公共支出结构

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　　公共支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及其相互关系。

　　公共支出结构是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学的归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。

　　从财政分配自身角度分析，公共支出结构反映了财政支出的基本内容及其各类支出的相对重要性；体现了一定时期内国家的财政经济政策取向和政府财政活动的范围、支出责任和重点。对财政支出结构进行全面、系统的分析，目的在于探索财政支出的内在联系及其规律性，分清主次和轻重缓急，合理安排财政资金，形成财政支出的最优结构，保证政府各部门、国民经济和社会发展各方面的资金需求，保证国家履行各项职能的资金需要，提高财政资金使用效率。

　　从宏观经济运行角度分析，公共支出涉及社会生活的方方面面，并对经济运行起着重要的作用，因此，财政支出结构必然体现社会经济生活中各种比例关系的客观要求。更重要的是，在社会主义市场经济条件下，生产要素的配置和调整主要通过市场进行，而财政分配要从宏观上调控市场，则主要通过调整财政支出结构来发挥其宏观调控的作用，即通过调整财政支出结构，协调、引导、控制经济结构、产业结构、消费结构、社会结构，实现国家宏观调摔目标。这样，对财政支出结构的分析和调整，则是国家宏观调控的重要手现国家宏观调控目标。这样，对财政支出结构的分析和调整，则是国家宏观调控的重要手段，是实现宏观调控目标的重要途径。

　　公共支出结构建立在一定的公共支出分类之上，只有在一定的支出分类基础上，才能对因此而形成的各项支出数额及其所形成的关系做出分析研究。财政支出结构的实质是各类财政支出的分类组合与配置比例。研究目的不同，分类组合的标准就不同，财政支出的结构也就不同。

　　一定时期的财政支出结构，并非任意形成和主观臆定的，而是受政治、经济等多种因素制约的。影响财政支出结构的因素主要有以下几个方面。

　　(一)国家的职能及政府活动范围

　　财政是实现国家职能的分配工具，财政支出是实现国家职能的财力保证。因此，国家的职能及政府活动范围决定了一定时期内财政支出的项目、方向和比例，也就决定了财政支出的结构。

　　政府活动是国家职能的具体体现，国家职能的大小决定了政府的活动范围。国家职能表现为社会管理职能和经济管理职能两个方面。一般说来，在以生产资料私有制为经济基础的国家，国家不介入或很少介入微观经济活动，因而其组织管理经济活动的功能较弱，国家职能主要集中于对社会活动的管理，政府的活动范围也主要集中于社会活动领域。由此决定其财政支出中用于社会公益事业支出和社会保障支出等的比例较高，而用于经济建设支}{{的比例较低。而在以生产资料公有制为经济基础的国家，国有经济是国民经济的主导力量，国家具有组织领导经济建设的职能，相应承担国有资产的投资建设和为经济建设提供基础设施的任务，因而，国家的经济职能较强，政府的活动范围在经济领域的延伸较深，覆盖面较宽。由此决定其财政支出中直接用于经济建设和与经济建设有关的支出所占比例较高，而相对用于社会公益事业支出和社会保障支出等的比重则较低。这样的财政支出结构，是与国家的职能及政府的活动范围相适应的，也就能够较好地保证国家职能的实现，并为政府的活动提供相应的财力保证。

　　(二)政府的工作重心及发展目标

　　生产资料所有制的性质不同，决定了国家职能及政府活动范围不同，因而，财政支出结构不同。但是，生产资料所有制性质相同的国家，或者同一个国家在不同的历史时期或不同的发展阶段中，由于政府的工作重心不同及政府的经济及社会发展目标不同，财政支出的结构也不同。因为财政支出的结构是由政府的工作重心及发展目标决定的，一定时期内的财政资金的流向及比例，必须同该时期政府的工作重心及经济与社会的发展目标相适应，这样才能保证政府所承担的政治经济任务的完成及发展目标的实现。

　　(三)经济体制及资源配置的方式。

　　经济体制及资源配置的方式与财政支出结构有着密切的内在联系。经济体制决定资源的配置方式，也就决定着财政支出的结构。实行计划经济体制的国家，都是由政府垄断社会资源，资源配置方式以政府集中配置为主，政府既承担了“社会公共需要”方面的事务，也承担了大量竞争性、经营性等方面的事务。因此，财政支出中经济建设支出所占的比重比较高，而用于社会公益事业开支和社会保障开支等的比重较低。而实行市场经济体制的国家，以市场配置为资源配置的主要方式，政府的职能主要集中于社会管理领域，因此，财政支出中经济建设支出所占比重较低，而用于社会公益事业和社会保障等方面的开支比例明显较高，几乎没有用于竞争性、营利性领域的支出。

