上審下
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上審下是指國家審計機關的財政審計職能部門對下級政府預算的執行情況和決算以及預算外資金的管理和使用情況所進行的審計監督。
實行“同級審”以後，“上審下”的重點如下：審查下級財政決算的真實性和合規性；上級財政收入的征收入庫及上繳情況；上級財政補助資金及撥入專項資金的管理使用情況；地方政府制定的涉及財政收支的政策是否符合國家統一財經法規和政策等情況。
《審計法》頒佈實施以前，我國財政審計實行的是單一的“上審下”制度，即上級審計機關只對下級政府財政收支進行審計，不對本級預算執行情況進行審計監督。但從審計實踐來看，地方財政行為不規範和違紀問題往往與本級政府意志、政府行為、地方利益有關，只有對本級政府財政收支進行審計，才能全面深入地反映財政管理中存在的深層次問題，進而從體制、制度和機制等方面提出意見建議。
《審計法》頒佈實施後，財政審計開始實行“同級審”與“上審下”相結合的審計監督制度，審計機關不僅要對下級政府的預算執行情況和財政決算進行審計，還要對本級預算執行情況進行審計。這樣就改變了以往單一的“上審下”制度，擴大了財政審計領域，增強了財政審計力度，形成了一個從不同層次、不同角度對政府財政收支進行審計監督的方式。各級審計機關以“兩個報告制度”(即向本級政府提出預算執行情況審計結果報告、受政府委托向人大提出預算執行和其他財政收吱情況審計工作報告)為中心，積極開展了對本級預算執行情況的審計和對下級政府財政預決算的審計。
財政“上審下”經過二十多年的發展，多數地方已形成了“兩年審一次，一次審兩年”全覆蓋無間斷式的審計格局，但對於本級行政區劃內所轄下級政府較多的審計機關來說，由於下級政府數量多，審計任務重，而財政審計力量嚴重不配比，這種審計格局已經越來越難以適應形勢的變化。經濟的高速發展，使財政稅務部門業務總量和經濟內容的複雜程度呈幾何級數遞增，靠一個財政處或一個財政科幾個人的力量，要在短短的時間內，把一個地區兩年的財政狀況摸清摸透是不太現實的。審計人員像走馬燈一樣，一年跑六、七個地方，兩年就輪完一遍實在不堪重負，審計效果也令人堪憂，要完成審計計劃，審計質量就難以保證。一些縣(區)特別是鄉鎮一級的“上審下”，幾乎已經流於形式，抄幾個報表數字交差。同時由於財政“同級審”的存在，審計內容和範圍有所交叉，有一些界限不明確，也存在重覆檢查的問題。因此近些年，從審計署開始，財政“上審下” 的形式有了改變，如2006年審計署開展的對5個省各類中央補助資金的全面審計。
(一)在常規“上審下”中側重財政專項資金審計內容。如側重對農業專項資金、社保專項資金、教育專項資金、上級政府對下級政府轉移支付性質資金以及重點建設資金、政府採購資金等財政專項資金的審計。由於這類資金審計與各業務處有重合， 因此需要在同一審計機關內部整合資源，打破科室和專業審計界限，實行審計計劃、方案、實施、報告、處理的“五個統一”，一次審計，兩樣成果，同時避免重覆審計。
(二)在常規“上審下”中突出財政級次管理審計內容。如省廳近幾年開展的對各設區市財政預決算級次管理審計。這一審計模式註重對整個政府性資金預決算級次管理情況進行審計，重點檢查財稅部門預決算級次管理的合規性、真實性、準確性，檢查共用稅和應上繳上級財政的各項行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等非稅收入的征收、管理和解繳情況，揭示混淆入庫級次、擠占上級收入等突出問題，重點檢查主管部門亂開政策口子，違規減免應上繳上級財政管理的各項非稅收入。實踐證明，這一審計方式突出了對下級政府財政預算執行和財政決算全過程關鍵環節和內容的審計，對於維護財政預決算級次管理和分配秩序，關註政府財政資金的安全和使用效益，有效迴避常規“上審下”的審計風險是一種有益嘗試。
(三)將“上審下”與下級審計機關“同級審”相結合。“同級審”與“上審下”雖然存在著內容和級次等方面的差異不能相互代替，但可以通過整合上下級審計機關的審計資源，將二者結合起來充分發揮審計的整體優勢。在開展“上審下”之前，先瞭解和掌握下級審計機關“同級審”的情況，找出二者的結合點，統籌規劃、相互銜接，劃定各自的重點範圍。特別是對“同級審”摸得透而管不了，“上審下”管得了而摸不透的問題，作為審計重點，區別情況，各有側重，達到上級與下級、質與量的結合，形成一個有機整體，既可減少“同級審”與“上審下”不必要的的重覆審計，又能相互補充，提高審計工作質量和效率。
