優化支出結構

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　　優化支出結構包括兩方面的含義，一是指合理確定財政支出的項目以及各項財政支出的規模；二是指正確安排財政支出中的各種比例，使之實現結構的最優組合，以促進經濟的協調發展。

　　(一)財政支出的越位和缺口

　　要說明合理的財政支出項目以及各項支出規模的確定問題，首先必須明確財政支出的越位和財政支出的缺口兩個概念。所謂財政支出的越位是指財政支出了不該由財政支出的項目，或者財政應該少支出而實際多支出了。如果財政支出出現越位，不僅造成有限的財政資金的浪費，同時也意味著政府職能的越位，出現過多的行政干預，對微觀經濟主體從事社會、經濟活動產生負面影響。所謂財政支出的缺口是指財政沒有支出應該由財政支出的項目，或者財政應該多支出而實際少支出了。如果財政支出出現缺口，意味著政府執行正常的職能在資金上未能得到充分的保障，會影響到各項公共事業的順利進行和社會經濟持續、健康的發展。

　　在支出的越位方面，比較典型的是經濟建設方面的支出。在計劃經濟時期，財政幾乎包攬了所有的經濟建設項目，90％以上的投資資金來自於國家財政預算。經過20世紀80年代以來數次的投資、融資體制改革，財政的投資範圍有所縮小，但與目前政府經濟職能的轉變相比，財政投資的領域仍然偏大，比如說純粹生產私人產品的生產性投資，應該由微觀經濟主體在市場的引導下進行自主投資，政府的財政投資應該從這個領域中完全退出，而將有限的建設資金投向公共項目，同時還要通過制定各種優惠政策吸引其他主體的資金投資。隨著政府經濟職能的轉換和政企的逐步分開以及國有經濟的退出，建設性支出越位的問題將會得到解決。財政支出越位的另一典型表現就是行政管理支出規模過大。由於我國在行政管理方面機構臃腫、編製過多的問題比較嚴重，導致國家財政用於滿足“吃飯”問題的支出規模居高不下，很多地方基層財政因此也就變成了純粹的“吃飯財政”。其結果必然是擠占寶貴的財政資金，使其他方面所必需的投資資金得不到保證。如果進行徹底的機構改革，同時對消費性的撥款單位進行改革，那麼“吃飯財政”中存在的支出越位問題也會得到改變。

　　支出的缺口問題也同樣存在。比如說我國的社會保障支出遠遠不足。從1997年開始，在城鎮地區逐步建立起來了養老保險制度、失業保險制度、醫療保險制度等保險制度，社會福利制度在縣級以上的城鎮地區也已經建立起來，但各種社會保障的覆蓋面有限，保障程度也不高。儘管社會保障基金所需要的資金可以通過向勞動者及其所在單位征收社會保險稅的方式來籌措，但這並不意味著財政可以對社會保障撒手不管。當社會保障基金收不抵支的時候，需要國家財政通過撥款的方式予以解決。各種社會福利所需要的資金，應該全部由國家財政以撥款的方式予以滿足。通過財政的這種轉移支付，既可以在一定程度上縮小社會分配的差距，同時又可以避免因各種改革措施的實施而可能引起的社會震蕩。目前我國的社會保障支出缺口很大，為了保證各項改革政策的順利實施，國家財政加大對社會保障支出的力度是非常必要的。

　　財政支出的缺口還表現在其他方面，比如教育中的基礎教育支出問題。20世紀90年代初，我國通過了《義務教育法》，但至今為止，在一些經濟欠發達地區，財政對基礎教育所需的資金撥款不足，導致部分適齡兒童不能如期入學。教育是一國的立國之本，基礎教育尤其重要，因此國家財政填補基礎教育的資金缺口乃是當務之急。

　　(二)巨集觀總量平衡

　　積累和消費(即投資需求與消費需求)是國民經濟中直接影響總量平衡的最重要的比例關係。在市場經濟中這個比例不是事先安排的，而是最終形成的，但財政安排可以起導向作用。為此，在安排財政支出時必須註意以下幾點：

