審計處理

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審計處理(Audit Processing)

　　審計處理是審計機關對本級各部門(含直屬單位)和下級政府違反預算的行為或者其他違反國家規定的財政收支行為，對被審計單位違反國家規定的財務收支行為，所採取的糾正措施，它是審計機關強制行政相對人履行法律、法規規定義務和糾正違法行為的一種具體行政行為。

　　審計處理的種類有：

　　(一)責令限期繳納、上繳應當繳納或上繳的財政收入；

　　(二)責令限期退還被侵占的國有資產；

　　(三)責令限期退還違法所得；

　　(四)責令沖轉或者調整有關會計賬目；

　　(五)依法採取的其他處理措施。

　　概念不同：“審計處理”是審計機關強制行政相對人履行法律、法規規定義務和糾正違法行為的一種具體行政行為。“審計處罰”是審計機關依法對違反 亍政相對人進行製裁的一種具體行政行為。由此可見，處理只是糾正措施，處罰是繼續製裁手段，兩者概念具有明顯的區別。

　　方式不同：“審計處理”的方式，一是責令限期繳納應當上繳的財政收入；二是限期退還非法所得；三是限期退還被侵占的國有資產； 四是責令沖轉或調整有關會計賬目；五是依法採取其他糾正措施。“審計處罰” 的方式，一是警告； 二是通報批評；三是罰款； 四是沒收非法所得；五是依法採取其他糾正措施。執行結果不同 “審計處理” 在實質上對被審計單位來講，沒有受到經濟上的損失；而“審計處罰”則是被審計單位在經濟上得到了應有的懲罰。

　　法律依據不同： 從行政的法律依據看，“審計處理”不是行政處罰，不受行政處罰法的規定所約束；而“審計處罰” 屬於行政處罰，它要執行行政處罰法的規定。

　　從以上“審計處理” 和“審計處罰”的方式和目的看，其聯繫如下.從概念的屬性看，都是審計機關的依法行政行為。“審計處理”和“審計處罰” 都是審計機關的職權，兩者都是對行政相對人違反財經法規行為進行糾正製裁的一種具體行政行為，都具有強制性。

　　處理重在糾正違法違紀行為，使其恢複本來面目，依法辦事；而處罰是處理的繼續，即糾正後，再給予相應的製裁。

　　“審計處理” 與“審計處罰”都是審計機關在職責範圍內進行，都必須認真遵守行政執法原則。從兩者存在形式看，既有單獨運用的狀況，也有同時存在的情況。處理與處罰一般存在兩種情況：一是既處理又處罰； 二是只處理不處罰。但無論哪一種情況，不能以處代罰，也不能以罰代處。

　　由此可見，“審計處理”和“審計處罰” 的運用要視被審計單位違紀問題性質、審計類別、違紀情節輕重或數額大小等情況而確定，兩者既不能相互代替，也不能強行並舉， 要運用恰當、準確。

==審計處理方式的弊端^[2]

　　就目前看，審計機關在項目審計終結後，針對查出的被審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為，依據有關法律法規的規定做出處理處罰決定，並向被審計單位下達審計決定。這種常規的審計處理方式表現出較強的原則性，是審計機關依法行政的一種具體體現。但是，在現實工作中，審計機關依法做出的審計決定，有些是無法落實的。因為有些審計決定不具備必要的實現條件，特別是涉及到體制性或者政策性問題時，審計發現的問題不可能通過下達審計決定就都能夠得到解決。

　　一是對違法主體是國有企業的問題處理。

　　2002年對某集團有限公司落實審計決定情況進行督察時發現，審計決定該公司限期補繳各種稅費5 000餘萬元，由於該公司生產經營已陷入困境，如果沒有重大的政策扶持，僅靠企業的自身努力是無法在短時間內走出困境，根本就不具備在限期內補繳所欠稅費的能力。

　　二是對違法主體是行政事業單位的問題處理。審計中經常會發現行政事業單位存在擠占挪用專項資金問題。按照有關規定，在審計決定中，一般都會要求被審計單位歸還原資金渠道。有的單位由於沒有資金來源，如果要歸還以前年度被擠占挪用的專項資金，就得動用現有的某些專項資金，實際上等於用新的違法行為來糾正以前的違法行為，顯然用新錯誤來糾正老錯誤的做法是不允許的。三是對違法主體是政府的問題處理。2002年對部分市、縣主管部門落實審計決定情況督察時發現，屬於地方政府出台招商引資優惠政策減免的專項基金，審計決定要求限期收回，實際上無法收回。2004年對l3個市地某專項資金審計結果落實情況督察的結果表明，屬於地方政府出台招商引資優惠政策減免的專項基金數額巨大，無法收回。