(四)將“上審下”與下級政府領導經濟責任審計相結合。近年來，黨政領導幹部特別是縣級以下黨政幹部經濟責任審計有了較大發展，不管是縣級、市級還是省級幹部經濟責任審計，由於是對一把手的審計，財政運行狀況的審計是其核心內容，這就使實際操作中將二者相結合進行審計成為可能。特別對於經濟責任審計任務繁重而審計力量又相對薄弱的市、縣級審計機關，這是解決二者矛盾的有效途徑。通過對本級財政資金運營情況的審計，以黨政領導幹部任期內財政收支活動為載體，以經濟責任為重點，強化對重點領域、重點部門、重大投資項目、重點資金的審計，深入揭示深層次問題，充分發揮財政審計的整體效益，拓寬“上審下”成果的運用。
上審下”其優點主要表現在：一是有利於上級審計機關及時掌握瞭解下級政府預算執行情況和財政運行情況；二是有利於上下審計聯動，提高財政審計整體質量；三是有利於檢查考核下級審計機關“同級審”工作，防止和剋服“同級審”走過場；四是有利於推進下級政府進一步重視和強化財稅管理工作，不斷規範財經行為。
其缺點主要表現在：一是審計重點不突出，與下級審計機關“同級審”內容基本相同；二是審計時間跨度不連續，有脫節現象，容易給下級財政稅務機關鑽空子；三是審計角度不拓寬，註重審查微觀方面問題多，揭示巨集觀管理方面問題少；四是審計方法不靈活，運用賬目基礎審計方法的多，採用制度基礎審計方法的少。
一、轉換“上審下”審計角度，定位好審計工作目標。
上審下”財政審計要有大作為，要想取得新起色、新突破，就必須跳出“同級審”思維模式，抓大放小，站高看遠，大角度、高起點、正確定位好“上審下”審計工作目標。具體來講，就是要堅持三結合三側重，即：
一是堅持微觀與巨集觀相結合，側重巨集觀審計目標。“上審下”財政審計應側重檢查下級政府和財、稅、庫等部門單位，是否嚴格執行國家的各項財經法規 政策，是否嚴格執行本級人大批准的預算，是否嚴格堅持依法理財、依法管理，從中審查出財政分配行為是否規範，管理是否存有漏洞，收支是否真實、合規和效益，審查出帶有苗頭性、傾向性、普遍性的問題，真正發揮審計部門的“謀士”職能作用。
二是堅持財政收支審計與管理效益審計相結合，側重管理效益審計目標。“上審下”財政審計應側重檢查下級財政管理及其效益情況，找差距、揭不足、提措施、促整改。比如，通過審計檢查下級財政收入征收成本增減變化情況，就可以分析出不同地區、不同年度之間實現單位收入（如以“1萬元”為一個單位）所付出的征收成本水平的高低，進而衡量出這個地區財政收入征收效益的好壞，找出財政收入徵管工作中的薄弱環節，在此基礎上，就可以提出有針對性、有價值的審計建議，達到不斷提高“上審下”財政審計質量的目的。
三是堅持近期與遠期相結合，側重近期審計目標。“上審下”財政審計不能單純局限於一個審計年度，否則就不能動態地掌握下級財政的發展態勢，不便於揭示下級財政運行過程中存在的深層次矛盾和問題，不利於瞭解下級財政管理質量的高低，不容易總結分析出下級財政制定出台的一項政策、一個體制、一個重點活動執行及其效果的好壞，因此“上審下”財政審計應拓寬審計範圍，擴大審計時間跨度，保持“上審下”財政審計年度的連續性。當然，在具體制定審計實施方案時，應以近期年度審計目標為主，選擇近期財政運行中的重點、熱點、難點問題進行審計，並且作必要的延伸。只有這樣，“上審下”財政審計的思路才能拓寬，最後出具的審計結果報告才會有份量，才能為領導提供有價值的決策資料，才能從巨集觀方面更好地推動財政健康運行。
二、突出“上審下”審計內容，把握好審計工作重點。
“上審下”財政審計應在堅持“全面審計、突出重點”的原則下，圍繞定位好的審計工作目標，有所為有所不為，著重圍繞“重點、熱點、難點”開展審計工作。
重點就是：要緊緊圍繞財政預算執行這根主線，突出對重點領域、重點部門、重點資金進行審計。重點領域如影響財政收入的重點行業、重點稅種、重點稅源大戶，影響財政支出政策性、專用性、效益性的科技、農業、教育、環保重點行業等；重點部門主要包括財政、稅務、國庫三個預算執行重點部門；重點資金主要包括上級下達的專款、專項補助，轉移支付補助，本級安排的專項支出以及社保、城建等專項基金收支等。在此基礎上，今後一段時期按照審計署提出的實現兩個轉變，即由收支審計並重向以支出審計為主轉變，由主要審計本級支出向本級與補助下級支出和部門預算支出審計轉變。與此同時，還應突出由支出審計為主向以管理和效益審計轉變，決算審計向部門預算編製和執行審計轉變。當然，在選擇這些重點內容時，也不是每年都要包羅萬象，什麼都要審，這樣無論是審計力量，還是審計時間都不允許，所以每年只能在全面審計基礎上，選擇重點之重點，一年一個側重，一年搞一個特色。在具體審計實踐中，著重把握以下四個重點環節：
