公共支出結構

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　　公共支出結構是指在一定的經濟體制和財政體制下，財政資金用於行政各部門、國民經濟和社會生活各方面的數量、比例及其相互關係。

　　公共支出結構是按照不同的要求和分類標準對財政支出進行科學的歸納、綜合所形成的財政支出類別構成及其比例關係。

　　從財政分配自身角度分析，公共支出結構反映了財政支出的基本內容及其各類支出的相對重要性；體現了一定時期內國家的財政經濟政策取向和政府財政活動的範圍、支出責任和重點。對財政支出結構進行全面、系統的分析，目的在於探索財政支出的內在聯繫及其規律性，分清主次和輕重緩急，合理安排財政資金，形成財政支出的最優結構，保證政府各部門、國民經濟和社會發展各方面的資金需求，保證國家履行各項職能的資金需要，提高財政資金使用效率。

　　從巨集觀經濟運行角度分析，公共支出涉及社會生活的方方面面，並對經濟運行起著重要的作用，因此，財政支出結構必然體現社會經濟生活中各種比例關係的客觀要求。更重要的是，在社會主義市場經濟條件下，生產要素的配置和調整主要通過市場進行，而財政分配要從巨集觀上調控市場，則主要通過調整財政支出結構來發揮其巨集觀調控的作用，即通過調整財政支出結構，協調、引導、控制經濟結構、產業結構、消費結構、社會結構，實現國家巨集觀調摔目標。這樣，對財政支出結構的分析和調整，則是國家巨集觀調控的重要手現國家巨集觀調控目標。這樣，對財政支出結構的分析和調整，則是國家巨集觀調控的重要手段，是實現巨集觀調控目標的重要途徑。

　　公共支出結構建立在一定的公共支出分類之上，只有在一定的支出分類基礎上，才能對因此而形成的各項支出數額及其所形成的關係做出分析研究。財政支出結構的實質是各類財政支出的分類組合與配置比例。研究目的不同，分類組合的標準就不同，財政支出的結構也就不同。

　　一定時期的財政支出結構，並非任意形成和主觀臆定的，而是受政治、經濟等多種因素制約的。影響財政支出結構的因素主要有以下幾個方面。

　　(一)國家的職能及政府活動範圍

　　財政是實現國家職能的分配工具，財政支出是實現國家職能的財力保證。因此，國家的職能及政府活動範圍決定了一定時期內財政支出的項目、方向和比例，也就決定了財政支出的結構。

　　政府活動是國家職能的具體體現，國家職能的大小決定了政府的活動範圍。國家職能表現為社會管理職能和經濟管理職能兩個方面。一般說來，在以生產資料私有制為經濟基礎的國家，國家不介入或很少介入微觀經濟活動，因而其組織管理經濟活動的功能較弱，國家職能主要集中於對社會活動的管理，政府的活動範圍也主要集中於社會活動領域。由此決定其財政支出中用於社會公益事業支出和社會保障支出等的比例較高，而用於經濟建設支}{{的比例較低。而在以生產資料公有製為經濟基礎的國家，國有經濟是國民經濟的主導力量，國傢具有組織領導經濟建設的職能，相應承擔國有資產的投資建設和為經濟建設提供基礎設施的任務，因而，國家的經濟職能較強，政府的活動範圍在經濟領域的延伸較深，覆蓋面較寬。由此決定其財政支出中直接用於經濟建設和與經濟建設有關的支出所占比例較高，而相對用於社會公益事業支出和社會保障支出等的比重則較低。這樣的財政支出結構，是與國家的職能及政府的活動範圍相適應的，也就能夠較好地保證國家職能的實現，併為政府的活動提供相應的財力保證。

　　(二)政府的工作重心及發展目標

　　生產資料所有制的性質不同，決定了國家職能及政府活動範圍不同，因而，財政支出結構不同。但是，生產資料所有制性質相同的國家，或者同一個國家在不同的歷史時期或不同的發展階段中，由於政府的工作重心不同及政府的經濟及社會發展目標不同，財政支出的結構也不同。因為財政支出的結構是由政府的工作重心及發展目標決定的，一定時期內的財政資金的流向及比例，必須同該時期政府的工作重心及經濟與社會的發展目標相適應，這樣才能保證政府所承擔的政治經濟任務的完成及發展目標的實現。

