审计处罚

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审计处罚（Audit Penalty）

　　审计处罚是指审计机关依珐对违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反(审计法》的行为采取的处罚措施。

　　审计处罚包含着四层意思：审计处罚的实施者即审计处罚的主体是审计机关；审计处罚的依据是“法 ，即审计处罚要依法实施(这里的“法”应作广义理解，包括法律、法规、规章和具有普遍约束力的规范性文件)；审计处罚的对象是违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反《审计法》的行为；审计处罚的实质是实施惩罚、惩戒措施。

　　理解审计处罚的涵义应区别几个相关的概念。首先，应当区别审计处罚和行政处罚。行政处罚是指国家行政机关在其职权范围内依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织实施的特定的行政制裁。审计处罚是属于行政机关的审计机关实施的行政处罚，审计处罚是行政处罚的从属概念。因此．一方面，行政处罚的基本原则，行政处罚的设定、实施、执行以及行政处罚程序的原则规定，均适用于审计处罚。审计处罚不得和行政处罚的基本要求相违背，例如关于行政处罚时限、听证的要求等；另一方面，审计处罚在实施程序、处罚种类、处罚依据等方面也有其特殊规定，这些规定见之于审计珐律、珐规和规章中，是审计机关实施审计处罚必须遵守的。其次，还要区别审计处罚和审计处理。审计处理是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的纠正措施。审计处罚和审计处理的根本区别在于审计处罚具有惩罚性，审计处理只具纠正性．不具有惩罚性。一般地说，审计处理没有违规行为时间的限制(法律法规另有规定的除外)，也不受行政处罚规定的约束。第三，区别审计处罚和内部审计机构的处罚。审计处罚是行政处罚，而内部审计机构的处罚是设立内部审计机构单位的内部管理行为，其性质和行为与审计处罚有着本质不同。内部审计机构是否具有处罚权，依设立单位管理需要而定．其权力的行使不受行政处罚规定的约束。

　　审计处罚主体即审计处罚的实施者。依据现行法律，审计处罚主体包括口孙富军山东省审计厅法制处县以上各级审计机关和审计机关派出进行审计工作的审计特派员办事处及其它派出机构。认识审计处罚主体应把握两点：一是审计处罚的主体是国家审计机关，不包括}土会审计组织和内部审计机构；二是审计处罚的主体是审计机关及其授权的派出机构，不是审计机关的内设审计业务机构或审计组，也不是审计机关的个人 .以下将具体讨论三方面内容：

　　第一，确定审计机关办理交办事项是否具有处罚主体资格。

　　依据有关法律、法规规定，笔者认为，应主要看交办事项是否为审计机关法定职责范围内的事项．以及审计机关是否实施了法定的审计程序。(1)审计机关独立或主要承担办理党委、政府交办的法定职责范围内的审计事项，并实施法定的审计程序的，审计机关依法实施审计处理处罚。(2)审计机关主要承担办理或与其他机关共同办理党委、政府交办的法定职责范围内的事项，未实施法定的审计程序，按党委、政府要求或共同商定程序办理的，应依法向政府提出处理处罚的建议．审计机关不能自行处理处罚。(3)审计机关独立或主要承担办理政府授权交办的珐定职责范围外的审计事项，已实施珐定的审计程序的．审计机关依珐提出处理处罚的意见，由政府依法处理；如果政府授权交办时明确要求审计机关依法处理的，审计机关依法处理处罚。(4)协助纪检、监察部门和司法机关办理经济案件，以及参与办理与财政、财务收支有关的专项经济审查事项的，按商定的程序进行审计查证，审计机关提供查证结果，不得实施审计处理处罚。

