预算执行审计

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预算执行审计(Audit of Budget Implementation)

　　预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。从审计的对象来看，预算执行审计的对象涉及到本级财政部门及其内设机构、本级地方税务部门及其直属分支机构、本级政府直接管理的一级预算单位、本级金库及下一级财政等有关部门和企事业单位。

　　预算执行审计为人大监督服务。

　　预算执行审计工作报告是本级人大审查和批准本级预算执行情况报告以及本级政府决算的依据.上一年度的预算执行审计工作报告又是本级人大审查下一年度本级预算草案和批准本级预算调整方案的依据。同时，预算执行审计还是促进本级人大所批准的预算得以严格执行.维护人大预算监督权威的关键环节 因此审计机关应将人大对预算监督的重点内容作为审计的重点内容。着力抓好对公共财政改革的实施、公共支出结构的优化、部门预算制度的建立和执行、预算超收收入的安排等情况的审计.为人大审查预算执行情况和决算草案提供可靠依据

　　预算执行审计应为党委和政府服务.

　　全面掌握财政资金管理和使用情况。关注专项资金的使用效益。对财政支出进行分析，关注国有资产使用管理中存在的问题.关注重大政府投资建设项目的效益问题。关注政府工作的重点情况，社会关注的热点问题及政策、制度不完善的问题，关注人民切身利益的问题。以达到为领导宏观决策服务的目的。

　　预算执行审计应以提高预算执行各单位的财政资金管理能力为目的。

　　在审计监督的同时.通过向被审计单位提供审计咨询等，审计人员对预算的编制、批复、执行，预算资金的管理使用等方面向政府各部门提供更多的知识和信息.为避免问题的出现和及时解决问题发挥重要的防范作用.通过审计服务达到提高财政资金的安全性和效益性的目的。

　　(一)坚持以人为本的预算执行审计风险控制原则

　　提高预算执行审计人员的素质，整合审计人力资源；强化预算执行审计人员的风险意识，提高其职业道德水平，是预算执行审计风险控制最关键的控制环节。预算执行风险控制的好坏取决于执行控制决策和程序以及人的素质和观念，所以控制预算执行审计风险必须坚持以人为本进行控制。

　　(二)用制度进行预算执行审计风险控制

　　预算执行审计人员是有限理性的经济人，在进行预算执行审计时难免会出现偏差或错误，只能用制度去控制预算执行审计人员的行为，才能降低预算执行审计风险。例如建立预算执行审计风险控制体系、预算执行审计风险责任追究制度和预算执行审计质量复核机制等。

　　(一)进一步完善预算管理体制，夯实预算执行审计的基础工作

　　结合效益审计进一步细化部门预算执行中资金项目的使用情况，促进其强化效益观念，加强财政资金管理；突出各预算部门全部财政收支和财务状况的重点审计，注重围绕财政资金流向的延伸审计，及时查处和纠正各种违纪行为；建立预算执行审计的内部控制体系，确保预算执行审计范围的深度，使预算执行审计结论建立在高质量的审计基础上，有效降低审计风险。

　　加大对政府采购审计的力度。根据政府采购的特点和审计机关现实工作情况，有重点地开展对提出采购需求的行政事业单位的审计；对政府采购中心的审计。

　　促进转移支付向规范化发展。加大对转移支付的审计力度，加强财政转移支付的资金审计，促进相关法律、法规的完善。财政资金转移到那，预算执行审计就审到那，注重转移支付审计的合理性和透明度，提高审计系统对财政转移支付资金的审计能力；在对转移支付资金使用情况审计的基础上，进一步提高审计报告的质量。转移支付审计过程中数据和信息的真实准确性以及专项资金产生的经济效益和社会效益，都是规范转移支付资金达到预期使用效果的重要事项。