一是要重點審查下級財政預算編製的規範性。檢查財政預算編製的方法是否先進科學、指導思想是否正確、基本原則是否合理、範圍是否恰當、內容是否合法、程式是否合規，不斷規範財政預算分配行為。
二是要重點審查下級財政預算執行的嚴肅性。檢查財政預算批覆是否及時，預算分解是否足額下達，預算執行是否嚴格，預算調整是否有效。審查分析財政收支預算增減變化的原因，總結好的經驗，剖析存在不足。
三是要重點審查財政決算收支的真實性、合規性和效益性。收入方面，重點審查收入範圍和收入級次劃分是否準確，檢查有否截留、隱瞞應繳上級財政收入；支出方面，重點審查上級財政下達的各項專款、轉移支付補助支出和下級財政預算安排的專項資金支出具體使用和效益情況，突出效益審計；收支結果方面，重點審查財政平衡是否真實。
四是要重點審查財政管理的科學性、規範性和有效性。一審財政各項法規制度執行情況，重點檢查下級政府制定出台的有關涉及財政收支方面的文件是否與國家財經法規相吻合，《預演算法》、《稅收徵管法》、《會計法》以及預算外資金管理等各項法規是否嚴格執行到位，及時糾正財政運行管理中的不規範行為。二審財政改革情況及其效果，重點檢查下級財政在收入、支出、體制和制度方面的改革創新舉措，正確評價財政改革所取得的成效，揭示存在問題，提出相應的建議措施，以點帶面，推廣典型，服務巨集觀。三審下級政府和財政全年工作重點計劃和專項活動實施情況，檢查分析這些活動的開展及管理措施的出台，對促進全年財政工作目標圓滿實現和增收節支發揮了什麼樣的作用，如部門預算的推廣實施情況、國庫集中支付制度執行進展情況，政府採購工作開展情況，會計集中核算管理情況等等，大力推進下級財政管理全面實行“陽光工程”，進一步促進該地區財經秩序規範化、法制化。
熱點就是針對財政改革中的重大事項進行專項審計或審計調查，如部門預算、政府採購、國庫集中支付制度實施情況，財稅體制改革、教育財務管理體制改革，以及政府重大活動事項，如省委出台的為農民辦好五件實事，我縣的三年增收脫困等重大財政事項進行跟蹤問效審計，解決領導關心，社會關註的亟待查清瞭解的一些敏感性問題。只有抓住熱點問題進行審計，我們的財政審計才有新招，才有新意，才有新成果。
難點就是：針對財政運行狀況，從審計的角度，不斷揭示和剖析財政運行中的深層次矛盾和問題，探索解決擺脫財政困境的途徑，提出需要各級政府、部門值得重視的有關前瞻性問題和建議。如今年審計署李金華財政審計報告，就抓住了縣鄉財政困難幾個難點問題進行審計調查，從而在全國人代會上颳起了審計風暴，其原因就是抓住難點，找準了財政運行中薄弱環節。這樣審計的作為就顯現出來，審計的權威性和影響力就充分發揮出來了。
三、改進“上審下”審計方式，優化好審計工作方法。
“上審下”財政審計面廣量大，時間緊，要求高，為全面提高“上審下”財政審計的效率效果，因此就必須要採取較為靈活的審計方式和方法。在方式上應堅持“六結合六為主”，即：一是要堅持審計與審計調查相結合，以審計調查為主。二是要堅持財政自查與審計抽查相結合，以審計抽查為主。三是要堅持賬目基礎審計與制度基礎審計相結合，以制度基礎審計為主。四是要堅持“上審下”審計與下級審計機關的“同級審”審計相結合，以“上審下”審計為主。五是要堅持傳統的手工審計與電腦輔助審計相結合，以電腦輔助審計為主。六是要堅持財政審計與其他專項審計相結合，以財政審計為主。
在方法上應把握好三個環節：首先，應訂好方案。要制定好本年度“上審下”統一的審計工作方案，明確審計重點，選好專項審計和審計調查課題，制定有關統一的審計和審計調查表格，落實具體工作步驟和要求，確定具體審計對象、審計組織人員和分工。其次應科學實施。要周密安排，分步實施。對審計工作方案中的有關審計調查內容，可在正式審計進點前，事先將有關審計調查表格及審計調查內容和要求下發給應審的下級財政機關，讓其有足夠的時間進行調查，審計進點後，就可以直接進行抽查，這樣既可提高調查質量，又可提高審計工作效率。第三應上下結合。要資源共用，搞好協作。上級審計機關開展對某個下級財政進行審計時，應加強與當地審計機關的聯繫，搞好審前調查，及時聽取下級審計機關有關年度的“同級審”情況，收集相關審計報告和審計資料，從而有的放矢地開展“上審下”財政審計工作，這樣不僅可以剋服和避免重覆審計的問題，而且還可以檢查“同級審”財政審計意見和決定的執行情況，檢查下級審計機關審計工作質量，真正起到一石二鳥的作用。