　　(三)經濟體制及資源配置的方式。

　　經濟體制及資源配置的方式與財政支出結構有著密切的內在聯繫。經濟體制決定資源的配置方式，也就決定著財政支出的結構。實行計劃經濟體制的國家，都是由政府壟斷社會資源，資源配置方式以政府集中配置為主，政府既承擔了“社會公共需要”方面的事務，也承擔了大量競爭性、經營性等方面的事務。因此，財政支出中經濟建設支出所占的比重比較高，而用於社會公益事業開支和社會保障開支等的比重較低。而實行市場經濟體制的國家，以市場配置為資源配置的主要方式，政府的職能主要集中於社會管理領域，因此，財政支出中經濟建設支出所占比重較低，而用於社會公益事業和社會保障等方面的開支比例明顯較高，幾乎沒有用於競爭性、營利性領域的支出。

　　自新中國成立到“五五”期間，實行的是傳統的計劃經濟體制，資源配置是政府高度集中壟斷配置，財政支出中用於經濟建設的比重都在50％以上，最高年份達到65．2％，而用於教科文衛方面的支出僅有10％左右，用於社會保障方面的支出僅為l％左右。從“六五”至“八五”中期，我國實行的是有計劃的商品經濟體制，資源配置以國家計劃分配為主，市場調節為輔，政府的工作重心從單純的發展經濟為主，轉向以經濟增長和社會進步為目標，財政支出中用於經濟建設支出的比重有所降低，平均為40％左右，而用於社會文教方面的支出有較大幅度的提高，平均在20％以上，用於社會保障的支出也有明顯增加。從“八五”末期開始，我國實行社會主義市場經濟體制，資源的配置方式轉向以市場調節為主、政府調節為輔的方式，財政支出的結構又有了新的變化，用於經濟建設支出的比重繼續有所下降；社會文教方面的支出繼續提高，而且其增長速度高於財政收入的增長速度；用於社會保障方面的支出則有大幅度的提高，並且呈不斷增長趨勢。

　　公共支出結構在實踐中具有多樣性，這是由公共支出有著多種不同分類決定的。在實踐中人們出於不同研究目的，要以不同視角來觀察公共支出和實行不同分類，從而在人們面前就呈現出不同的支出結構類別。現代財政理論研究和實踐中，常見的分類方法和結構類別大體有下述幾種。

　　(一)按功能分類

　　自2007年起，按照新的政府收支分類改革要求，政府公共支出按功能分為以下17類：一般公共服務，外交，國防，公共安全，教育，科學技術，文化體育與傳媒，社會保障和就業，社會保險基金支出，醫療衛生，環境保護，城鄉社區事務，農林水事務，交通運輸，工業商業金融等事務，其他支出，轉移性支出。

　　按政府職能劃分的公共支出結構是研究財政支出結構中最基本最常用的方法。這種支出結構可以明確而具體地表明，財政支出在各職能間的分配格局和各項職能實現的程度，並從動態上反映出各項財政職能在不同時期的變動情況等。

　　(二)按經濟分類

　　按照2007年我國政府收支分類改革，公共支出按經濟分類主要分為12大類。具體包括：工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企業事業單位支出、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產權參股和其他支出。

　　按經濟劃分的公共支出結構也是研究財政支出結構中比較常用的方法。這種分類主要是為了清楚地反映政府支出的經濟性質和具體用途。通過這種分類，我們能清楚地看出公共支出的具體去向，政府用納稅人的錢究竟買了什麼。

　　(三)按性質分類

　　公共支出按其經濟性質可以分為購買支出和轉移支出。

　　購買支出是指政府為開展政務活動的需要，按照等價交換原則，從市場上購買商品和勞務而發生的支付活動。具體包括政府部門的消費支出和投資支出，前者如國防支出、行政支出，後者如各級政府公共投資支出。政府在付出這類支出的同時，獲得了相應的商品和勞務的所有權和使用權。政府只有購買這些商品和勞務，才能生產出公眾所需的公共物品和勞務(包括混合商品)。它是政府對經濟資源的一種消耗，因此又稱消耗性支出。