　　(二)提高预算执行审计的独立性

　　1.增加“上审下” 的预算执行审计力度。目前预算执行审计基木上是按照审计权限划分，实行的是对同级财政预算执行进行审计。针对审计机关目前现状，适当地在审计机构中增加垂直管理机构，扩大“上审下” 的审计面。“上审下” 的审计机构无论在人员、经费、机构都独立于被审计单位，具有较高的独立性，审计受干扰少，审计质量较高，能较好地控制预算执行审计风险。

　　2，以立法的形式保障预算执行审计经费。以云南省预算执行审计的情况看，预算执行审计在一定范围内实现了“一体化的”审计模式。预算执行审计方案的统一和审计人员在全省范围内统筹调度，同时也获得了预算执行审计的专项经费，这在一定程度上保障了预算执行审计经费足额到位和预算执行审计经费相对独立。但从发展的眼光看，预算执行审计经费的独立只有以立法的方式保障，才能从真正意义上实现预算执行审计的客观、公正。必须改变现有的经费来源方式，可以考虑实行中央财政预算单列垂直管理的经费保障体制。中央与地方各级财政预算执行审计机关的审计经费统-N人中央财政预算，并单独列报。取消预算执行审计经费与预算执行审计收缴款挂钩的预算管理模式，由全国人大内设的审计委员会，对全国财政预算执行审计机关的经费预算进行审核与管理。

　　3.实行预算执行审计人员岗位定期轮换制，提高预算执行审计人员的独立性。现在预算执行审计人员岗位没有实行定期轮换制，有的财政预算执行审计人员在一个工作岗位上一千多年甚至十多年，难免与被审计单位某些人员的关系密切起来，很可能会影响其独立性，而导致审计风险。因此，我国应该借鉴外国的相关经验，实行预算执行审计人员岗位定期轮换制。对预算执行审计报告征求意见稿的签发人和审计组组长要明确轮换期限，最好每3—5年上述人员任职岗位轮换一次，以提高预算执行审计人员的独立性，以降低预算执行审计风险。

　　(三)建立健全预算执行审计结果公开的制度保障

　　根据财政体制改革的方向、财政预算执行审计的要求，对现行的《预算法》等进行修改和补充，以更好适应经济发展的要求。以法律的形式强化预算执行审计结果公开的制度规定，明确预算执行审计风险实现时相关责任的确认和处理，把预算执行审计风险控制作为核心内容，保证预算执行审计工作质量。

　　1.建立预算执行审计项目公开和预算执行审计

　　结果公开的制度。首先，通过有关网络、媒体将下一年的预算执行审计项目公示，审计机关在收集整理各方面意见和建议的基础上，邀请关于部分单位座谈，进一步征求对预算执行审计计划和预算执行审计工作的建议。然后，根据项目的重要性和受关注的程度，有选择地将其纳入年度预算执行审计项目计划，并召开全省预算执行审计计划工作会议进行讨论和确定，下年初这些民选预算执行审计项目将与其他预算执行审计项目一起在年度预算执行审计项目计划中正式对外公告；第二，对于其他受关注程度较高的项目，将列入审计机关的预算执行审计项目库或滚动项目计划，逐年安排进行预算执行审计。第三，预算执行审计结果公开后，审计机关通过各种渠道及时收集社会公众对公告的反映，了解民意，不断调整工作思路，及时处理信息反馈结果，努力改进工作方法，树立创新意识，积极推行预算执行审计结果公开制度，使之日臻完善。

　　2.建立预算执行审计结果公开的风险防范机制。

　　第一，建立预算执行审计公开的质量控制体系，包括预算执行审计结果公开质量标准及审计结果公开质量检查、考评制度等。第二，建立预算执行审计公开风险预警机制及补救机制，对预算执行审计公开过程中可能出现的问题及时采取相应措施，以降低预算执行审计公开的风险。第三，明确各级机关预算执行审计人员在相应环节上的质量责任，实行预算执行审计结果公开责任追究制度。