　　第二．根据两办国有企业任期经济责任审计规定及审计实践， 审计机关可委托社会审计组纽实施国有企业任期经济责任审计。

　　社会审计组织按照注册会计师独立审计准则和审计 关的要求实旋审计．不具有对被审计单位违反财经法纪问题进行处理处罚和提出处理处罚建议的权力 实施审计后向审计机关提交的审计报告由也没有相关内容。委托审计情况下，如果发现敲审计单位存在违反财经法规的行为，是否给予处罚?谁来处罚?认识不一。笔者认为，审计机关一般不宣直接处理处罚，目为这种情况下，审计机关虽认可社会审计组织审汁认定的事实，并一定程度上对审计结果承担了责任 但由于审计机关求实施规范的审计程序，审计机关直接处理处罚，、碍合法律法规规定。但审计机关可以提出审计建议书．提请有关部门处理处罚。有人认为．依据行政效率原则及处罚法规定，考虑 社会审计组蛔已实施严格的审计程序，其审计结果具有击定证明力．审计机关可 只就处理处罚事项有关证据违一步落实后，既可做出处理处罚，没有必要重新实施审计程序。这个观点有一定道理．但考虑理行审计法律珐规没青相应趣定，从依法处罚的角度，审计机关如要实施处理处罚，还是应 宙计机关名义 达审计通知书，实施必要的审计程序后，再依法对被审 单位处理处罚。

　　第三，目前，乡镇审计组织类型不一， 审计范围差别较大。

　　对其是否具有审计处罚主体资格，需要具体分析，不能一概而论。县级审计机关依法报驻乡镇的审计组织，依据审计机关授权．进行审计工作，具有审计处罚主体资格，可以行使审计处罚权。乡镇政府或农业部门等设立的审计担蛔 具有内部审计性质，不具有审计处罚主体资格。当然，这些审计组织依据授权也可实施一些处理处罚，但它们的处罚属于内部管理行为， 同审计机关的审计处罚是截然不同的。

　　实施审计处罚，是纠正和制裁不合规经济行为，严肃财经纪律，规范经济秩序的客观需要，是法律赋予审计机关的权力。现行的作法是，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，以法律、法规和国家其他有关财政、财务收支的规定作为处罚依据。但在实施审计处罚过程中．一些被审计单位对此屡屡提出质疑，甚至业内^士也有异议，他们认为审计机关对有些经济违规行为的处罚是执罚主体错误。例如认为高息揽储、发票违规、抬高价格等问题的处罚权不在审计机关。笔者认为，这是一种片面认识。应该肯定审计机关现行作法是正确的。之所以这样说，是因为现行的审计处罚依据是由三个方面的因索所决定的。

　　一、是由审计的基本职能所决定的

　　审计机关是根据《宪法》而设立的，审计监督权是《宪法》赋予的．从这个意义上讲，审计的权力是法律的权力，审计的效力是法律的效力，审计的权威是法律的权威。审计的基本职能是经济监督．但不同于财政、税务、金融、工商行政、物价、海关、统计和会计等专业经济监督。后者是结合各自专业性工作进行的、其监督职能是从具体管理职能中派生出来的附带职能，是为了执行具体业务而进行的监督 而审计监督却是独立的，由专门机构或专职人员进行的经济监督：审计是独立于管理者之外，不参与具体管理活动． 履行决策、计划、组织指挥、协调职能．对财政 财务收支活动专司监察和督促的法定行为。因而审计监督具有客观性、公正性、权威眭和普遍性特点，是一种综合性的、全方位的经济监督=这就要求审计机关全面履行监督职能，加大对经济领域违法违纪问题的揭露、处理、处罚力度，使审汁监督的作用得到充分发挥 从这里可以看出：不同层次的部门、单位的财政、财务收支活动以及相关联的经济活动都必须接受审计监督 而审计监督权理所当然包括审计处罚权