　　轉移支出是指政府單方面地、無償地支付給其他經濟主體的財政資金，不相應地取得商品和勞務。具體包括各種財政補貼支出、社會保障支出和利息支出等。政府在付出資金時，並沒有相應地獲得任何回報。這時，政府所扮演的是一個“中間人”的角色，將一部分人(納稅人)的收入轉移給支出的接受者。

　　按支出的經濟性質分類，有助於分析政府公共支出產生的不同的經濟影響。一般說來，政府的購買支出主要影響的是社會資源配置。一方面，政府購買的商品和勞務的種類不同，生產的公共物品也就不同，從而對資源配置的結構產生的影響不同。另一方面，由於政府購買支出直接成為一種有效需求，其支出的大小必然影響經濟總供給和總需求的平衡狀況。轉移支出對社會經濟的影響主要體現在收入分配上。由於它是政府的一種無償性支出，因此，轉移支出的規模和對象不同，所形成的收入分配格局也就不同。具體說來，這種經濟效應體現在兩個方面，即收入效應和替代效應。轉移支出所產生的收入效應和替代效應與稅收的收入效應和替代效應的作用方向正好相反。

　　(四)按用途分類

　　按支出的具體用途分類，也稱預算分類。現代財政收支實行預算管理，各國由於情況不同，預算編製的方法有一些差異，但總體上說，預算分類大同小異。按這種分類方法，公共支出一般包括國防支出、行政管理支出、科學支出、教育支出、文化支出、衛生支出、社會保障支出、經濟建設支出、債務支出等。

　　採用這種分類方法，其主要目的是便於對財政資金進行預算管理。由於這種分類使財政資金使用方向一目瞭然，一方面，它有利於政府部門依據國家在不同時期的方針政策編製預算，合理安排公共支出結構，以及進行支出的具體核算；另一方面，它也有利於立法機關和社會公眾對政府支出進行監督。

　　一、我國公共支出結構調整的背景分析

　　改革開放以來，我國的經濟運行方式開始發生重大轉變，由過去長期實行的計劃經濟模式向市場經濟模式轉變。在這種經濟轉型的過程中，隨著市場化傾向的提高和國家調控範圍的變化，各級政府的經濟管理職能逐步弱化，社會管理職能日益增強，財政支出範圍縮小，將市場有效領域交還給市場，財政逐步退出流動資金供給、資本金註入領域，將重點放在滿足社會公共需要和巨集觀經濟調控方面。經濟建設支出所占比重由改革前的平均60％左右下降到“八五”時期的41.5％，社會管理支出比重提高。經濟建設支出比重下降主要是由於流動資金支出下降和基本建設支出下降。流動資金支出下降是符合市場經濟運行要求的，是合理的，但基本建設支出的比重從改革前40％左右降到“八五”時期的12.1％，就不盡合理，在很大程度上制約了財政對重點產業和基礎設施的支持力度。社會管理支出的比重上升，總體上是合理的，但教育、科技、社會保障等支出增長相對緩慢，也是不合理的。這表明我國經過20年的努力，財政改革已取得一定成就，財政支出結構已突破了傳統的偏重於經濟建設的供給模式，邁出了向公共服務和巨集觀調控為主要內容的轉化。財政職能、範圍、類型發生了相應的轉變，政府介入經濟的範圍與方式都與計劃經濟體制下有了差異，財政支出模式已逐步轉向公共財政，已經具備了公共財政的某些特征。但距建設社會主義市場經濟體制的要求，還有明顯差距。特別是當前我國經濟轉型時期公共支出結構還面臨著一些問題。

　　我國現行財政支出結構是從計劃經濟體制演變而來的，同建立社會主義市場經濟相比，還有很多不相適應的地方，突出的問題是：一方面一些必須保證的財政支出水平較低或支出不到位；另一方面財政支出依然承擔著一些不應由其承擔的開支。

