審計處罰

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審計處罰（Audit Penalty）

　　審計處罰是指審計機關依琺對違反國家規定的財政收支、財務收支行為和違反(審計法》的行為採取的處罰措施。

　　審計處罰包含著四層意思：審計處罰的實施者即審計處罰的主體是審計機關；審計處罰的依據是“法 ，即審計處罰要依法實施(這裡的“法”應作廣義理解，包括法律、法規、規章和具有普遍約束力的規範性文件)；審計處罰的對象是違反國家規定的財政收支、財務收支行為和違反《審計法》的行為；審計處罰的實質是實施懲罰、懲戒措施。

　　理解審計處罰的涵義應區別幾個相關的概念。首先，應當區別審計處罰和行政處罰。行政處罰是指國家行政機關在其職權範圍內依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織實施的特定的行政製裁。審計處罰是屬於行政機關的審計機關實施的行政處罰，審計處罰是行政處罰的從屬概念。因此．一方面，行政處罰的基本原則，行政處罰的設定、實施、執行以及行政處罰程式的原則規定，均適用於審計處罰。審計處罰不得和行政處罰的基本要求相違背，例如關於行政處罰時限、聽證的要求等；另一方面，審計處罰在實施程式、處罰種類、處罰依據等方面也有其特殊規定，這些規定見之於審計琺律、琺規和規章中，是審計機關實施審計處罰必須遵守的。其次，還要區別審計處罰和審計處理。審計處理是指審計機關對違反國家規定的財政收支、財務收支行為採取的糾正措施。審計處罰和審計處理的根本區別在於審計處罰具有懲罰性，審計處理只具糾正性．不具有懲罰性。一般地說，審計處理沒有違規行為時間的限制(法律法規另有規定的除外)，也不受行政處罰規定的約束。第三，區別審計處罰和內部審計機構的處罰。審計處罰是行政處罰，而內部審計機構的處罰是設立內部審計機構單位的內部管理行為，其性質和行為與審計處罰有著本質不同。內部審計機構是否具有處罰權，依設立單位管理需要而定．其權力的行使不受行政處罰規定的約束。

　　審計處罰主體即審計處罰的實施者。依據現行法律，審計處罰主體包括口孫富軍山東省審計廳法制處縣以上各級審計機關和審計機關派出進行審計工作的審計特派員辦事處及其它派出機構。認識審計處罰主體應把握兩點：一是審計處罰的主體是國家審計機關，不包括}土會審計組織和內部審計機構；二是審計處罰的主體是審計機關及其授權的派出機構，不是審計機關的內設審計業務機構或審計組，也不是審計機關的個人 .以下將具體討論三方面內容：

　　第一，確定審計機關辦理交辦事項是否具有處罰主體資格。

　　依據有關法律、法規規定，筆者認為，應主要看交辦事項是否為審計機關法定職責範圍內的事項．以及審計機關是否實施了法定的審計程式。(1)審計機關獨立或主要承擔辦理黨委、政府交辦的法定職責範圍內的審計事項，並實施法定的審計程式的，審計機關依法實施審計處理處罰。(2)審計機關主要承擔辦理或與其他機關共同辦理黨委、政府交辦的法定職責範圍內的事項，未實施法定的審計程式，按黨委、政府要求或共同商定程式辦理的，應依法向政府提出處理處罰的建議．審計機關不能自行處理處罰。(3)審計機關獨立或主要承擔辦理政府授權交辦的琺定職責範圍外的審計事項，已實施琺定的審計程式的．審計機關依琺提出處理處罰的意見，由政府依法處理；如果政府授權交辦時明確要求審計機關依法處理的，審計機關依法處理處罰。(4)協助紀檢、監察部門和司法機關辦理經濟案件，以及參與辦理與財政、財務收支有關的專項經濟審查事項的，按商定的程式進行審計查證，審計機關提供查證結果，不得實施審計處理處罰。

