优化支出结构

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　　优化支出结构包括两方面的含义，一是指合理确定财政支出的项目以及各项财政支出的规模；二是指正确安排财政支出中的各种比例，使之实现结构的最优组合，以促进经济的协调发展。

　　(一)财政支出的越位和缺口

　　要说明合理的财政支出项目以及各项支出规模的确定问题，首先必须明确财政支出的越位和财政支出的缺口两个概念。所谓财政支出的越位是指财政支出了不该由财政支出的项目，或者财政应该少支出而实际多支出了。如果财政支出出现越位，不仅造成有限的财政资金的浪费，同时也意味着政府职能的越位，出现过多的行政干预，对微观经济主体从事社会、经济活动产生负面影响。所谓财政支出的缺口是指财政没有支出应该由财政支出的项目，或者财政应该多支出而实际少支出了。如果财政支出出现缺口，意味着政府执行正常的职能在资金上未能得到充分的保障，会影响到各项公共事业的顺利进行和社会经济持续、健康的发展。

　　在支出的越位方面，比较典型的是经济建设方面的支出。在计划经济时期，财政几乎包揽了所有的经济建设项目，90％以上的投资资金来自于国家财政预算。经过20世纪80年代以来数次的投资、融资体制改革，财政的投资范围有所缩小，但与目前政府经济职能的转变相比，财政投资的领域仍然偏大，比如说纯粹生产私人产品的生产性投资，应该由微观经济主体在市场的引导下进行自主投资，政府的财政投资应该从这个领域中完全退出，而将有限的建设资金投向公共项目，同时还要通过制定各种优惠政策吸引其他主体的资金投资。随着政府经济职能的转换和政企的逐步分开以及国有经济的退出，建设性支出越位的问题将会得到解决。财政支出越位的另一典型表现就是行政管理支出规模过大。由于我国在行政管理方面机构臃肿、编制过多的问题比较严重，导致国家财政用于满足“吃饭”问题的支出规模居高不下，很多地方基层财政因此也就变成了纯粹的“吃饭财政”。其结果必然是挤占宝贵的财政资金，使其他方面所必需的投资资金得不到保证。如果进行彻底的机构改革，同时对消费性的拨款单位进行改革，那么“吃饭财政”中存在的支出越位问题也会得到改变。

　　支出的缺口问题也同样存在。比如说我国的社会保障支出远远不足。从1997年开始，在城镇地区逐步建立起来了养老保险制度、失业保险制度、医疗保险制度等保险制度，社会福利制度在县级以上的城镇地区也已经建立起来，但各种社会保障的覆盖面有限，保障程度也不高。尽管社会保障基金所需要的资金可以通过向劳动者及其所在单位征收社会保险税的方式来筹措，但这并不意味着财政可以对社会保障撒手不管。当社会保障基金收不抵支的时候，需要国家财政通过拨款的方式予以解决。各种社会福利所需要的资金，应该全部由国家财政以拨款的方式予以满足。通过财政的这种转移支付，既可以在一定程度上缩小社会分配的差距，同时又可以避免因各种改革措施的实施而可能引起的社会震荡。目前我国的社会保障支出缺口很大，为了保证各项改革政策的顺利实施，国家财政加大对社会保障支出的力度是非常必要的。

　　财政支出的缺口还表现在其他方面，比如教育中的基础教育支出问题。20世纪90年代初，我国通过了《义务教育法》，但至今为止，在一些经济欠发达地区，财政对基础教育所需的资金拨款不足，导致部分适龄儿童不能如期入学。教育是一国的立国之本，基础教育尤其重要，因此国家财政填补基础教育的资金缺口乃是当务之急。

　　(二)宏观总量平衡

　　积累和消费(即投资需求与消费需求)是国民经济中直接影响总量平衡的最重要的比例关系。在市场经济中这个比例不是事先安排的，而是最终形成的，但财政安排可以起导向作用。为此，在安排财政支出时必须注意以下几点：