　　這兩項專項資金審計決定的落實結果非常相似，一個共同的特征是，當地政府根據審計決定或以會議形式或以文件形式都廢止了以前的不當規定，態度都是非常積極的。然而清理回收以前年度政府減免的收費難度甚大，成效甚微。其一，時間較長，數額巨大，難以收回；其二，政府違約，失信於民，難以收回；其三，有的開發商早已遷移外地，難以追討。因此，凡涉及到的市、縣政府，在清理回收以前年度政府減免的收費問題上，都無所作為。審計機關依法做出的審計決定，為什麼有些無法落實?通過調查研究發現，主要原因是由於審計處理方式不當而引起的，根源在於審計機關在做出審計決定時，有時忽視了執行審計決定的必要條件，忽視審計決定的執行條件又是受到以下兩個因素的影響而形成的。

　　第一，審計處理思維模式的單一性。依據現有的規定，對違法問題就事論事做出處理決定是審計人員長期形成的審計處理思維模式，既可體現依法行政，又能有效規避審計風險。這本來就是無可厚非的，然而問題出在另一方面，即審計決定的可行性，因為就目前的審計法律法規對審計決定能否有效落實，缺乏明確的規定，對由於客觀因素導致無法落實的審計決定，審計機關不承擔什麼責任，一般也沒有哪個部門去追究什麼責任，特別是在未廣泛向社會公佈審計結果的現狀下，審計結論落實結果得不到社會公眾包括新聞單位的監督，所以有些審計決定包括比較重要的審計決定，即使落實不了，審計人員也會心安理得。審計人員一種比較普遍的心理狀態是，查不出問題是審計人員的業務能力低，處理不當是審計機關的政策水平差，審計決定是否按期逐項落實是被審計單位的事，審計機關幾乎沒有什麼責任。

　　第二，法律法規的滯後性。法律法規來源於實踐，高於實踐，又落後於實踐。這是事物發展變化的客觀規律決定的。在審計實踐活動中，我們常遇到這樣的問題：按規定，非正式發票不得核銷入賬，因此在審計決定中一般都要求被審計單位取得正式發票後入賬。督察中發現，有的被審計單位實行內部承包制後向承包人購買產品，還有的單位在農民手中購買農副產品等，購買單位是無法向個人取得正式發票的。那麼被審計單位取得正式發票後入賬的審計決定實際上是無法落實的。由於法律法規的修訂不可能與改革開放迅速發展變化同步，在處理合理不合法問題時，就顯現出法律法規滯後性對依法行政帶來的負面影響。法規的滯後性加上審計處理思維模式的單一性，使得這種審計決定變得難以執行。

　　綜上所述，現行的審計處理方式存在顯而易見的弊端。其一，降低審計的權威性，弱化審計監督職能。由於不具備條件而無法執行的審計決定，給被審計單位造成的直接影響是，這種決定是可以不執行的。由此使得這種行政行為失去應有的約束力。其二，造成審計成果的流失。審計查出的問題都應當得到適當的處理，如果因為審計決定不具備執行的條件，問題還是沒有解決，審計成果將大打折扣，特別是一些重要的審計成果失去作為政府巨集觀調控依據的資格。

　　審計機關在堅持依法行政的前提下，如何採取原則性與靈活性相結合的方法，促使審計查出問題得到更好的解決，使審計決定更具可操作性，在有些問題單純依靠法條解決不好的情況下，有必要也有條件站在另外一種角度，尋求解決問題的新思路、新途徑。這就需要解決好兩個問題，一是進一步思考審計職能作用的定位，確定一個新視角，便於研究解決問題的新思路。二是尋求可供借鑒的審計處理模式。

　　審計的職能是監督與服務。通過監督各級政府及其各部門的財政收支、國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，起到維護國家財政經濟秩序，促進廉政建設，保障國有經濟健康發展的作用。審計職能及其作用決定了各級審計機關審計實踐不僅要揭示問題，而且還要解決問題。揭示問題是解決問題的基礎，問題解決的程度和效果是審計職能作用大小的具體體現。審計機關在研究問題的解決方法時，應在深入分析問題產生原因的前提下，對那些帶有政策性、體制性的問題，應著眼於從根本上，即從促進修訂政策或者促進改變體制上做文章，立足促進建立一種長效機制，以利於問題的有效解決。但這涉及到規範今後工作的同時，如何處理以前年度發生的問題。現在所需要突破的恰恰就是如何對待和處理以前年度發生的問題，關鍵在於如何堅持實事求是、從實際出發的原則，恰當做到原則性與靈活性的有機結合。