　　第二．根據兩辦國有企業任期經濟責任審計規定及審計實踐， 審計機關可委托社會審計組紐實施國有企業任期經濟責任審計。

　　社會審計組織按照註冊會計師獨立審計準則和審計 關的要求實旋審計．不具有對被審計單位違反財經法紀問題進行處理處罰和提出處理處罰建議的權力 實施審計後向審計機關提交的審計報告由也沒有相關內容。委托審計情況下，如果發現敲審計單位存在違反財經法規的行為，是否給予處罰?誰來處罰?認識不一。筆者認為，審計機關一般不宣直接處理處罰，目為這種情況下，審計機關雖認可社會審計組織審汁認定的事實，並一定程度上對審計結果承擔了責任 但由於審計機關求實施規範的審計程式，審計機關直接處理處罰，、礙合法律法規規定。但審計機關可以提出審計建議書．提請有關部門處理處罰。有人認為．依據行政效率原則及處罰法規定，考慮 社會審計組蛔已實施嚴格的審計程式，其審計結果具有擊定證明力．審計機關可 只就處理處罰事項有關證據違一步落實後，既可做出處理處罰，沒有必要重新實施審計程式。這個觀點有一定道理．但考慮理行審計法律琺規沒青相應趣定，從依法處罰的角度，審計機關如要實施處理處罰，還是應 宙計機關名義 達審計通知書，實施必要的審計程式後，再依法對被審 單位處理處罰。

　　第三，目前，鄉鎮審計組織類型不一， 審計範圍差別較大。

　　對其是否具有審計處罰主體資格，需要具體分析，不能一概而論。縣級審計機關依法報駐鄉鎮的審計組織，依據審計機關授權．進行審計工作，具有審計處罰主體資格，可以行使審計處罰權。鄉鎮政府或農業部門等設立的審計擔蛔 具有內部審計性質，不具有審計處罰主體資格。當然，這些審計組織依據授權也可實施一些處理處罰，但它們的處罰屬於內部管理行為， 同審計機關的審計處罰是截然不同的。

　　實施審計處罰，是糾正和製裁不合規經濟行為，嚴肅財經紀律，規範經濟秩序的客觀需要，是法律賦予審計機關的權力。現行的作法是，審計機關對被審計單位違反國家規定的財政、財務收支行為，以法律、法規和國家其他有關財政、財務收支的規定作為處罰依據。但在實施審計處罰過程中．一些被審計單位對此屢屢提出質疑，甚至業內^士也有異議，他們認為審計機關對有些經濟違規行為的處罰是執罰主體錯誤。例如認為高息攬儲、發票違規、抬高價格等問題的處罰權不在審計機關。筆者認為，這是一種片面認識。應該肯定審計機關現行作法是正確的。之所以這樣說，是因為現行的審計處罰依據是由三個方面的因索所決定的。

　　一、是由審計的基本職能所決定的

　　審計機關是根據《憲法》而設立的，審計監督權是《憲法》賦予的．從這個意義上講，審計的權力是法律的權力，審計的效力是法律的效力，審計的權威是法律的權威。審計的基本職能是經濟監督．但不同於財政、稅務、金融、工商行政、物價、海關、統計和會計等專業經濟監督。後者是結合各自專業性工作進行的、其監督職能是從具體管理職能中派生出來的附帶職能，是為了執行具體業務而進行的監督 而審計監督卻是獨立的，由專門機構或專職人員進行的經濟監督：審計是獨立於管理者之外，不參與具體管理活動． 履行決策、計劃、組織指揮、協調職能．對財政 財務收支活動專司監察和督促的法定行為。因而審計監督具有客觀性、公正性、權威眭和普遍性特點，是一種綜合性的、全方位的經濟監督=這就要求審計機關全面履行監督職能，加大對經濟領域違法違紀問題的揭露、處理、處罰力度，使審汁監督的作用得到充分發揮 從這裡可以看出：不同層次的部門、單位的財政、財務收支活動以及相關聯的經濟活動都必須接受審計監督 而審計監督權理所當然包括審計處罰權