　　二、是准确执行法律、法规所决定的

　　关于审计处罚依据，《审计法》第44条、45条作r规定，《审}r法实施条例》第4条第2款规定更为明确具体：“审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据审计署对两个审计案删的批示充分印证了这一点 1999年．我省大清市审计局对本市^ 民医院1998年度财务收支实施审计，查出该单位擅自提高自制药品价格、自行靠价收受药品回扣、自立项目收费、重收注射费、提高血价收入，违规加价销售一次性医疗材料等违反价格法的行为，并按照《价格法》有关条款进行了处罚。但是当地物价部门认为违反价格法规问题只能由物价部门处罚．审计机关无权处罚。该市人民医院以审计越权为由提起行政复义。省厅就此案向审计署请示，审计署明确答复：“审计机关对违反价格取得的收入，可以依照价格法和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规进行处理处罚 ”山东省审计厅1999年就事级预算执行审计中对预算执行单位适用审计处罚问题向审计署请示，审计署批示：“只要法律、行政法规有明确处罚依据的，审计机关在预算执行审计中可以依据有关法律、行政法规的规定，对被审计单位违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为进行处罚 可 看出，审计署对上述两个案例的批示，就是根据审计法规的规定作出的 2OOO年l1月．审计署在《关于审计准则执行情况的通报》中指出：不能“ 《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》代替专门财经法规进行处罚”，进一步阐明了对有些违规问题，审计机关应该以现行的专门财经法规进行处罚。

　　《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚 ”这其中包含丁这样一层含义：不同的执法部门小能对当事人同一违法行为重复处理 笔者理解：当当事』、为部f J和单位时，奠 一也法行为职能管理部门可以处罚 审汁机关也可 处罚，但是不能重复处罚。前面陈述的高息揽储、发票违规、抬高价格等问题，审计机关都可以依法依规进行处罚，如果审计机关困执罚主体的误解不能处罚，那么审计机关实施全面监督就是一句空话

　　三 、是对经济监督部门实行再监督的需要所决定的

　　社会主义市场经济体制的完善是一个渐进过程，这就决定r社会主义法制建设也需要一个过程。《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》曾经是审计机关处罚的主要依据，迄今已颁布l5年，其中有些条款明显不适应现行政策，但迟迟未能修改，究其原因，是为市场经济体制未能完全定型，加之在这之后所颁布的《审计法》以及《审计法实施条例》对审计处罚依据又作了明确规定：所 希望国家将审计机关的处罚权进一步细化，井与有关的经济类法规中的执罚主体从文字上进行对接 尚需时日。但这并不影响现阶段审计机关执行处罚权。如果片面强调现行有关经济类法规的执罚主体，而排斥审计法规的规定，那幺一些行政执法部门就会成为监督的真空地带。试想：如果税务部门违反发票使用规定谁来监督?物价部门违反价格规定谁来监督 财政部门违反预算外资金管理规定谁来监督?失去监督的权力就会有产生腐败的危险 审计机关是国家设立的专门监督机构．这些行政执法部『1理应在审计监督的范之内，审计机关有权对他们的违纪违规行为进行必要的处罚。相互监督、相互约束，遮才体现了我国监督制度的健全和完善

　　总之，现阶段审计机关处罚依据是明确的，也是符台我国国情的 我们有必要进一步认识审计的基车职能，全面贯彻落实审计法及其实施条例，这样才能完整地行使好审计监督权.

　　一、审计处罚权的专有性特征

　　审计署《审计机关审计处理处罚的规定》《简称处理处罚规定” ．下同)第四条规定} “审计机关不得委托其他组织或个人实施审计处理、处罚 ．这就是说审计处罚必须由审计机关行使，不管受委托组骞{是否符合实施行政处罚的条件，一律不得委托其他组织或个人行使．审计处罚权具有专有性的特征。