　　(1)财政支出顺序的安排和控制。在安排财政支出时，要保证必不可少的各项支出，先要安排好消费性支出。消费陛支出可分为维持部分和发展部分。维持部分是维持上年已经形成的消费水平，在正常情况下这部分是难以压缩的，属于最低限度的消费性支出，应当首先予以保证，然后才能安排积累性支出。在安排积累性支出的同时，还必须相应地增加消费性支出中必不可少的发展部分。积累性支出中，储备资金和必不可少的流动资金属于保证当年生产所必需的，应当优先安排。更新改造资金和基本建设支出都属于固定资产投资，最终形成固定资产。因此应当根据先更改后基建的原则，先保证更新改造资金的需要，再安排基本建设支出。

　　(2)基本建设投资资金的综合平衡。正确处理财政支出的积累与消费比例关系，关键是要处理好基本建设支出与其他方面支出的关系。这是因为，基本建设支出是财政积累性支出的主要部分，基本建设支出占财政支出的比重，对积累率的高低以及积累与消费比例关系的形成都有重要的影响。在目前的投资体制下，用于基本建设方面投资的资金来源是多渠道的，预算内资金只是其中的一部分，此外还有预算外资金、企业资金、银行信贷资金和利用外资等。在社会资金总量既定的前提条件下，这些资金之间存在着相互消长的关系。因此，财政安排基本建设支出时，要考虑到国家财政的投资资金与其他各投资主体之间的资金进行综合平衡，否则，仍然有可能造成基本建设投资规模过大的不良后果，而且也可能会造成重复建设。同时，还要对基本建设投资的资金和物资进行综合平衡。用于基本建设投资的资金最终要用来购买设备、材料等生产资料和通过支付建筑工人工资形成对消费品的需求。如果基本建设规模过大、资金过多，超过了物资供应的可能，就会挤占更改、维修资金，造成物资供应紧张，影响社会的生产和人民的生活；造成基建战线过长，延长建设周期，影响投资效果。

　　(三)国民经济各部门之间的比例关系

　　国民经济的协调发展要求各部门之间必须保持恰当的比例关系，为此，在安排财政支出时，必须按照客观存在的比例关系要求，按比例分配财政资金。这里最重要的是处理好两个方面关系。首先是农、轻、重之间的比例关系。农业是国民经济的基础，农业的发展状况制约着国民经济其他方面的发展。安排财政支出时，首先要安排好农业发展的资金支出，并使其逐年保持一定的增长速度。其次是处理好基础工业和加工工业的关系。基础工业是为整个工业提供原料和能源的，因此，在财政支出中应以基础工业为重点，尤其是能源工业，它是国民经济的先行官，能源不足，即使有生产能力也不能正常发挥出来，所以，开发能源的投资也要优先保证。而对加工工业的投资应该适当控制。

　　(四)生产性支出与非生产性支出之间的比例关系

　　过去，在较长时间内，由于我们过分强调生产性支出，忽视非生产性支出，不仅影响了人民生活的改善，而且也影响到生产建设的发展，如多年来我们在文教、卫生、住房建设方面积累了大量的“欠账”，这说明二者之间的关系是不协调的。要保证二者之间关系的协调，一般情况下，合理的消费性支出应该优先保证，在新增的用于满足生产性支出需要的同时，也要合乎比例地安排好各种非生产性支出。生产性支出的优先增长，会加速国民经济，特别是工农业生产的发展。国家的物质基础雄厚了，就可以促进各项事业的发展，包括非生产性建设事业的发展。但是非生产性支出也不是可有可无或可多可少的，非生产性支出也是进行扩大再生产的必要条件，尤其是有助于劳动力素质提高的教育、卫生等设施的建设，需要优先加以保证。科学技术是第一生产力，是我国能否实现现代化的关键，故财政应该较大幅度地增加发展科学技术的投资，加速我国科学技术的现代化建设。而对行政管理等支出，应该在讲求实效的前提下，最大限度地节约。