　　自新中国成立到“五五”期间，实行的是传统的计划经济体制，资源配置是政府高度集中垄断配置，财政支出中用于经济建设的比重都在50％以上，最高年份达到65．2％，而用于教科文卫方面的支出仅有10％左右，用于社会保障方面的支出仅为l％左右。从“六五”至“八五”中期，我国实行的是有计划的商品经济体制，资源配置以国家计划分配为主，市场调节为辅，政府的工作重心从单纯的发展经济为主，转向以经济增长和社会进步为目标，财政支出中用于经济建设支出的比重有所降低，平均为40％左右，而用于社会文教方面的支出有较大幅度的提高，平均在20％以上，用于社会保障的支出也有明显增加。从“八五”末期开始，我国实行社会主义市场经济体制，资源的配置方式转向以市场调节为主、政府调节为辅的方式，财政支出的结构又有了新的变化，用于经济建设支出的比重继续有所下降；社会文教方面的支出继续提高，而且其增长速度高于财政收入的增长速度；用于社会保障方面的支出则有大幅度的提高，并且呈不断增长趋势。

　　公共支出结构在实践中具有多样性，这是由公共支出有着多种不同分类决定的。在实践中人们出于不同研究目的，要以不同视角来观察公共支出和实行不同分类，从而在人们面前就呈现出不同的支出结构类别。现代财政理论研究和实践中，常见的分类方法和结构类别大体有下述几种。

　　(一)按功能分类

　　自2007年起，按照新的政府收支分类改革要求，政府公共支出按功能分为以下17类：一般公共服务，外交，国防，公共安全，教育，科学技术，文化体育与传媒，社会保障和就业，社会保险基金支出，医疗卫生，环境保护，城乡社区事务，农林水事务，交通运输，工业商业金融等事务，其他支出，转移性支出。

　　按政府职能划分的公共支出结构是研究财政支出结构中最基本最常用的方法。这种支出结构可以明确而具体地表明，财政支出在各职能间的分配格局和各项职能实现的程度，并从动态上反映出各项财政职能在不同时期的变动情况等。

　　(二)按经济分类

　　按照2007年我国政府收支分类改革，公共支出按经济分类主要分为12大类。具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企业事业单位支出、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。

　　按经济划分的公共支出结构也是研究财政支出结构中比较常用的方法。这种分类主要是为了清楚地反映政府支出的经济性质和具体用途。通过这种分类，我们能清楚地看出公共支出的具体去向，政府用纳税人的钱究竟买了什么。

　　(三)按性质分类

　　公共支出按其经济性质可以分为购买支出和转移支出。

　　购买支出是指政府为开展政务活动的需要，按照等价交换原则，从市场上购买商品和劳务而发生的支付活动。具体包括政府部门的消费支出和投资支出，前者如国防支出、行政支出，后者如各级政府公共投资支出。政府在付出这类支出的同时，获得了相应的商品和劳务的所有权和使用权。政府只有购买这些商品和劳务，才能生产出公众所需的公共物品和劳务(包括混合商品)。它是政府对经济资源的一种消耗，因此又称消耗性支出。

　　转移支出是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，不相应地取得商品和劳务。具体包括各种财政补贴支出、社会保障支出和利息支出等。政府在付出资金时，并没有相应地获得任何回报。这时，政府所扮演的是一个“中间人”的角色，将一部分人(纳税人)的收入转移给支出的接受者。

　　按支出的经济性质分类，有助于分析政府公共支出产生的不同的经济影响。一般说来，政府的购买支出主要影响的是社会资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共物品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同。另一方面，由于政府购买支出直接成为一种有效需求，其支出的大小必然影响经济总供给和总需求的平衡状况。转移支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上。由于它是政府的一种无偿性支出，因此，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具体说来，这种经济效应体现在两个方面，即收入效应和替代效应。转移支出所产生的收入效应和替代效应与税收的收入效应和替代效应的作用方向正好相反。

　　(四)按用途分类

　　按支出的具体用途分类，也称预算分类。现代财政收支实行预算管理，各国由于情况不同，预算编制的方法有一些差异，但总体上说，预算分类大同小异。按这种分类方法，公共支出一般包括国防支出、行政管理支出、科学支出、教育支出、文化支出、卫生支出、社会保障支出、经济建设支出、债务支出等。