　　二、审计处罚具有内容确定性的特征

　　《处理处罚规定》第七条规定，一是对违反国家规定的财务收支行为给予处罚；二是对违反《审计法》的行为给予处罚。凡不属于这两者之一的行为不得实施审计处罚。

　　三、对违反国家规定的财务收支行为崔2年内未被发现的不再处罚的特征

　　《处理处罚规定》第十一条规定： “梭审计单位违反国家规定的财务收支行为在2年内末被发现的． 审计机关不再给予审计处罚” 。但不彤响审计机关对其行为的依法处理。不管是对同一被审计单位第一次实施审计监督到第二次实施审计监督闻孺时闻超过2年+还是从实施违反规定的财务收支行为之日起到审计查出违反规定的财务收支行为之日止时闻超过2年的．均不得再给予审计处罚。

　　四、处罚对象的广泛性特征

　　这一特征是由于审计监督对象的广泛性决定的。根据《审计法》以及《审计法实蘸条例》和审计署发布的38个规范所规定的监督对象包括： 与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家权力机关、行政机关(台直属单位)、审爿机关、检察机关、武警部队、政党组织、民主党派和社会团体、事业单位， 国有金融机构 国有企业、国家建设项目单位， 对国有资产占控股或者主导地位的股份制公司以及对其他法律、行政法规规定应当接受审计机关监督的单位，这说明审计监督对象具有广泛性。这些机关《部门、单位)、企业(公司l、个人．或有违反国家规定舳财务收支行为，或有违反《审计法》的行为，在审计监督活动中．有可能不同程度的受到诸如警告、通报批评； 罚款；投收违法所得等不同种类的审计处罚《如某行政机关违控购置桑塔纳小轿车一辆23万元，审计查出后，依有关法规按违控金额处以20％ 的罚款)。

　　五、告知听证“较大数额罚款” 的金额大的特征

　　《处理处罚规定》第十七条规定： “审计机关对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额百分之五以上、且金额在10万元以上的罚款时 《作者注：两者同时具备)以及“审计机关对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人处以2000元以上的罚款时” 。应当告知当事人有要求举行听证的权利。凡符合此条件的．审计机关应当告知当事人有要求听证的权利作为审计处罚的前置。与《湖北省行政处罚听证规则》第二条 对非经营活动中的违法行为处以1000元以上的罚款；对经营活动中的违法行为．有非法所得的处以30000元以上。没有违法所得的处以10000元以上的罚款 为“较大数额罚款” 的具体标准相比．金额大．一定程度上限制了听证程序发生的频率。其原因有二。一是审计监督是制度性， 日常性监督，大额度限定听证程序的发生，有利于审计机关集中精力。加大审计执法力度；二是听证与否，审计处罚后，公民、法人或者其他组织对审计处罚决定不服，仍可以提出行政复议直至行政诉讼。其诉权没有被剥夺。

　　六、审计处罚与审计建议并举的特征

　　《处理处罚规定》第十六条规定： “审计机关对违反《审计法)负有直接责任的有关责任人员依法给予行政处分．或提出给予行政处分的建议。并可以依照有差规定给予行政处罚。” 以及《审计法》第四十九(二l项之规定，在实施审计处罚的同时．对负甫直接责任的有关责任人员，审计机关认为应当给予行政或者纪律处分的．向有关行政机关或者纪律 盘查部门提出给予行政或纪律处分的建议 这与其他行政执法机关实施了吊销证、照：行政拘留等行政处罚后，没有提出行政或纪律处分的建议要求期比，审计处罚与审计建议并举。是审计机关行政处罚所特有的。

　　(一)客观因素

　　1、手段单一

　　现行国家宙计机关对被审计单位财政财务的违法违规问题在作出审计处罚决定后，如未在期限内执行完毕或拒绝执行时，审计机关无权直接扣划，删审计机关只有依法中请人民法院强制执行、如遏人民法院公务繁忙、人员不足安排时，以及配合不够时．就会导致行政处罚决定执行不到位 无形中损害了审计处罚决定的权威性、强制性和严肃性

