活動就無法正常展開,單位就沒有生存的出路。這些認識上的偏差,不僅使“小金庫”屢禁難止,而且還使其備受保護。

  (三)單位職工本位主義嚴重,財經法紀意識淡薄。單位“小金庫”資金除了領導開支一部分外,有部分是用在職工的福利待遇上,職工對單位設立“小金庫”一般是多少知曉的,但為了單位和個人的利益一般不會主動向有關部門和單位報告,這也為“小金庫”的存在提供了廣泛的“群眾基礎”。

  (四)處理處罰不嚴。近年來,在查處一些涉及“小金庫”問題過程中,也先後對一些單位和人員進行了紀律處分和經濟處罰,但由於“小金庫”牽涉到許多人的利益,一些人總會找出許多理由或通過很多關係說情開脫,給執紀執法部門的查處帶來很大的難度和阻礙,因此在處理處罰中也是不痛不癢,更助長了設立“小金庫” 欲望。

小金庫的清查方法

     “小金庫”具有隱蔽性,不容易被髮現,但只要我們講究方法,認真追查,沒有清查不出來的。

  1.審查會計憑證。通過對一張張會計憑證特別是所附原始憑證的審查,核實有無採取虛報冒領、截留應上交、下撥款或假借上交、下撥,將單位的資金以某種名義付給其他單位或個人然後再從對方收回或存於對方、截留收入等手段為“小金庫”籌集資金的情況。審查會計憑證時要註意從奇異的數字、時間、地點、物品、票據、編號、聯繫單位、報賬手續、開支規律等中發現問題,如某單位按月發放某項補貼,若發現在財務賬上開支不連續,則應查明原因,核實是否有從“小金庫”中開支的情況。

  2.審查收款票據。主要審查已使用發票收據的存根聯是否齊全,有無缺號情況;所有開具了未作廢的發票、收據的記賬聯是否都做了賬,存根聯與記賬聯上的數量、金額是否一致;未使用的發票、收據有無缺號的情況,每份未使用的發票、收據及發票、收據聯是否存在;核實有無將收入放入“小金庫”中的情況。

  3.審查貨幣資金。對庫存現金進行突擊盤點,核對庫存現金實有數與現金日記賬總賬餘額是否相符,如發現溢餘或短款,則應追查原因,核實是否有“小金庫”的資金放入其中或“小金庫”中的支出挪用了庫存現金;如發現活期儲蓄存摺或定期存單,要追查資金來源、去向及其情況,核實是否屬於“小金庫”資金。對銀行存款進行審查,核對被查單位所有銀行存款賬戶的銀行存款賬面餘額與單位銀行存款實有金額是否相符,未達賬款是否由於正常原因所致,特別要註意一收一付金額相等的未達賬款,如發現不正常情況,則要追查資金去向及其原因,核實是否入了“小金庫” 中。另外,對有公款私存的,還要核實有無將其利息放入“小金庫”中的情況。

  4.審查往來賬戶。有些單位慣用往來賬戶過渡設 “小金庫”,此種手法通常是把單位的正常收入先記入往來賬戶,虛列出結算中的債務,侍機再將其轉入“小金庫”中;還有的將已收回或可收回的債權列作呆賬予以核銷,把資金轉入“小金庫”中。在清查中,一是看往來發生和結算的單位名稱是否一致,二是看往來款項支付的事由是否合理,三是看往來款項支付的手續是否正常,四是看列作呆賬核銷的條件是否充分,發現疑點則進行追查,核實是否將資金轉入了“小金庫”中。

  5.審查收費情況。將被查單位經物價部門批准的收費項目、標準、範圍與其實際收費情況進行核對,看有無已批准的收費項目沒有收費或降低標準、縮小範圍收費和巧立名目或提高標準、擴大範圍收費的情況,收費收入是否進了賬,並要註意深入到已收費和可能收費的單位、人員中去瞭解,核實有無收費入“小金庫”中的情況。

  6.審查實物資產。對產成品材料、低值易耗品、固定資產等實物資產特別是副產品、殘次品、邊角廢料、報廢固定資產進行盤點,並審查相應的總賬、明細賬、倉庫保管賬和備查賬,核實賬實、賬賬是否相符以及減少這些物資屬於出售的部分是否都有收入進賬,有無截留出售物資收入入“小金庫”中的情況。

