预算编制审计

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　　预算编制审计是在财政部门编制的预算草案向政府报告之前，由审计机关进行的审计。

　　预算编制审计，其目的就是要促进预算编制的合法、合理、真实和准确。因此，预算编制审计的重点内容应当包括以下五个方面：

　　1.预算编制是否合法、细化。主要审计预算编制是否符合预算法等法律法规和国家的有关政策。是否坚持了量入为出、收支平衡的原则和预算编制有无细化到明细科目、细化到具体部门。

　　2.预算编制依据和标准是否充分、合理。主要审计人员经费标准是否准确，公用经费定额是否合理。专项经费政策依据是否充分和重大项目支出是否经过科学论证，是否有可行性预测。

　　3.预算收入是否真实、可靠。主要审计收入是否包括纳入预算管理的所有一般预算收入及基金预算收入。是否在对国民经济和社会发展进行科学预测的基础上，对预算收入的增长进行科学预测。是否将上年的非正常收入、本年度已减少的收入纳入预算收入的范围。

　　4.预算支出是否合法、合理。主要审计支出结构是否优化合理，是否在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕政府中心工作，按轻重缓急合理安排教育、科技、农业、卫生、环保等重点支出。财政供给范围是否规范，财政资金是否退出竞争性、经营性领域，是否将经营性事业单位、公司或行业协会的单位和部门逐步推向市场，与财政供给脱钩。预备费的设置是否符合预算法的规定，按照本级预算支出的1%至3%安排。上级专项拨款的安排使用是否符合规定，是否按预算管理体制办理对下级财政返还和转移支付等。

　　5.部门预算编制是否真实、准确。由于部门预算组成了政府预算，因此，进行预算编制审计，除了审查财政部门编制的预算草案外，还应抽查部分政府部门编制的部门预算。对部门预算编制审计的重点：一是审查部门预算编制是否经过“两上两下”的程序。二是审查部门预算是否按零基预算方法编制，彻底改变“基数加增长”的做法。三是审查部门预算编制的内容是否完整、真实。各项收入是否全部纳入预算，行政性收费和预算外收入是否列明具体单位和项目，各项支出是否真实，是否多报、虚报项目支出。

　　预算编制审计是在财政部门编制的预算草案向政府报告之前，由审计机关进行的审计，时间短，任务重。如何在较短的时间内完成好这一审计工作呢?笔者认为，关键就是改进审计方法，适应预算编制审计的特殊性，具体要做到以下“四个结合”。

　　1.审查报表与了解情况相结合。

　　审计过程中，不仅要审查一般预算收支表和政府性基金收支表、一级预算单位的部门预算、专项资金支出类别表等相关资料，还应就本级预算草案和部门预算编制情况向有关单位提出询问和进行调查了解：一是了解地方党委、政府当年经济工作的指导思想、发展思路和奋斗目标。二是了解财政部门关于编制预算的指导思想、基本依据、预算安排、实现条件等具体情况。三是了解税务部门关于当年税源情况、税收政策变化情况及确保税收任务完成的具体措施。四是了解预算大户对收支需求情况。广泛听取各方面的意见，在此基础上提出的审计意见才切实可行。

　　2.预算编制审计与专业审计相结合。

　　审计机关面对审计工作量大、时间紧、人员少的矛盾，要改变过去就财政查财政的审计模式，在审计方法上加以创新，树立“大财政”审计观念，在安排年度审计项目时，以财政预算审计为龙头，将行政事业单位财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计等列入预算审计范围。将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算审计，为预算编制审计积累资料，实现资源共享，既避免不必要的重复检查，又提高审计工作效率。

　　3.预算编制审计与日常审计调查相结合。

　　审计机关可考虑在“同级审”完成以后，利用相对空闲的时间，总结经验，适时开展对部门预算的审计调查，从各部门经费收支入手，调查各部门的经费来源和结构，特别要选择那些有执收执罚权的部门和没有执收执罚权的部门进行对比，了解不同预算外收入规模的部门对财政资金安排的可接受程度，分析财政部门对行政事业性收费和罚没收入的回拨比例是否合理，公用经费定额标准的制定是否科学，项目资金的使用是否达到预期的效果。通过分析，为开展预算编制审计，确定合理定额标准提供参考依据。

　　4.查处问题与分析研究问题相结合。

　　为了提高预算编制审计的质量，扩大预算编制审计的影响力，审计机关必须改变就审计论审计的惯性思维方法，形成以理性分析为核心的审计工作新观念，把分析研究贯穿于审计工作的全过程。审计过程中，不仅要查出预算编制中存在的问题，而且要善于全面、深入、客观地分析问题，并提出有针对性、可操作性的建议和对策，为增收节支、优化资源配置、提高财政资金使用效益献计献策，为政府的宏观决策服务。

　　预算编制工作是融资源配置、预算管理、财务管理、增收节支、财政平衡等内容在内的一个系统工作，它直接关系到全年财政工作目标的顺畅实现，也影响到财政职能的正常发挥。从历年同级预算执行审计情况看，财政预算与预算执行结果的差距非常大，财政与有关部门之间的矛盾也日益突出，主要原因是源头上财政预算编制不规范和缺乏有效的审计监督。本人认为，解决这一问题的重要途径就是要开展预算编制审计，让审计监督关口前移。通过预算编制审计，促进财政部门编制的预算草案更科学、更合理和更规范，增强预算的严肃性和权威性，使财政资金在管理和使用方面发挥更大效益。因此，充分认识预算编制审计的重要性，是做好这一工作的前提。