　　(1)財政支出順序的安排和控制。在安排財政支出時，要保證必不可少的各項支出，先要安排好消費性支出。消費陛支出可分為維持部分和發展部分。維持部分是維持上年已經形成的消費水平，在正常情況下這部分是難以壓縮的，屬於最低限度的消費性支出，應當首先予以保證，然後才能安排積累性支出。在安排積累性支出的同時，還必須相應地增加消費性支出中必不可少的發展部分。積累性支出中，儲備資金和必不可少的流動資金屬於保證當年生產所必需的，應當優先安排。更新改造資金和基本建設支出都屬於固定資產投資，最終形成固定資產。因此應當根據先更改後基建的原則，先保證更新改造資金的需要，再安排基本建設支出。

　　(2)基本建設投資資金的綜合平衡。正確處理財政支出的積累與消費比例關係，關鍵是要處理好基本建設支出與其他方面支出的關係。這是因為，基本建設支出是財政積累性支出的主要部分，基本建設支出占財政支出的比重，對積累率的高低以及積累與消費比例關係的形成都有重要的影響。在目前的投資體制下，用於基本建設方面投資的資金來源是多渠道的，預算內資金只是其中的一部分，此外還有預算外資金、企業資金、銀行信貸資金和利用外資等。在社會資金總量既定的前提條件下，這些資金之間存在著相互消長的關係。因此，財政安排基本建設支出時，要考慮到國家財政的投資資金與其他各投資主體之間的資金進行綜合平衡，否則，仍然有可能造成基本建設投資規模過大的不良後果，而且也可能會造成重覆建設。同時，還要對基本建設投資的資金和物資進行綜合平衡。用於基本建設投資的資金最終要用來購買設備、材料等生產資料和通過支付建築工人工資形成對消費品的需求。如果基本建設規模過大、資金過多，超過了物資供應的可能，就會擠占更改、維修資金，造成物資供應緊張，影響社會的生產和人民的生活；造成基建戰線過長，延長建設周期，影響投資效果。

　　(三)國民經濟各部門之間的比例關係

　　國民經濟的協調發展要求各部門之間必須保持恰當的比例關係，為此，在安排財政支出時，必須按照客觀存在的比例關係要求，按比例分配財政資金。這裡最重要的是處理好兩個方面關係。首先是農、輕、重之間的比例關係。農業是國民經濟的基礎，農業的發展狀況制約著國民經濟其他方面的發展。安排財政支出時，首先要安排好農業發展的資金支出，並使其逐年保持一定的增長速度。其次是處理好基礎工業和加工工業的關係。基礎工業是為整個工業提供原料和能源的，因此，在財政支出中應以基礎工業為重點，尤其是能源工業，它是國民經濟的先行官，能源不足，即使有生產能力也不能正常發揮出來，所以，開發能源的投資也要優先保證。而對加工工業的投資應該適當控制。

　　(四)生產性支出與非生產性支出之間的比例關係

　　過去，在較長時間內，由於我們過分強調生產性支出，忽視非生產性支出，不僅影響了人民生活的改善，而且也影響到生產建設的發展，如多年來我們在文教、衛生、住房建設方面積累了大量的“欠賬”，這說明二者之間的關係是不協調的。要保證二者之間關係的協調，一般情況下，合理的消費性支出應該優先保證，在新增的用於滿足生產性支出需要的同時，也要合乎比例地安排好各種非生產性支出。生產性支出的優先增長，會加速國民經濟，特別是工農業生產的發展。國家的物質基礎雄厚了，就可以促進各項事業的發展，包括非生產性建設事業的發展。但是非生產性支出也不是可有可無或可多可少的，非生產性支出也是進行擴大再生產的必要條件，尤其是有助於勞動力素質提高的教育、衛生等設施的建設，需要優先加以保證。科學技術是第一生產力，是我國能否實現現代化的關鍵，故財政應該較大幅度地增加發展科學技術的投資，加速我國科學技術的現代化建設。而對行政管理等支出，應該在講求實效的前提下，最大限度地節約。