  7.審查出租投資情況。對資產出租和對外投資情況進行審查,核實出租資產收入和對外投資收益是否都進了賬,有無截留出租資產收入和對外投資收益入“小金庫”中的情況。

  8.追查特殊物品開支。對購買需要通過政府採購和發放給幹部職工等特殊物品的開支情況進行追查,如沒有發現在財務上報賬,則應查明原因,核實是否從“小金庫”中開支的。

  9.比較分析收支。對審查期間的各項收入、支出數特別是一些比較容易套取資金項目的收入、支出數與相應的上期實際數、本期計劃數進行比較,如差異較大,則分析原因,核實有無將一些收入不入賬而放入了“小金庫”中的情況,有無採取虛報支出的手段套取資金放入“小金庫”中的情況。

  10.到相關單位核實。“小金庫”的資金來源雖然隱蔽,但許多資金會在付款單位的賬上反映,因此,要有重點地選擇到被查單位的相關單位去調查核對,這是清查出“小金庫”的一條有效途徑。相關單位主要有被收費單位、下級單位、銷售產品單位、採購物資單位、被投資單位、承租資產單位、提供餐飲娛樂服務單位等。

  11.找有關人員調查。找有關人員調查時,要註意分析和掌握各種人的心理狀態,有的放矢地做好啟發疏導思想工作。一是找被查單位的一些比較熟悉情況,作風正派,敢說實話的人,特別是共產黨員、老同志瞭解收入、支出方面的情況,這是清查“小金庫”不可忽視的一種方法,有時可以成為突破口,因為可以根據瞭解的收支情況反過去查賬,看收入是否進賬,支出是否報了賬,如有出入或疑點,則再進行追蹤調查,核實是否設有“小金庫”。二是對發現的疑點或問題找有關人員如被查單位的領導、財會及業務人員等進行調查核實。

  12.發動群眾舉報。由於“小金庫”具有隱蔽性的特點,給清查工作帶來了一定難度。為此,要採取措施。如實行有獎舉報、專項舉報等廣泛發動群眾舉報,以便發現線索,順藤摸瓜,清查出“小金庫”。

賬外賬與小金庫的區別與聯繫[1]

  在審計實踐中,有些審計人員會將“小金庫”與“賬外賬”混為一談,有的把“賬外賬”定性為“小金庫”,有的則把本該屬於“小金庫”的資金定性為“賬外賬”,從而導致對“賬外賬”和“小金庫”的處理處罰不當,給審計帶來潛在的風險。事實上,只要認真分析,仔細辨別,就會發現,“賬外賬”和“小金庫”是既有區別又有聯繫的兩個違紀違規問題。

一、“賬外賬”和“小金庫”的區別

  (一)概念不同

  “賬外賬”是指違反《中華人民共和國會計法》和國家有關規定,在法定會計賬冊之外設立的賬冊。

  “小金庫”是指違反國家財經法規及其它有關規定,侵占、截留國家和單位收入,未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理、私存私放的各項資金。

  (二)表現形式不同

  “賬外賬”的具體表現形式不盡相同,就其資金來源而言,既包括屬於本單位的正當收入、收益,又包括違規收入,如截留應當上繳財政的收入、虛列支出套取財政資金、“三亂”行為獲取的收入等;在資金的處置上,既存在支出合理的情況,又存在亂支濫補、私存私放的問題。

  “小金庫”只是“賬外賬”的一種表現形式,具體表現為:

  1. 化公為私,未列入本單位財務部門收支、私存私放的資金(不含黨費、團費、工會經費、互助金等);

  2.雖已入單位會計賬,但只是掛在“暫存”賬上,或跨年度沒有正式列收列支、或將支出直接沖減“暫存”的款項;

  3. 既不納入預算內管理,又不納入預算外管理的資金;

  4. 將預算內收入轉為預算外收入,或將財政性資金作為單位資金存放,不交財政專戶儲存

  5. 通過虛列支出、假報賬、資金返還等形式將資金轉到本單位財務會計部門賬外;

  6. 執收、執罰單位將收取的行政事業性收費罰沒收入不上交,自立賬戶存放。

  (三)定性依據不同

  1.“賬外賬”的定性依據

  根據《中華人民共和國會計法》第十六條規定:各單位發生的各項經濟業務事項應當在依法設置的會計賬簿上統一登記、核算,不得違反本法和國家統一的會計制度的規定私設會計賬簿登記、核算。