　　促进细化预算编制，增强预算约束力。

　　预算草案的编制必须细致、全面，才能确保经人大批准的预算具有较强的约束力。目前，地方各级预算编制普遍较粗，财政部门在编制预算收支时，其预算科目一般只列到类，没有编制款、项、目、节等内容；有关部门编制的部门预算，基本上综合了本部门的各项收入和按预算支出科目编制上报，但财政部门只按人员经费、公用经费及专项经费三部分批复，没有对预算支出科目作进一步细化，也没有要求有关部门调整原预算编报科目，造成部门预算支出约束力不强，难以对预算执行情况进行考核。因此，开展预算编制审计，促进财政部门细化预算编制，使预算科目细化到类、款、项、目，使预算支出细化到具体的项目和部门，更能突出预算编制的严谨性，增强预算的约束力。

　　促进推行零基预算，控制刚性支出。

　　目前预算编制仍采用“基数加增长”的方法，实质上是编制增量预算，部门经费的多少，不是取决于本部门工作和事业发展的需要，而是取决于原来的基数，使各部门对”基数”重视有余，形成刚性支出增大，而对资金使用效益甚少过问。显然，要从根本上克服这些弊端，只有通过审计监督，改进预算编制方法，全面推行零基预算，使预算编制不受以往基数的影响，保证预算支出建立在成本效益分析基础上，根据需要和可能进行编制，才能有效控制刚性支出。

　　促进规范支出范围，提高资金使用效益。

　　在现行预算编制中，普通存在支出结构不合理，财政供给“越位”和“缺位”并存的问题。一方面，预算编制安排支出范围过大，包揽过多，超出了市场经济条件下政府职能的范围；另一方面，应由政府承担的社会公共需要支出却无力保障。因此，通过预算编制审计，促进财政部门规范财政资金供给范围，确保有限的资金用于教育、卫生、社会保障、环境保护、城市建设等社会公共需要，提高财政资金的社会效益和经济效益。

　　促进合理确定经费标准，杜绝随意追加预算。

　　财政部门年初在安排各部门经费时，常常预留部分指标，待年中追加预算，存在“低定额，频追加”的问题，个别部门追加的预算数甚至超过年初的下达数。追加的预算往往都未按规定报人大审批，随意性大，助长了一些部门、单位跑要资金的现象，也易于产生腐败。时至今日，预算外资金仍实行收支挂钩方式，上缴越多，核发越多，造成部门之间互相攀比，苦乐不均。因此，开展预算编制审计，促进财政部门科学合理安排预算内、外资金，确定准确的公用经费定额标准，使经费安排既满足各部门的正常需要。又不造成财政资金损失浪费；做到逐步控制预留指标，杜绝随意追加预算，增加部门预算的透明度，均衡部门之间的支出水平。

　　不论中央预算编制、地方总预算编制和单位预算编制，审查时，均应采用下列程序和方法进行：

• (1)取得预算报表和财务收支计划表、基本数字表、收支明细表和预算报表编制的文字说明，以及前期的预算和前期预算执行情况的资料，进行分析比较。
• (2)将收支表与基本数字表、收支明细表进行相互核对，视其数字是否衔接正确，科目是否完整。
• (3)查核预算设计的主要政策根据和经济根据，是否符合党和国家的方针、政策，指令，符合国家对预算编制的指示精神。
• (4)查核预算收支是否平衡，其资料来源是否可靠，数据有无“水分”，是否与国民经济计划衔接一致。
• (5)查核预算的编制是否符合当前财政体制和财政制度的要求，是否贯彻积极组织收入，节约费用支出，积极平衡的要求。
• (6)编制的预算收支，是否正确划分中央和地方财政收支的范围、标准，有无相混之事。
• (7)逐项查核收支明细表，检查预算收入的来源，支出的方向是否合理、正确、可靠，有无虚列支出用途和数额，隐匿预算收入。
• (8>检查各项指标计算的依据和计算技术有无错误。
• (9)根据上述各项审查的结合，进行审议，提出审议的意见。如发现有不符合党和国家方针政策，指令编制要求的，或在计算上有错误，、收支不平衡的，应该建议更正或重行测算。
• (10)根据审查结果，提出审计报告，提请全国或地方人民代表大会审查批准。

　　预算编制审计是财政审计深化和发展的需要，为了搞好这项审计，应创造以下条件：

　　(一)制定和完善预算和预算编制审计的法律和规定。

　　在现有的审计法规中，没有直接和具体涉及预算和预算编制审计的内容，也就是说这项审计缺乏充分的法规依据。而审计实践的发展和需要是审计法规制定和调整的基础。因此，目前一项重要的工作是建立健全预算和预算编制审计法规。在这方待时机成熟再将有关内容充实到审计法律、法规中去。

　　(二)确定预算和预算编制审计的基础目标和主要内容。

　　预算和预算编制审计的基本目标是合法性、科学性(合理性)和完整性。所谓合法性是指预算编制是否符合国家法律、法规、政策的规定和有关原则。科学性(合理性)即是否对预算收入的增长进行了科学的预测，支出的安排是否符合经济社会发展的实际和需要，能否在现有财力的基础上满足公共需求，资金分配的标准是否合理，预算支出结构是否优化，预算编制方法是否科学。完整性是指预算收入和预算支出的内容是否完整。