　　二、是準確執行法律、法規所決定的

　　關於審計處罰依據，《審計法》第44條、45條作r規定，《審}r法實施條例》第4條第2款規定更為明確具體：“審計機關以法律、法規和國家其他有關財政收支、財務收支的規定為審計評價和處理、處罰依據審計署對兩個審計案刪的批示充分印證了這一點 1999年．我省大清市審計局對本市^ 民醫院1998年度財務收支實施審計，查出該單位擅自提高自製藥品價格、自行靠價收受藥品回扣、自立項目收費、重收註射費、提高血價收入，違規加價銷售一次性醫療材料等違反價格法的行為，並按照《價格法》有關條款進行了處罰。但是當地物價部門認為違反價格法規問題只能由物價部門處罰．審計機關無權處罰。該市人民醫院以審計越權為由提起行政復義。省廳就此案向審計署請示，審計署明確答覆：“審計機關對違反價格取得的收入，可以依照價格法和其他有關財政收支、財務收支的法律、法規進行處理處罰 ”山東省審計廳1999年就事級預算執行審計中對預算執行單位適用審計處罰問題向審計署請示，審計署批示：“只要法律、行政法規有明確處罰依據的，審計機關在預算執行審計中可以依據有關法律、行政法規的規定，對被審計單位違反預算的行為或者其他違反國家規定的財政收支行為進行處罰 可 看出，審計署對上述兩個案例的批示，就是根據審計法規的規定作出的 2OOO年l1月．審計署在《關於審計準則執行情況的通報》中指出：不能“ 《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》代替專門財經法規進行處罰”，進一步闡明瞭對有些違規問題，審計機關應該以現行的專門財經法規進行處罰。

　　《行政處罰法》第24條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰 ”這其中包含丁這樣一層含義：不同的執法部門小能對當事人同一違法行為重覆處理 筆者理解：噹噹事』、為部f J和單位時，奠 一也法行為職能管理部門可以處罰 審汁機關也可 處罰，但是不能重覆處罰。前面陳述的高息攬儲、發票違規、抬高價格等問題，審計機關都可以依法依規進行處罰，如果審計機關困執罰主體的誤解不能處罰，那麼審計機關實施全面監督就是一句空話

　　三 、是對經濟監督部門實行再監督的需要所決定的

　　社會主義市場經濟體制的完善是一個漸進過程，這就決定r社會主義法制建設也需要一個過程。《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》曾經是審計機關處罰的主要依據，迄今已頒佈l5年，其中有些條款明顯不適應現行政策，但遲遲未能修改，究其原因，是為市場經濟體制未能完全定型，加之在這之後所頒佈的《審計法》以及《審計法實施條例》對審計處罰依據又作了明確規定：所 希望國家將審計機關的處罰權進一步細化，井與有關的經濟類法規中的執罰主體從文字上進行對接 尚需時日。但這並不影響現階段審計機關執行處罰權。如果片面強調現行有關經濟類法規的執罰主體，而排斥審計法規的規定，那么一些行政執法部門就會成為監督的真空地帶。試想：如果稅務部門違反發票使用規定誰來監督?物價部門違反價格規定誰來監督 財政部門違反預算外資金管理規定誰來監督?失去監督的權力就會有產生腐敗的危險 審計機關是國家設立的專門監督機構．這些行政執法部『1理應在審計監督的範之內，審計機關有權對他們的違紀違規行為進行必要的處罰。相互監督、相互約束，遮才體現了我國監督制度的健全和完善

　　總之，現階段審計機關處罰依據是明確的，也是符台我國國情的 我們有必要進一步認識審計的基車職能，全面貫徹落實審計法及其實施條例，這樣才能完整地行使好審計監督權.

　　一、審計處罰權的專有性特征

　　審計署《審計機關審計處理處罰的規定》《簡稱處理處罰規定” ．下同)第四條規定} “審計機關不得委托其他組織或個人實施審計處理、處罰 ．這就是說審計處罰必須由審計機關行使，不管受委托組騫{是否符合實施行政處罰的條件，一律不得委托其他組織或個人行使．審計處罰權具有專有性的特征。