　　1.財政投資日益弱化，影響國民經濟的長遠發展，影響經濟結構的調整和產業結構的升級。當前我國財政資金供給能力不足，財政的經濟建設性投資呈現出弱化態勢，與政府的巨集觀調控要求相去甚遠。預算內投資占財政總支出的比重和預算內投資占全社會固定資產投資的比重都不斷降低，1980年分別為20.5％和28.1％，1995年下降為7.7％和3.1％，這種趨勢必將抑制我國經濟的快速增長，對我國經濟的長遠發展具有消極影響，無法改善基礎“瓶頸”制約和結構失調，不利於國民經濟的協調發展。

　　2.教育支出雖然有所增加，但依然遠遠不能滿足社會經濟發展的需要。2000年教育經費占財政支出的比重已達到17.2％，但由於受到財政支出總量的制約，數額有限。而且財政用於教育的支出占GDP的比重也很低，1994年為2.2％，1997年增長到2.6％，2000年增長到3.1％，但與世界5.1％的水平及發展中國家4.0％的水平相比，還是很低的。

　　3.社會保障支出嚴重不足。在計劃經濟體制下，我國財政支出幾乎沒有真正意義上的社會保障支出，如養老保險、失業保險等這些事關社會穩定大局的事情，沒有完全納入財政分配範圍，資金供給不足，長此以往，對社會經濟的協調發展和體制轉軌將帶來不利影響。

　　4.國家財政包攬過多，管了許多不該管的事情。從國家與個人之間的分配關係來看，隨著GDP分配格局的變化，居民個人的收入水平不斷提高，但國家仍然通過各種“明補”和“暗補”的形式對居民予以大量的財政補貼和各種福利性照顧。同時，國家財政還對企業支付虧損補貼，這與企業自主經營、自負盈虧、優勝劣汰的機制不相符。上述情況表明，我國目前的財政支出沿襲了過去計劃經濟體制下的傳統做法，支出結構不合理，與市場經濟下公共財政分配活動的要求不相適應。

　　5.行政管理費急劇膨脹，加重了財政負擔。據統計，行政管理費支出占財政支出的比重從“五五”時期的4.9％上升到“九五”時期的11.94％。雖然隨著社會經濟的發展，這種增加有其必然性，但是我國目前行政管理費增長速度過快，超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度，同時行政管理費支出內部結構也不盡合理，主要表現為個人經費增長快於公用經費增長，財政供養人員日益膨脹，導致各級財政困境日益加深，這是財政支出結構不合理的一個主要因素。在財政資金總量增幅不大的情況下，行政管理費支出不斷膨脹，必然會導致其他方面的公共支出難以保證，影響政府職能的履行。

　　二、公共財政支出結構優化調整

　　優化我國的財政支出結構，建立與公共財政相適應的公共支出結構，是我國財政改革中的一個重要問題。現階段我國財政支出結構調整和優化的基本方向是：財政資金要逐步退出應由市場配置資源的競爭性領域，同時增加對政權建設，文科衛和社會保障以及基礎設施建設等公共項目的支出。針對我國財政支出結構存在的問題，按照市場經濟發展的要求，財政支出結構必須進行戰略陛調整，其核心是解決財政支出“缺位”與“越位”的矛盾，建立一個符合市場經濟發展要求的公共財政支出模式。從經濟發展要求看，我國財政支出結構優化調整的重點應集中在以下幾方面。

　　1.突出重點，優化財政投資功能。投資是經濟增長或經濟發展的動力，是經濟增長的主要因素。在社會總投資中，政府投資同非政府投資相比又具有明顯的不同特征，政府投資可以微利或不盈利，可以從事社會效益好而經濟效益一般的投資，而且主要從事大型項目和長期項目的投資。