  2.“小金庫”的定性依據

  對“小金庫”權威的定性依據通常有兩個,一是《國務院辦公廳轉發財政部、審計署、中國人民銀行關於清理檢查“小金庫”意見的通知》(國辦發 [1995]29號)第一條和《財政部、審計署、中國人民銀行關於清理檢查“小金庫”的具體規定的通知》(財監字[1995]29號)第二條:凡違反國家財經法規及其他有關規定,侵占、截留國家和單位收入,未列入單位財務會計部門賬內或未納入預算管理,私存私放的各項資金,均屬“小金庫”。二是《國務院關於加強預算外資金管理的決定》(國發[1996]29號)第一條規定:各部門、各單位未經財政部門批准,不得擅自將財政撥款轉為有償使用,更不得設置“賬外賬”和“小金庫”。

  (四)處理處罰依據不同

  從國家現行財經法律法規看,是把 “小金庫”作為一種嚴重的經濟違紀違規行為來對待的。對“小金庫”的處罰比“賬外賬”的處罰要重得多,所以我們運用處理處罰依據時一定要堅持謹慎性原則,註意二者在適用處理處罰依據方面的區別。

  1.“賬外賬”的處理處罰依據

  對“賬外賬”的處理處罰適用《會計法》第四十二條:違反本法規定,有下列行為之一的,由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正,可以對單位並處三千元以上五萬元以下的罰款;對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,可以處二千元以上二萬元以下的罰款;屬於國家工作人員的,還應當由其所在單位或者有關單位依法給予行政處分:(一)不依法設置會計帳簿的;(二)私設會計帳簿的;……。有前款所列行為之一,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  2.“小金庫”的處理處罰依據

  對“小金庫”的處理處罰,可以分別適用以下法規。

  (1)稅收征收機關及工作人員對按規定征收的稅收收入款項不按國家規定及時上繳國庫,設置“小金庫”的,適用《財政違法行為的處罰處分條例》第四條:財政收入執收單位及其工作人員有下列違反國家財政收入上繳規定的行為之一的,責令改正,調整有關會計賬目,收繳應當上繳的財政收入,限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過處分;情節較重的,給予降級或者撤職處分;情節嚴重的,給予開除處分:

  (一)隱瞞應當上繳的財政收入;

  (二)滯留、截留、挪用應當上繳的財政收入;

  (三)坐支應當上繳的財政收入;

  (四)不依照規定的財政收入預算級次、預算科目入庫;

  (五)違反規定退付國庫庫款或者財政專戶資金;

  (六)其他違反國家財政收入上繳規定的行為。

  《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國預演算法》等法律、行政法規另有規定的,依照其規定給予行政處分。

  (2)其他單位和個人違反財務管理的規定,私存私放財政資金或者其他公款設置“小金庫”的,適用《財政違法行為的處罰處分條例》第十七條:單位和個人違反財務管理的規定,私存私放財政資金或者其他公款的,責令改正,調整有關會計賬目,追回私存私放的資金,沒收違法所得。對單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬於國家公務員的,還應當給予記大過處分;情節嚴重的,給予降級或者撤職處分。

  (3)對於行政性收費方面資金私設“小金庫”的,按《國務院關於加強預算外資金管理的決定》規定“責令追回資金上繳財政”,還要依照有關規定進行處罰,並按《違反行政收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》第十三條“不按照規定將行政事業性收費納入單位財務統一核算,管理的對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過處分,情節嚴重的,給予記大過或者降級處分”的規定給予處分。

二、“賬外賬”和“小金庫”的聯繫

  “賬外賬”和“小金庫”都是在合法賬簿和庫存現金之外,非法籌集和轉移資金,以供本單位或少數人支配的舞弊行為,均是嚴重違反財經法規的行為。

  首先,從“賬外賬”的成因看,其設置動機、企圖儘管都是以逃避稅收和財政監督,謀求單位、團體利益為目的,但也不乏有深層次的其他原因。主要有以下幾種情況:一是為隱瞞單位自營收入;二是為攫取不正當收入或謀求不正當支出;三是為用錢上的方便。由於“賬外賬”和“小金庫”成因均較複雜,如果僅從設置動機、企圖上來看,很難將“賬外賬”與“小金庫”區分開來。

  其次,從“賬外賬”和“小金庫”的資金來源渠道、性質、處置情況看,其表現形態錯綜複雜。無論是資金來源,還是資金去向,均表現出多向滲透、混合交叉,違規與合規並存的形態,而“小金庫”的定義過寬,要真正將二者區別開來,的確有一定的難度。 儘管“賬外賬”和“小金庫”既有區別,有有千絲萬縷的聯繫,但我們審計人員只要在審計實踐中認真加以總結,不斷地積累經驗,正確地運用定性依據,恰當地作出處理處罰,便會最大限度地避免審計風險

參考文獻

  1. 王福榮.淺談“賬外賬”和“小金庫”的區別與聯繫
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