　　采用这种分类方法，其主要目的是便于对财政资金进行预算管理。由于这种分类使财政资金使用方向一目了然，一方面，它有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排公共支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，它也有利于立法机关和社会公众对政府支出进行监督。

　　一、我国公共支出结构调整的背景分析

　　改革开放以来，我国的经济运行方式开始发生重大转变，由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模式转变。在这种经济转型的过程中，随着市场化倾向的提高和国家调控范围的变化，各级政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益增强，财政支出范围缩小，将市场有效领域交还给市场，财政逐步退出流动资金供给、资本金注入领域，将重点放在满足社会公共需要和宏观经济调控方面。经济建设支出所占比重由改革前的平均60％左右下降到“八五”时期的41.5％，社会管理支出比重提高。经济建设支出比重下降主要是由于流动资金支出下降和基本建设支出下降。流动资金支出下降是符合市场经济运行要求的，是合理的，但基本建设支出的比重从改革前40％左右降到“八五”时期的12.1％，就不尽合理，在很大程度上制约了财政对重点产业和基础设施的支持力度。社会管理支出的比重上升，总体上是合理的，但教育、科技、社会保障等支出增长相对缓慢，也是不合理的。这表明我国经过20年的努力，财政改革已取得一定成就，财政支出结构已突破了传统的偏重于经济建设的供给模式，迈出了向公共服务和宏观调控为主要内容的转化。财政职能、范围、类型发生了相应的转变，政府介入经济的范围与方式都与计划经济体制下有了差异，财政支出模式已逐步转向公共财政，已经具备了公共财政的某些特征。但距建设社会主义市场经济体制的要求，还有明显差距。特别是当前我国经济转型时期公共支出结构还面临着一些问题。

　　我国现行财政支出结构是从计划经济体制演变而来的，同建立社会主义市场经济相比，还有很多不相适应的地方，突出的问题是：一方面一些必须保证的财政支出水平较低或支出不到位；另一方面财政支出依然承担着一些不应由其承担的开支。

　　1.财政投资日益弱化，影响国民经济的长远发展，影响经济结构的调整和产业结构的升级。当前我国财政资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。预算内投资占财政总支出的比重和预算内投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低，1980年分别为20.5％和28.1％，1995年下降为7.7％和3.1％，这种趋势必将抑制我国经济的快速增长，对我国经济的长远发展具有消极影响，无法改善基础“瓶颈”制约和结构失调，不利于国民经济的协调发展。

　　2.教育支出虽然有所增加，但依然远远不能满足社会经济发展的需要。2000年教育经费占财政支出的比重已达到17.2％，但由于受到财政支出总量的制约，数额有限。而且财政用于教育的支出占GDP的比重也很低，1994年为2.2％，1997年增长到2.6％，2000年增长到3.1％，但与世界5.1％的水平及发展中国家4.0％的水平相比，还是很低的。

　　3.社会保障支出严重不足。在计划经济体制下，我国财政支出几乎没有真正意义上的社会保障支出，如养老保险、失业保险等这些事关社会稳定大局的事情，没有完全纳入财政分配范围，资金供给不足，长此以往，对社会经济的协调发展和体制转轨将带来不利影响。

　　4.国家财政包揽过多，管了许多不该管的事情。从国家与个人之间的分配关系来看，随着GDP分配格局的变化，居民个人的收入水平不断提高，但国家仍然通过各种“明补”和“暗补”的形式对居民予以大量的财政补贴和各种福利性照顾。同时，国家财政还对企业支付亏损补贴，这与企业自主经营、自负盈亏、优胜劣汰的机制不相符。上述情况表明，我国目前的财政支出沿袭了过去计划经济体制下的传统做法，支出结构不合理，与市场经济下公共财政分配活动的要求不相适应。

　　5.行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担。据统计，行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9％上升到“九五”时期的11.94％。虽然随着社会经济的发展，这种增加有其必然性，但是我国目前行政管理费增长速度过快，超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度，同时行政管理费支出内部结构也不尽合理，主要表现为个人经费增长快于公用经费增长，财政供养人员日益膨胀，导致各级财政困境日益加深，这是财政支出结构不合理的一个主要因素。在财政资金总量增幅不大的情况下，行政管理费支出不断膨胀，必然会导致其他方面的公共支出难以保证，影响政府职能的履行。