　　2、法律空白．

　　《审计法》厦其实施条例，对不执行审计处罚的单位和个人还没有时其行为处理、处罚的相应法规．给审计处罚决定的执行带来影响

　　3、体制因素

　　管理体制：现行审计矾关以属地管理为主，特剥县级审计机关处于最基层．面对县本级各作部门和下级 镇人民政府，在处理处罚时会受地方经济状况和行政干预的搿响， 往往难以处罚到位。执法体制：上级审计机关有时下审一缎，其收入上缴上一级财政， 冉缎审计的收入缴同级财政，也套造成本级处罚难。财政体制：目前行政事业单位已实行收支两条线，但受地方财力的制约，执法单位在财政预算安排经费不足的情况下，有的按其罚没款收入比例返回作办公经费等。其后果是：部分执法单位受经济利益的驱动，进行乱收乱罚，罚款多返回多，问题大处理难，审计无法对其按法规处罚到位，处罚成了象征性。

　　4、处罚执行因素。

　　审计机关内部没有设立专门的执行机构和人员，相对于I商、套安、法院等部门而言，其手段、力量都弱化，在涉及单位经济利益时，阻力很大，收缴违纪款有时讨价还价

　　(一)主观因素

　　1、审计人员素质不高。① 有少数I作人员法制观念不强，不能依法办事，审计项目成了人情项目、关系项目，对违法违纪问题不能、不敢依法处罚 ②有的业务素质不高，查账时发现不了问题或未能掌握确凿证据，则难以实施有力的处罚

　　2、思想误区。① 审计项目自主安排占大多数，局限于人员崤的原因，一些单位未能及时进行审计，等到下一年问题较多、性质严重时，处罚则难以接受了．在处罚决定下发后无资金支付能力，只好从轻处罚算了。② “多得不如现得” 目前普遍存在执法难、执罚难的状况，认为收违纪款“多得不如现得”，所以在做处罚决定之前，双方协商，在下达审计决定后，被审计单位叉提出协商，结果能收多少算多少，影响了决定的执行，有时波及对其他单位的处理、处罚工作。

　　l、加大执法力度，增强审计威力审计机关是国家经济监督的综合部门，因此在立法、执法方面要有强有力的硬件： 建议出台一个执行审计处罚决定的相关法规，对不自觉执行审计处罚决定的单位(个人)采取必要的行政、经济手段作出明确的规定=如：通知银行扣划、暂停财政拨款、在财政预算外专户资金中扣划等。

　　2、取得人大常委会、司法机关、新闻媒体等的支持和配合。① 在目前经济环境条件下， 审计机关要积极争取人大常委会的大力支持，对重大审计事项及严重违法乱纪问题，可及时向人走常委会报告，以取得支持；( 加强与人民法院、财政、银行等单位的协作和配合，被审计单位如不执行审计处罚决定时．对其进行强制扣划；② 对性质严重、拒不执行处罚决定的单位除采取经济措施外，还应与新闻媒体配合，通过电视、报刊等方式披露，接受社会监督。

　　3、理顺体制，① 市、县=级审计机关的管理体制，建议采用I商行政管理部门的体制模式，实行省以下垂直管理一现行体制制约了审计机关职能的发挥，地方保护、来自各方面的阻力和干预，使经济处罚成了象征性。② 采取联合审计、交叉审计的方式一市、县=级审计机关，纪委、监察、审计三家联合组成审计组，会因级别较高增强威慑力，手段不同力度更大，可减轻、排除一些阻力和干预。对重大、重点项目，由上级审计机关统一布置，实行异地交叉审计，有利于打破地区界限、人际关系的禁锢，抵制地方保护主义，取得更佳的审计效果

　　4、提高审计作手段，强化审计队伍建设 在当前科技快速发展的时代，审计人员用算盘、计算嚣等落后手段进行运作．已不适应形势的需要，因此要加快更新换代．更新I作硬件， 对审计干部队伍建设．要坚持做到：强化法制建设、注重思想建设、突出业务建设。只有这样才能造就一支依法办事、敢于碰硬、作风正直的审计队伍，才能适应市场经济条件下审计I作的要求。