　　從這些特點可以看出，政府投資是實現國家政策和巨集觀經濟調控的重要手段，特別是在我國社會主義發展的初級階段，要實現工業化、現代化的任務，沒有政府的投入和對經濟結構的調整，幾乎是不可能的。在重視政府投資，增加財政投資所占比重的同時，要註意突出財政投資的重點。市場經濟條件下，市場在社會資源配置中起基礎性作用，凡是市場有效的領域，政府不幹預，凡是市場失靈或是市場無效的領域，就需要政府干預。因此財政要逐步退出競爭性生產領域，加大對基礎設施、基礎工業和高新技術產業的投入，這是財政投資的重點。基礎設施是為整個生產過程提供“共同生產條件”，是實現工業化的基礎，特別是在工業化初期，包括基礎設施在內的基礎產業，更是推動經濟快速持續增長的主動力。根據我國當前所處的經濟發展階段以及內需不足的現狀，國家財政加大對基礎設施的投資力度，不僅可以有效刺激內需，迅速帶動經濟發展，而且可以避免重覆建設，有利於改善投資結構和經濟結構，增加社會資本原始積累，實現國民經濟結構的良性迴圈和長期穩定發展。

　　2.以市場為導向，加強財政公共性開支。社會公共性開支主要包括科技、教育、衛生和社會保障、環境保護等代表社會共同利益和長遠利益的支出，是市場經濟條件下國家財政支出結構中一項十分重要的支出，而且隨著經濟的發展和國家財力的增長，該項支出所占的比重呈上升的態勢。

　　但是在我國，不僅社會公共性支出比重較低，而且連其最低需求也難以保證，這必將對經濟的發展形成很大的影響和制約。因此，今後我國財政支出政策必須強化社會公共性開支。根據我國政府提出的科教興國戰略，迎接知識經濟挑戰，要保障教育投入的增長高於正常財政收入的增長速度，財政要把支持教育作為重點。自從1998年開始，中央財政支出中，教育支出比重每年提高一個百分點，這對教育事業的發展必將產生重要影響。

　　此外還要研究增加教育資金的新渠道，如提倡捐資助學，對學生進行合理收費，中央政府對地方政府進行轉移支付時，要把支持落後地區教育事業的發展作為一項重要因素來考慮。社會保障是事關我國改革、發展和穩定的一個重要問題，必須針對當前的問題，調整財政支出分配結構，增加財政的社會保障支出。近年來，隨著國有企業改革力度加強，市場競爭加劇，企業下崗職工增多，就業已成為影響經濟穩定與發展的首要問題，國家動員社會力量，大力推進再就業工程的同時，要增加財政支出中用於社會保障方面的支出，加快養老保險、失業保險和醫療保險的改革，將應由個人負擔的保險費轉由個人負擔，同時加強財政對社會保障基金的統一管理，建立社會保障預算，有利於加強國家巨集觀調控能力，建立統一、完整、社會化、合理的社會保障體系，適應市場經濟發展的需要，支持國有企業的改革，並緩衝即將到來的我國老齡化社會產生的經濟社會壓力。

　　3.控制和壓縮不合理的財政支出項目。首先要大力壓縮各種財政補貼。壓縮補貼的措施主要有兩條：“歸併”和“取消”。歸併是指將某些財政補貼併入到其他分配範疇中去。例如，目前提供給居民的相當於普調工資的那些糧油副食補貼，大部分可以歸入職工工資中去。對於企業虧損補貼，除了對少數關係國計民生的企業的計劃虧損繼續提供補貼外，大部分企業虧損補貼都可以取消，而這不僅需要企業破產制度的實施，更需要國有企業加快改革步伐。按照抓大放小的原則，採用改組、兼併、聯合、租賃、承包經營和股份合作制、出售等形式放開搞活小型企業，對大中型企業實行規範的公司制改革，實現國有經濟戰略性重組，從根本上扭轉國有經濟效益下降，經營機制不活的問題，使國家財政擺脫沉重的企業虧損補貼負擔。其次，加大政府機構改革力度，壓縮行政經費支出。要下定決心精簡機構，分流富餘人員，嚴格控制人頭經費的增長，要繼續推行行政經費“下管一級”的辦法，上級對下級的編製嚴格定員定額管理，清除多餘人員。同時要借鑒政府採購等國際慣例，建立規範的法律制度，促進政府職能轉變，也使國家財政自身逐步走出“吃飯財政”的困境，這不僅可以優化財政支出結構的，同時也可以提高財政支出的效益。