　　二、公共财政支出结构优化调整

　　优化我国的财政支出结构，建立与公共财政相适应的公共支出结构，是我国财政改革中的一个重要问题。现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是：财政资金要逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域，同时增加对政权建设，文科卫和社会保障以及基础设施建设等公共项目的支出。针对我国财政支出结构存在的问题，按照市场经济发展的要求，财政支出结构必须进行战略陛调整，其核心是解决财政支出“缺位”与“越位”的矛盾，建立一个符合市场经济发展要求的公共财政支出模式。从经济发展要求看，我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面。

　　1.突出重点，优化财政投资功能。投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。在社会总投资中，政府投资同非政府投资相比又具有明显的不同特征，政府投资可以微利或不盈利，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，而且主要从事大型项目和长期项目的投资。

　　从这些特点可以看出，政府投资是实现国家政策和宏观经济调控的重要手段，特别是在我国社会主义发展的初级阶段，要实现工业化、现代化的任务，没有政府的投入和对经济结构的调整，几乎是不可能的。在重视政府投资，增加财政投资所占比重的同时，要注意突出财政投资的重点。市场经济条件下，市场在社会资源配置中起基础性作用，凡是市场有效的领域，政府不干预，凡是市场失灵或是市场无效的领域，就需要政府干预。因此财政要逐步退出竞争性生产领域，加大对基础设施、基础工业和高新技术产业的投入，这是财政投资的重点。基础设施是为整个生产过程提供“共同生产条件”，是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力。根据我国当前所处的经济发展阶段以及内需不足的现状，国家财政加大对基础设施的投资力度，不仅可以有效刺激内需，迅速带动经济发展，而且可以避免重复建设，有利于改善投资结构和经济结构，增加社会资本原始积累，实现国民经济结构的良性循环和长期稳定发展。

　　2.以市场为导向，加强财政公共性开支。社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利益和长远利益的支出，是市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出，而且随着经济的发展和国家财力的增长，该项支出所占的比重呈上升的态势。

　　但是在我国，不仅社会公共性支出比重较低，而且连其最低需求也难以保证，这必将对经济的发展形成很大的影响和制约。因此，今后我国财政支出政策必须强化社会公共性开支。根据我国政府提出的科教兴国战略，迎接知识经济挑战，要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长速度，财政要把支持教育作为重点。自从1998年开始，中央财政支出中，教育支出比重每年提高一个百分点，这对教育事业的发展必将产生重要影响。

　　此外还要研究增加教育资金的新渠道，如提倡捐资助学，对学生进行合理收费，中央政府对地方政府进行转移支付时，要把支持落后地区教育事业的发展作为一项重要因素来考虑。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。近年来，随着国有企业改革力度加强，市场竞争加剧，企业下岗职工增多，就业已成为影响经济稳定与发展的首要问题，国家动员社会力量，大力推进再就业工程的同时，要增加财政支出中用于社会保障方面的支出，加快养老保险、失业保险和医疗保险的改革，将应由个人负担的保险费转由个人负担，同时加强财政对社会保障基金的统一管理，建立社会保障预算，有利于加强国家宏观调控能力，建立统一、完整、社会化、合理的社会保障体系，适应市场经济发展的需要，支持国有企业的改革，并缓冲即将到来的我国老龄化社会产生的经济社会压力。

　　3.控制和压缩不合理的财政支出项目。首先要大力压缩各种财政补贴。压缩补贴的措施主要有两条：“归并”和“取消”。归并是指将某些财政补贴并入到其他分配范畴中去。例如，目前提供给居民的相当于普调工资的那些粮油副食补贴，大部分可以归入职工工资中去。对于企业亏损补贴，除了对少数关系国计民生的企业的计划亏损继续提供补贴外，大部分企业亏损补贴都可以取消，而这不仅需要企业破产制度的实施，更需要国有企业加快改革步伐。按照抓大放小的原则，采用改组、兼并、联合、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活小型企业，对大中型企业实行规范的公司制改革，实现国有经济战略性重组，从根本上扭转国有经济效益下降，经营机制不活的问题，使国家财政摆脱沉重的企业亏损补贴负担。其次，加大政府机构改革力度，压缩行政经费支出。要下定决心精简机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长，要继续推行行政经费“下管一级”的办法，上级对下级的编制严格定员定额管理，清除多余人员。同时要借鉴政府采购等国际惯例，建立规范的法律制度，促进政府职能转变，也使国家财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境，这不仅可以优化财政支出结构的，同时也可以提高财政支出的效益。