　　(四)健全和完善预算执行审计质量控制体系

　　健全和完善的预算执行审计质量控制体系，是防范预算执行审计风险的保障。预算执行审计质量控制体系从以下方面着手：

　　1.预算执行审计工作计划控制。

　　预算审计工作计划控制是审计机关根据预算执行审计人员组成和规模、专业背景和水平等情况合理确定当年度预算执行审计项目的难度、数量，合理配置预算执行审计人员和时间。预算执行审计计划控制，应当先建立预算执行审计对象和预算执行审计人员的动态数据库，在充分考虑预算执行审计人员休假、培训和轮岗等多种因素下对当年度的预算执行审计项目做好详细的人员和时间安排。通过科学的预算执行审计计划安排，量力而行，合理确定预算执行审计的覆盖面，有效地防范预算执行审计风险的产生。

　　2.预算执行审计对象风险控制。

　　建立预算执行审计对象风险数据库，对预算执行审计对象的风险进行控制。预算执行审计对象风险控制的具体办法：第一， 审计机关应当对所有管辖范围内的预算执行审计对象进行分析，根据已掌握材料初步确定其风险状态；其次，在年度预算执行计划确定后，再一次审核初步风险的合理性，根据风险状态确定预算执行审计人员的组成；第三，在小组审计准备阶段根据调查情况对预算执行审计风险进行调整或确认；最后，在小组审计终结阶段应当重新对预算执行审计风险做出最后一次评估，以确认本次预算执行审计之初风险确定的合理性，将最后评估结论更新预算执行审计对象数据库的风险评价数据，对预算执行审计对象的风险进行动态反映。通过这种做法以有限防止风险评估失误而导致出具不恰当的预算执行审计结论，从而引发预算执行审计风险。

　　3.预算执行审计质量检查复核控制。

　　审计机关应成立专门机构负责预算执行审计工作的检查和复核，检查复核工作应当由独立于预算执行审计组，并且由具有专业胜任能力且责任心强的人员担任。该机构的主要任务，是对预算执行审计中的重大问题、重大审计调整事项、预算执行审计意见及处理决定等进行最后复核。复核人员应该编制关于检查复核情况及其结果的书面报告。在检查复核过程中，复核人员应当与被复核部门对复核结果进行详细讨论。同时审计机关应当建立相关机制和程序，来解决复核人员与被复核部门之间的争议。

　　4.预算执行审计责任追究控制。

　　审计机关应当成立预算执行审计责任追究机构并建立相应的制度，明确违反预算执行审计质量控制的具体行为应承担的责任以及和责任处理方式。通过责任追究将使预算执行审计人员的个人目标和审计机关的组织目标有效地联系在一起。

　　(五)改进预算执行审计方法和手段以控制预算执行审计风险

　　先进的预算执行审计技术与方法是保证审计质量的根本措施。根据预算执行审计目标和审计对象，以风险导向审计方法作为基础，用风险控制意识贯穿整个预算执行审计过程，在预算执行审计中采用账项基础审计、制度基础审计、风险导向审计方法，将这些方法结合起来综合运用，达到最终的预算执行审计目的，以降低预算执行审计风险。

　　工作思路不明确，缺乏长远规划。

　　预算执行审计受到传统思想的制约，认为预算执行审计年年搞，年年老一套，查不出个是非曲直。即使能查出一些比较大的问题，但由于种种原因， 也是大事化小，小事化了，所以在思想上产生了一种疲惫感，被审计单位也认为每年都审计而产生了一种抵触情绪，这在一定程度上影响了审计质量。审计人员对于本级预算执行审计的目标是什么、应该发挥什么作用，还不是很清楚，工作缺乏思路。因此造成机械地参照上级执行，或者延续财务收支审计的路子，把重点放在财政部门本身的违规问题上，导致“同级审”失去应有的作用。同时，在审计方法上审计人员基本是根据以往的工作经验，被动应付，对预算执行审计工作没有站在一个全新的高度去认识，没有一个长远的工作思路和工作目标，每年的工作重点不够突出，缺乏创新。对预算执行审计的定位不清。预算执行审计局限于对财政部门、地税部门进行审计，审计财政资金是否及时、足额拨付下去，是否存在挤占挪用情况，只注重财政资金合规性审计这个层面，没有对预算编制情况和资金的使用效益情况这两个层面给予过多的关注。审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，在反映问题时要么罗列一大堆现象，要么就事论事，缺少具有可操作性的意见和建议。财政审计工作对加强预算监督、加强财政管理的审计作用没有完全发挥，审计的层次还有待提高。