　　二、審計處罰具有內容確定性的特征

　　《處理處罰規定》第七條規定，一是對違反國家規定的財務收支行為給予處罰；二是對違反《審計法》的行為給予處罰。凡不屬於這兩者之一的行為不得實施審計處罰。

　　三、對違反國家規定的財務收支行為崔2年內未被髮現的不再處罰的特征

　　《處理處罰規定》第十一條規定： “梭審計單位違反國家規定的財務收支行為在2年內末被髮現的． 審計機關不再給予審計處罰” 。但不彤響審計機關對其行為的依法處理。不管是對同一被審計單位第一次實施審計監督到第二次實施審計監督聞孺時聞超過2年+還是從實施違反規定的財務收支行為之日起到審計查出違反規定的財務收支行為之日止時聞超過2年的．均不得再給予審計處罰。

　　四、處罰對象的廣泛性特征

　　這一特征是由於審計監督對象的廣泛性決定的。根據《審計法》以及《審計法實蘸條例》和審計署發佈的38個規範所規定的監督對象包括： 與本級人民政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關係的國家權力機關、行政機關(台直屬單位)、審爿機關、檢察機關、武警部隊、政黨組織、民主黨派和社會團體、事業單位， 國有金融機構 國有企業、國家建設項目單位， 對國有資產占控股或者主導地位的股份制公司以及對其他法律、行政法規規定應當接受審計機關監督的單位，這說明審計監督對象具有廣泛性。這些機關《部門、單位)、企業(公司l、個人．或有違反國家規定舳財務收支行為，或有違反《審計法》的行為，在審計監督活動中．有可能不同程度的受到諸如警告、通報批評； 罰款；投收違法所得等不同種類的審計處罰《如某行政機關違控購置桑塔納小轎車一輛23萬元，審計查出後，依有關法規按違控金額處以20％ 的罰款)。

　　五、告知聽證“較大數額罰款” 的金額大的特征

　　《處理處罰規定》第十七條規定： “審計機關對被審計單位處以違反國家規定的財務收支金額百分之五以上、且金額在10萬元以上的罰款時 《作者註：兩者同時具備)以及“審計機關對違反國家規定的財務收支行為負有直接責任的有關責任人處以2000元以上的罰款時” 。應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。凡符合此條件的．審計機關應當告知當事人有要求聽證的權利作為審計處罰的前置。與《湖北省行政處罰聽證規則》第二條 對非經營活動中的違法行為處以1000元以上的罰款；對經營活動中的違法行為．有非法所得的處以30000元以上。沒有違法所得的處以10000元以上的罰款 為“較大數額罰款” 的具體標準相比．金額大．一定程度上限制了聽證程式發生的頻率。其原因有二。一是審計監督是制度性， 日常性監督，大額度限定聽證程式的發生，有利於審計機關集中精力。加大審計執法力度；二是聽證與否，審計處罰後，公民、法人或者其他組織對審計處罰決定不服，仍可以提出行政覆議直至行政訴訟。其訴權沒有被剝奪。

　　六、審計處罰與審計建議並舉的特征

　　《處理處罰規定》第十六條規定： “審計機關對違反《審計法)負有直接責任的有關責任人員依法給予行政處分．或提出給予行政處分的建議。並可以依照有差規定給予行政處罰。” 以及《審計法》第四十九(二l項之規定，在實施審計處罰的同時．對負甫直接責任的有關責任人員，審計機關認為應當給予行政或者紀律處分的．向有關行政機關或者紀律 盤查部門提出給予行政或紀律處分的建議 這與其他行政執法機關實施了吊銷證、照：行政拘留等行政處罰後，沒有提出行政或紀律處分的建議要求期比，審計處罰與審計建議並舉。是審計機關行政處罰所特有的。

　　(一)客觀因素

　　1、手段單一

　　現行國家宙計機關對被審計單位財政財務的違法違規問題在作出審計處罰決定後，如未在期限內執行完畢或拒絕執行時，審計機關無權直接扣劃，刪審計機關只有依法中請人民法院強制執行、如遏人民法院公務繁忙、人員不足安排時，以及配合不夠時．就會導致行政處罰決定執行不到位 無形中損害了審計處罰決定的權威性、強制性和嚴肅性