　　政策性、體制性問題往往帶有區域性和普遍性，如前文所述各市地政府制定為外來投資者的減免行政性收費的優惠政策，就是典型的事例。此類問題的糾正，必須由市地政府廢止過去的不當規定，同時出台新的辦法。從審計督察的結果看，各級政府都做到了廢舊立新，對規範招商引資活動奠定了良好的基礎，說明這項審計決定既符合法規又符合實際。但審計決定要求限期收回政府減免的行政性收費，無一例外，各市地政府難以執行。原因何在，前文已表述，不再重覆。審計機關依法行政下達審計決定沒有錯，錯在審計處理方法脫離了實際，包括前文所述違法主體是行政事業單位，違法主體是國有企業的違法問題的處理，之所以審計決定落實不了，一個共同的問題都是錯在單一的審計處理模式已經脫離了實際。雖然這種處理方式合法，但不合理，忽視執行審計決定的必要條件。如果不換位思考，不探索新的審計處理模式，今後類似的違法問題，類似的審計處理，仍然是審計決定無法落實的類似結果，所以要重視審計處理合理性的研究，按照實事求是、一切從實際出發的原則，研究處理審計發現的問題，達到規範行為、促進事業發展的目標。

　　1、恰當運用政府行為糾正違法減少損失。

　　對政府自行減免的行政性收費，由於違法主體是一級政府，並與政府制定的政策有關，因此，在糾正違法問題時，審計決定應明確要求當地政府立即廢止不當規定，對這種帶有普遍性、區域性的違法問題從根上加以消除。對以前年度減免形成的損失或者撥款體制不順造成的違法問題，審計機關可以下達審計建議書要求當地政府依照有關規定製定整改措施， 自行糾正，審計機關則監督其整改措施的落實。這不僅是審計機關間接處理違法問題的一種重要方式，同時也是審計處理中規避審計風險的一種有效措施。間接處理與直接處理違法問題的優勢在於：一是有利於體制性問題的解決。審計機關是監督部門，不可能代替被審計單位的行政或者經營管理。例如我省部分主管部門截留坐支應當上繳上級主管部門的專項基金問題，審計決定要求補繳應繳上級的收入，從審計決定執行結果看，不僅難以執行，並且這類問題今後也難以杜絕。現行的撥款體制是一些行政性收費採取先上繳同級財政後，由財政部門按照一定的比例返撥經費，由於同級財政經常會出現撥款不及時或不足額，收費部門為了維持工作的開展，導致截留坐支應繳上級收入的現象難以杜絕。審計決定只要求補繳欠繳的上級收入，並解決不了繼續截留坐支問題。

　　各級政府應將這類收費部門的正常經費納入同級財政預算並及時撥付，確保專項事業的健康發展，這樣才能從根本上解決收費部門截留坐支上級收入的違法問題。總之，審計機關應通過審計工作，促進當地體制性問題的解決，其產生的社會效應將是難以估量的。二是有利於解決遺留問題。政策性問題的解決往往涉及政府有關部門較多，由政府主管領導或主管部門協調有關政府部門制定並落實整改措施，有利於按照當地的實際情況解決遺留問題，做好善後處理，儘量減少損失。如，某市為加強城市建設工作，設立了城建開發辦，可直接向開發商收取土地出讓金。審計決定要求該市開發辦停止收費。根據《行政許可法》的規定，由於開發辦沒有收費的行政許可，按審計決定的要求，該市開發辦停止了一切收費。收費停止後，原有的將收費上繳財政後，由財政反撥經費的經費來源渠道只能中斷，同時又涉及職能的調整和現有工作人員的安置，以及停止收費前發生的收費業務及帶來的一些相關問題移交有關部門處理的事項等，都需要當地政府妥善安排。審計決定只提出停止收費的要求，卻無法規定停止收費後的善後工作如何進行。既然審計機關的執法監督代替不了被審計單位的行政管理，將違法問題的直接處理改為間接處理，將應當解決並能夠解決的問題交給被審計單位去解決，並監督問題解決的結果，會收到事半功倍的效果。