　　对税务部门审计深度不够。

　　税收征管审计是预算执行审计的重要组成部分。以往的税收征管审计只是对地税部门提供的账簿、凭证进行审查，对企业的纳税申报资料进行核对。由于受到人员少、时间紧的影响，审计人员没有深入到纳税企业，对企业的财务账簿进行审计。即使在审计中发现了疑点，由于受到审计部门权限的限制，审计人员无法延伸的企业特别是一些私营企业进行审计，不能发现企业纳税中更深层次的问题。另外，地方税收中有很大一部分是通过国税部门征收的，比如增值税中地方的25%部分，2002年以后成立企业的企业所得税以及增值税附征的城建税和和教育费附加。由于国税部门是中央垂直管理，地方审计机关没有权力进行审计，造成对这些税收的真实性、合法性无从监督。

　　审计手段单一，审计的人员不能适应审计工作的需要缺乏创新。

　　在预算执行审计工作中，计算机辅助审计应用水平不高，地方审计机关大都停留在手工翻账簿的阶段。这一部分是由于财政部门业务数据量大，而且没有使用统一的财政软件，地方审计人员缺乏大型数据库知识，不能将数据转换成审计需要的形式；另一方面和审计人员的知识水平和综合素质没能跟上财政体制改革的步伐，对使用计算机辅助审计由一定的畏难心理也有很大的关系。

　　(一)转变审计思路。

　　财政管理体制的改革需要我们改变传统的财政审计思维方式，转变审计思路，根据建立公共财政基本框架的要求，把审计监督贯穿于预算的全过程，一面抓预算编制审计，一面抓预算执行审计，从预算收入人手，着力于预算支m审计；从预算执行结果出发，着力于预算执行全过程审计。通过审计，健全和完善财政管理体制，促进财政管理的法制化和规范化。

　　(二)明确审计日标。

　　我同财政体制改革的目标，即按照公共财政的要求，改革现行的财政支出管理体制，加大支出结构调整力鹿减少预算临时追加的随意性，增强预算的透明度和约束力_完善国库集中收付制度，规范收人收缴和支出拨付程 实行政府采购制度，有效节约财政资金。为确保财政体制改革的顺利实施，财政审计必须周绕新的财政体制，加大审计监督力度，针对当前市计发现新问题、新情况，提出有效的对策建议，不断规范财政管理，提高财政资金使用效益，促进财政体制改革不断深化。

　　(三)改进审计方法

　　一是在组织形式七，全局统一调配力量、统一部署方案实施审计，形成合力，改变以往一个科室审计人少力量不足的局面二是在审计内容』二，做到财政部门审计与延伸审计预算部门有机结合，财政审计与专业审计有机结合。这样可以全面掌握财政资金的走向，有利于由上到下，从下及上，从宏观及微观两个方面揭露和分析预算执行及管理中m现的深层次问题，确保财政审计的有效性、完整性；三是在审计手段上，改革传统的审计方法，采用先进的计算技术，从而提高审计质量和效率，不断扩大审计成果。