　　2、法律空白．

　　《審計法》廈其實施條例，對不執行審計處罰的單位和個人還沒有時其行為處理、處罰的相應法規．給審計處罰決定的執行帶來影響

　　3、體制因素

　　管理體制：現行審計礬關以屬地管理為主，特剝縣級審計機關處於最基層．面對縣本級各作部門和下級 鎮人民政府，在處理處罰時會受地方經濟狀況和行政干預的搿響， 往往難以處罰到位。執法體制：上級審計機關有時下審一緞，其收入上繳上一級財政， 冉緞審計的收入繳同級財政，也套造成本級處罰難。財政體制：目前行政事業單位已實行收支兩條線，但受地方財力的制約，執法單位在財政預算安排經費不足的情況下，有的按其罰沒款收入比例返回作辦公經費等。其後果是：部分執法單位受經濟利益的驅動，進行亂收亂罰，罰款多返回多，問題大處理難，審計無法對其按法規處罰到位，處罰成了象徵性。

　　4、處罰執行因素。

　　審計機關內部沒有設立專門的執行機構和人員，相對於I商、套安、法院等部門而言，其手段、力量都弱化，在涉及單位經濟利益時，阻力很大，收繳違紀款有時討價還價

　　(一)主觀因素

　　1、審計人員素質不高。① 有少數I作人員法制觀念不強，不能依法辦事，審計項目成了人情項目、關係項目，對違法違紀問題不能、不敢依法處罰 ②有的業務素質不高，查賬時發現不了問題或未能掌握確鑿證據，則難以實施有力的處罰

　　2、思想誤區。① 審計項目自主安排占大多數，局限於人員崤的原因，一些單位未能及時進行審計，等到下一年問題較多、性質嚴重時，處罰則難以接受了．在處罰決定下發後無資金支付能力，只好從輕處罰算了。② “多得不如現得” 目前普遍存在執法難、執罰難的狀況，認為收違紀款“多得不如現得”，所以在做處罰決定之前，雙方協商，在下達審計決定後，被審計單位叉提出協商，結果能收多少算多少，影響了決定的執行，有時波及對其他單位的處理、處罰工作。

　　l、加大執法力度，增強審計威力審計機關是國家經濟監督的綜合部門，因此在立法、執法方面要有強有力的硬體： 建議出台一個執行審計處罰決定的相關法規，對不自覺執行審計處罰決定的單位(個人)採取必要的行政、經濟手段作出明確的規定=如：通知銀行扣劃、暫停財政撥款、在財政預算外專戶資金中扣劃等。

　　2、取得人大常委會、司法機關、新聞媒體等的支持和配合。① 在目前經濟環境條件下， 審計機關要積極爭取人大常委會的大力支持，對重大審計事項及嚴重違法亂紀問題，可及時向人走常委會報告，以取得支持；( 加強與人民法院、財政、銀行等單位的協作和配合，被審計單位如不執行審計處罰決定時．對其進行強制扣劃；② 對性質嚴重、拒不執行處罰決定的單位除採取經濟措施外，還應與新聞媒體配合，通過電視、報刊等方式披露，接受社會監督。

　　3、理順體制，① 市、縣=級審計機關的管理體制，建議採用I商行政管理部門的體制模式，實行省以下垂直管理一現行體制制約了審計機關職能的發揮，地方保護、來自各方面的阻力和干預，使經濟處罰成了象徵性。② 採取聯合審計、交叉審計的方式一市、縣=級審計機關，紀委、監察、審計三家聯合組成審計組，會因級別較高增強威懾力，手段不同力度更大，可減輕、排除一些阻力和干預。對重大、重點項目，由上級審計機關統一佈置，實行異地交叉審計，有利於打破地區界限、人際關係的禁錮，抵制地方保護主義，取得更佳的審計效果

　　4、提高審計作手段，強化審計隊伍建設 在當前科技快速發展的時代，審計人員用算盤、計算囂等落後手段進行運作．已不適應形勢的需要，因此要加快更新換代．更新I作硬體， 對審計幹部隊伍建設．要堅持做到：強化法制建設、註重思想建設、突出業務建設。只有這樣才能造就一支依法辦事、敢於碰硬、作風正直的審計隊伍，才能適應市場經濟條件下審計I作的要求。