　　2.靈活處理合理不合法的問題。

　　依法審計依法處理是審計工作必須遵循的規則，但在審計實踐中因法律法規的滯後性使得審計機關經常面對查出合理不合法的問題，如何處理，可以按照一個分析兩個區別的方法來解決。首先，深入分析問題產生的客觀原因。如前文所述關於單位向個人購買農副產品的情況，這本是市場經濟條件下常見的一種交易方式，是允許的，如果因為沒有正式發票，不允許用自製憑證入賬，那麼就等於單位不得向個人購買農副產品。既然允許單位向個人購買農副產品，那麼就應當對這種經濟行為產生的後果做出合理的判斷。做到兩個區別，第一，應將正常業務往來與故意違法違規區別開來；第二，應將從實際出發實事求是處理問題與有法不依區別開來。為此，對這類問題的審計，重點應放在被審計單位的內部控制制度是否健全有效上，有什麼問題就糾正什麼問題，沒有必要在審計決定中再要求被審計單位取得正式發票後入賬。同時，審計機關還應積極向有關部門建議修改有關規定，為經濟立法提供依據。

　　3.建立審計決定的評估機制。

　　審計機關在做出審計決定時，應對擬定的審計決定是否具備執行條件和產生的後果做出必要的評估，對於通過下達審計決定仍難以解決的違法問題，應當尋求其他可行的辦法來解決。審計處理應當註意其效果和效應，審計效果和效應的最大化可以作為審計決定評估的主要目標，其出發點和落腳點都要建立在增強審計決定的可操作性，促進問題的解決。因此，不論是政策性、體制性問題，還是合理不合法問題，審計機關在做出處理決定時，確有必要考慮將要做出的決定是否有利於被審計單位完善自我約束機制，是否有利於被審計單位消除違法問題產生的根源，最終達到標本兼治。

　　審計處理難不外兩層意思，一是對審計發現問題難處理；二是審計決定執行難。形成以上“兩難”的主要原因是：

　　(一)審計定性、處理依據繁雜與不足並存。

　　有些問題，不同的法律法規界定了不同的處理處罰界限。如對公司私設“賬外賬”的問題，《會計法>第四十二條規定“可以對單位處以三千元以上五萬元以下的罰敦”；而根據《公司法 第二百一十一條規定則要“處以一萬元以上十萬元以下工作研究的罰款”；若要根據有關處理“小金庫”的規定，則可要沒收“小金庫”餘額，再處以“小金庫”收支數額一至二倍的罰款。同一性質的問題，由於引用的法規不同，其處理處罰標準相差很大。實踐中，極有可能發生不同單位的相同問題處罰程度差異很大的問題。相反.有一些問題，如對擠占挪用扶貧、救災資金等問題，法律法規儘管一再強調從重處罰，卻沒有制定具體的處罰標準。審計發現這類問題，由於對單位沒有具體處罰標準，往往只能責令歸還原資金渠道了之。而被擠占挪用資金已經用的用支的支，歸還原渠道談何容易。

　　(二)法律法規滯後，處罰自由裁量權過大。

　　當前審計機關進行處理處罰的主要依據是《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》， 自1987年發佈實施以來從未修訂，當中的一些條款明顯已不適應改革開放的需要了。如《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》第十九條“單位交納的罰款，企業在留用利潤中支付，行政事業單位在預算外資金或者包乾結餘經費中支付”之規定，就明顯與現行財務會計制度相關規定不符。另外一些法規規定的處罰幅度較大，審計執法者的自由裁量權過大。如《審計法實施條例》規定，對違反《審計法實施條例》的行為可處以五萬元以下、一倍以上五倍以下的罰款；《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》中不少條款規定， 對違反財政法規行為，可處以違反財政法規款額3O%或2O%以下罰款。自由裁量的幅度過大，很容易造成同一性質的問題，不同的被審單位有不同的被處罰結果，同一性質的問題，不同的審計人員執行的處罰標準不同的現象。其結果，既不利於審計決定的執行，也極大地影響審計機關的權威。