　　(一)科学组织凋度，审计关口前移

　　1、科学组织凋度。

　　一是确立全局一盘棋的大财政审计指导思想。预算执行牵涉到 方而面，比如重点建没lr程进度 效益、各部门预算执行的真实性与效果、各项专项资金的使用与管理是否规范，等等。因此在安排预算执行审计时，要把审计机关现有的力量科学地调动起来，形成整体合力，在时间紧任务重的情况下，提高审计的效率与效果。二足建立部门预算执行的定期审计制度。将各预算执行部门分成两类，一类是重点审汁对象，可实行每年必审制度，另一类是一般审计对象，可实行两年审计一次，一次审两年的定期审计制度。三是统一部门预算执行审计内容。将部门预算执行审汁所必须查清的内容作一个规范统一，以便于}r=总分析预算执行结果，提出加强和改进管理的建议。

　　2、审计关口前移。

　　一是对预算编制过程审计。对预算编制特别是部门预算编制过程进行监督，将预算支m的真实、合 与规范、科学列入预算编制审计内容，特别是要对一些使用财政资金数额大、下属单位多或有资金二次分配权的部门的预算进行重点审计，看该列的收入是否列入，支出项日是否落在实处，有无虚列、空挂、截留、挪用或层层预留情况，部门预算是否与部门履行职能相适应，部¨之间、项日之间是否均衡等。把不合理的支出控制在部门预算编制过程中：二是预算执行过程审计。重点掌握财政收入进度是否合理正常，有无违规进入过渡户或通过私设账户、“小金库”截留、挪用财政收入等违规、违纪情况；重大建设项目资金拨付是否及盹预备费的动用及追加预算是否履行必要的审批程序未纳入预算管理的行政事业性收费、预算外资金、财政专户管理及“收支两条线”管理是否合规围库集中支付资金有无不按预算和程序支付，有无一方面集中支付，另一方面一些资金又分散管理，集中支付有名无实情况。

　　(二)强化对预算编制的审计，力求促进预算编制科学与合理

　　一是审计应提前介人，在财政预算编制完成后向人大报请批准之前，对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并 具意见。人大批准执行后再正式审计，从而使预算执行真正做到事前、事中、事后全过程监督，以有效约束预算过粗、待分解预算数过多，以及未预算到具体单位和项目的行为。二是审查预算单位编制部门预算的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，所有预算支出是否严格按规定标准和列入相应科目预算，部门预算收入支出是否真实，并对资金跟踪问效，促进部门编制科学合理的预算，严格执行预算，加强管理，努力降低行政成本，提高T作效率。

　　(三)注重信息互递和合作，加大对转移支付、年终结算补助的审计

　　通过信息互递和合作，核实上下级转移支付资金及年终结算补助的科学性和合理性，审查I二级财政部门安排转移支付资金及年终结算补助依据是否充分，分配足否透明，有无进行隐形分配，向地方财政部门倾斜问题下级财政是否完整编报预算和决算，有无将追加的补助资金置换年初预算安排的资金，挤占挪甩有无利用预算管理的漏洞，多跑多要，将要回的钱作为部门的机动财力的问题。

　　(四)科学分析财政支m结构.促进财政支出结构优化

　　随着经济的发展，各地经济结构不断凋整，与之相适应，财政支出结构也要进行必要的调整，来适应经济发展的要求。因此，在预算执行审计中，审计人员要根据所掌握的宏观经济政策、经济结构调整情况，通过比较、分析来判断财政支出结构是否合理，财政支出结构的调整是否与经济结构调整同步。另外还应核实各项支出在财政总支出中的比例，分析支出的分配与经济发展要求是否相符。

　　(五)规范国库“集中收付”操作行为，促进财政资金的健康运转

　　“集中收付”制度建立以后，原有的财政收支管理模式将被打破财政在整个预算收支过程中的作用将被进一步加强。因此，在预算执行审计中，加强对“集中收付”制度的监督将成为一项重要内容。首先要审查财政、税务和其他征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规，收人是否进入国库同一账户，有无违规进入过渡户或通过私设账户、“小金库”截留、挪用财政收入等违规、违纪情况；未纳入预算管理的行政事业性收费、预算外资金、财政专户管理及“收支两条线”管理是否合规等情况。其次要监督国库集中支付的真实性、合法性，看有无不按预算和币旱序支付或利用集中支付、集中核算之机，为某些部门开方便之门；有无一方面集中支付，另一方面一些资金又分散，使“集中支付”、“会计核算” 有名无实等问题。