　　(三)審計執法水平有待提高。

　　一是審計人員服務意識不強，為查問題而查問題，加上審計證據不充分，引用法規不當。處罰幅度隨意性大。作出的審計決定不能服人，沒有權威。二是不按審計程式辦事。審計報告沒有充分征求被審單位意見；審計覆核不充分，流於形式；對不能處理處罰的事項下達處理處罰決定，如審計調查中發現問題，直接下達審計決定；延伸審計其他不屬審計通知書規定的審計對象發現問題，也直接下達審計決定等等。三是導向不正確。多年來，審計罰沒資金的多少，追繳入庫資金的多少，一直是評定一個審計機關、一個審計小組的能力的重要標準。“重處罰輕處理” 的思想普遍存在，缺乏“審幫促”的意識。

　　(四)行政干預。

　　有的地方行政領導從本地區利益出發，保護本部門利益。對審計處理橫加干涉，使審計缺乏獨立性，也是造成審計處理難和執行難的重要原因。

　　(五)審計法律法規宣傳力度不夠，被審單位不積極主動執行審計決定。

　　《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》雖然早已從1995年1月和1997年10月21日開始施行，經歷了7年多的歷程，但其宣傳力度還遠遠不夠。一些部門、機關、單位、企業對審計法律法規學習不夠，認識不足，接受審計的觀念意識不強，對審計機關送達的審計決定不積極落實整改，不能自覺主動地去執行審計決定。

　　(六)審計法規與其他部門法規存在矛盾。

　　如投資審計中關於工程造價審計的規定與經濟合同法等經濟法規有矛盾衝突；《審計署關於批轉寧夏自治區審計廳在財政設立查處違紀資金收繳專戶報告的通知》(審發[1998]280號)關於以前年度欠稅審計處理辦法與《中華人民共和國稅收徵管法》第二十九條“除稅務機關、稅務人員以及經稅務機關依照法律、行政法規委托的單位和個人外，其他任何單位和個人不得進行稅款征收活動”之規定有衝突。由於存在矛盾衝突，審計機關下達審計決定後，稅務等其他執法部門可能不予認可，造成審計決定無法執行，甚至還可能吃上官司，打輸官司。

　　(七)被審計單位無力執行。

　　一些貧困縣鄉財政困難，財力不足，幹部和教師工資不能按時足額發放，致使挪用、截留、坐支、統籌攤派等違規行為的處理、處罰資金無力繳納，個別縣鄉財政和各部門銀行戶存款寥寥無幾，審計決定無法執行。

　　(八)申請法院執行操作性不強。

　　從多年來審計執行實踐來看，申請人民法院強制執行距審計決定下達至少已有90天，加上一些必要的程式，法院往往也不能及時執行，時間拖延太長，被審計單位早以將銀行賬戶資金轉移或支出，待法院執行時，賬戶已無資金，法院的執行也就不了了之。

　　(一)從長遠來看，應著力於改革現行審計管理體制，提高審計機關依法審計監督的獨立性。這是解決審計處理難、執行難的根本辦法。

　　(二)現階段應著力於完善財經審計法律法規。首先，不同法律法規對同一問題的處罰標準應當力求一致，處罰幅度應當細化，減少審計處罰的自由裁量權。其次，要改革修訂相關審計法規規章，避免與現行法律法規出現矛盾衝突， 如有衝突，應予以調整，調整不了的應當停止執行。第三，法律法規應當給予審計機關更有效的強制執行的權力，保證審計處理處罰的有效執行。

　　(三)審計處理要與時俱進。要探索多途徑解決處理問題的方式方法，增強服務意識，做好“審幫促”。要把好審計導向審計罰沒入庫的多寡.不應作為評定審計成果的惟一標準。要加強和改進審計結果公開制度，把審計結果公開作為處理、糾正審計發現問題的一個重要手段。公開審計結果可以促使被審計單位認真糾正問題，使其他單位受到警示教育，還可以通過外界的監督，促進審計機關自身執法水平的提高。

　　(四)加強審計部門自身建設。審計進點、取證和處理、處罰必須遵循法定的審計程式，要嚴格執行審計覆核制度和重大事項審計辦公會議審定製度，杜絕和減少審計處理處罰的隨意性。要擺正審計部門自身位置， 打消審計包打天下的觀念，對其他部門職責範圍的事項應當移交其他部門處理； 對需要其他部門配合的事項，應當積極要求其他部門共同執法。要完善審計責任追究制度，督促審計人員把好審計取證關、審計處理關。要建立完善審計回訪制度，督促被審計單位認真執行審計處理處罰決定。要進一步加大對《審計法》及其實施條例等審計法律法規的宣傳力度，讓更多的被審計單位支持審計工作，自覺地接受審計，認真執行審計決定。