　　(六)完善政府采购工作运转机制，促进政府采购规范操作

　　我们要紧紧抓住政府采购资金运动这条主线，通过对政府采购整个程序的跟踪审计，来揭露泄露标的、行贿受贿、铺张浪费等违纪违规问题。具体内容上包插一是审计政府采购预算和计划编制情 二是审计采购资金的筹集和管理情况三是审计政府采购方式和采购程序的执行情况四是审计采购合 的履行情7兄五是延伸审计供应商。

　　(七)强化绩效审计，讲求支出效益

　　提高财政支出的使用效益是财政支出的核心问题，要抓住财政支出改革重点转向支出领域的契机，强化财政绩效审计。主要是资源配置是否合理，重点项目有无投入产出效果不佳等问题支出管理是否严格、科学，有无财政资金损失浪费等问题。通过审计评价财政资金分配、使用的合理性、有效性，促进提高预算管理水平，提高财政资金使用效益。

　　(八)精心组织协同作战，确保预算执行审计有效运行

　　预算执行审计是一项全局性工作，需要各专业审计科室齐心协力来完成，才能进一步提高审计质量。因此在审计项目实施上，做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。坚持将其他专业审计，特别是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合，并注意内容安排、时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩人预算执行部门的审计覆盖面，并对一定数量的二、_三级顶算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。

　　预算执行审计是指各级审计机关在本级政府行政首长的领导下，依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。本级预算执行审计，在维护地方财经秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障地方经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。

　　地方预算编制(草案)是地方各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。

　　从目前预算管理模式来看，地方各级财政部门负责预算的编制、收入的组织、支出的安排以及决算的审核等等，可以说预算编制是预算执行的源头。要切实搞好预算执行审计工作，我们认为从财政部门入手、明确目的、突出重点、从源头把握预算执行审计非常重要。下面，我们结合近几年预算执行审计发现的一些问题，谈一谈预算执行审计和预算编制的关系。

　　预算管理从预算编制、审查、执行到决算，是一个完整的过程，形成工作循环，而预算编制则是整个预算管理工作的起点。经人大批准的预算是预算执行的依据，也是预算执行审计的依据。因此，预算及预算编制对总预算和部门预算的执行及决算的结果起着关键性的作用。预算编制搞的好，对预算执行有良好的指导和规范作用，反之，则对预算执行和财政管理产生不良影响。预算编制同样影响预算执行审计，好的预算其约束力是刚性的，预算执行审计直接以其为依据，衡量预算执行水平，使预算执行审计有一把衡量的尺子。反之，预算执行审计就失去了标准，预算执行审计就没有了依据或者说，审计拿了一把不准的尺子在衡量预算执行的好坏对错，其结果是可想而知的。

　　从法律角度来看，现行预算执行审计监督范围和内容包括预算执行和决算，预算和预算编制未纳入审计监督范围。但我们的审计工作实践证明，不对预算和预算编制进行审计，预算执行审计就很不完整，对预算管理的监督就不能完全到位，就不能为各级人大、政府对预算的监督和管理提供全面和科学的依据。从审计实践看，由于预算编制与预算执行密切相关，经人大批复的预算是审计机关进行预算执行审计的依据，所以在本级预算执行审计中，不可能不涉及对预算和预算编制情况的研究和分析。例如近几年我们在预算执行审计时发现，因财政部门预算编制不够规范和完整，致使预算执行存在问题较多，主要表现在年初财力测算不足，年度追加预算较多；多列结转下年支出，预留财力机动安排；部分资金分配缺乏科学、合理的标准和依据；有些支出预算批复迟缓，影响了资金的及时安排和使用，等等。因此，从完善预算执行审计，更好地发挥审计监督的作用出发，有必要研究预算编制和预算执行审计的关系。