失業保險制度

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失業保險制度(Unemployment Insurance System)

　　失業保險制度是針對勞動者失業這一風險因素而設立的社會保險項目。失業保險制度是指勞動者由於非本人原因失去工作、中斷收入時，由國家和社會依法保證其基本生活需要的一種社會保障制度。

• 失業保險的對象是失業勞動者

　　社會保險中，其他保險項目如醫療保險、養老保險、生育保險和工傷保險，主要保障暫時或永久喪失勞動能力的勞動者；而失業保險只對有勞動能力並有勞動意願但無工作崗位的勞動者提供保障，失業保險與其他社會保險的最大不同點是保障沒有喪失勞動能力的勞動者。因喪失勞動能力而失去工作機會的情況不包括在失業保險之列。

• 造成風險的原因

　　不同社會保險中，其他風險事故的形成如疾病、生育等，均屬自然原因，主要是疏忽大意或無法預料的自然力打擊所致，是以損害人的身體健康為代價的；而失業風險是由於社會經濟方面的原因所導致的，如勞動力資源增長與經濟增長的比例失調、產業結構調整以及就業政策的變化等，都可以成為勞動者失業的原因。

• 失業保險資金只能實行現收現付制

　　如果說，養老保險、醫療保險資金可以實行部分積累制或完全積累制的話，失業保險資金則只能實行現收現付制，即當前籌集的失業保險資金主要著眼於解決現實的失業問題。

　　1．享受失業津貼的資格條件

　　(1)失業者必須處於法定勞動年齡內；

　　(2)失業前必須有就業或繳費記錄；

　　(3)必須是非自願性失業。。

　　2．失業保險津貼等待期與給付期勞動者失業後，一般不會立刻領到失業津貼。因此，一般都有等待期的規定。其意義在於：

　　(1)勞動者剛剛失業一般還有過去的儲蓄可以依賴；

　　(2)減少大量小額申請的瑣碎管理事務，節約管理費用，有些失業者在等待期內就能重新就業；

　　(3)可以減少欺騙行為，規定一個等待期使社會保險機構有時間調查瞭解申請者的真實情況，防止冒領；

　　(4)等待期的長短可以抑制失業保險金開支的增長速度，不同國家的等待期有長有短。

　　失業保險津貼並非無限期地支付下去。因為，

　　一是大多數失業者都能再就業；

　　二是促使失業者積極尋找工作；

　　三是期滿後仍未找到工作者轉為領取失業救助金。

　　3．失業保險津貼的支付

　　失業保險津貼應高於最低生活標準、低於失業前的工資標準；同時，在考慮家庭供養責任的基礎上，提供一些補充給付。國際勞工組織曾對失業津貼的給付提出了三條標準：

　　(1)以失業者原工資或投保費用為制定依據；

　　(2)失業津貼宜界定在原工資的50％以上；

　　(3)失業津貼可規定一個上限。

　　失業者在失業期間的津貼有基本失業保險津貼、附加津貼、享受其他保障項目的權利。

　　基本失業保險津貼有如下幾種給付方法：

　　(1)均等金額給付；

　　(2)均等比例給付；

　　(3)遞減給付：高工資者獲較低比例、低工資者獲較高比例，隨著失業時間的延長，津貼數額或比例則逐漸降低；

　　(4)均等金額給付與均等比例給付相結合。

　　附加津貼只發給那些在就業期間確實撫養過的直系親屬，包括父母、配偶和未成年子女，津貼一般按被撫養人數確定。

　　失業者在失業期間，往往還規定享有其他方面的權利，如享受醫療保險、享受去就業部門報到或接受工作期間的工傷保險待遇、由失業保險機構代失業者繳納其他保險費。

　　此外，失業保險基金還可運用於職業介紹，、就業訓練。為了節制失業保險金的迅速增長，許多國家除了加強了職業介紹外，還採取了許多其他措施，如加強轉業培訓，實行人力資源開發；資助瀕臨破產的企業、避免企業倒閉；鼓勵和資助雇主復用勞動條件差、年齡偏大的工人、殘疾工人；鼓勵和資助失業人員自辦企業或從事社區服務工作，或從事非全日制勞動，或跨地區、跨行業就業、規範企業裁員行為，等等。一般地，對失業人員和失業保險基金的管理，都和就業及職業訓練結合在一些。

　　4．失業保險基金的籌集

　　失業保險基金的籌集有三種類型：

　　(1)全部由雇主和雇員負擔，如希臘、法國；

　　(2)由雇主、雇員負擔，國家資助，如德國；

　　(3)全部由雇主承擔，如澳大利亞、紐西蘭。

　　失業保險費率一般按工資的一定比例進行規定。失業保險費率低於社會保險其他險種費率。主要原因是它比疾病風險、老年風險所涉及的對象少得多，失業風險所經歷的時間也短得多。保險費率往往依經驗失業率來確定，有的國家還要根據不同行業企業提取不同的比例。

　　5．失業保險的管理

　　失業保險的管理有三種類型：

　　(1)國家管理類型，以英國為代表，為多數國家所採用，由政府設置專門的機構來管理，一般屬於勞動行政部門。

　　(2)國家監督下的工會管理類型，以瑞典為代表，在瑞典，國家勞工市場局監督失業保險法規的實施，工會失業基金管理全國各行業的失業保險業務。

　　(3)勞資雙方聯合管理類型，以法國為代表。在法國，衛生和社會保障部門行使失業保險事宜全面監督權，勞資雙方組成共同理事會，負責失業保險的管理事宜，包括津貼的發放。

　　(一)覆蓋面窄，參保率低

　　中國現行失業保險制度覆蓋面低，僅覆蓋城鎮企事業單位的正式職工。目前大量的私營企業、個體企業、靈活就業者及農民工尚未參保。失業保險的參保率不到40％，很多失業者的生活得不到應有的基本保障。與之相反的是，這些得不到失業保障的人群正是失業保險的極大需求者。因此，中國失業保險制度擴大覆蓋面，提高參保率，是當前的首要任務。

　　(二)保障水平低，對失業者保障功能有限

　　目前，中國失業保險制度失業金標準偏低，對失業者的保障功能極其有限。從近幾年的情況看，各地的失業保險金都能夠正常發放到失業者手中，但給付標準偏低，僅略高於地方城市低保標準，無法達到城市生活的基本需求。同時，由於參保率較低，能夠領取失業保險金的人數較少，多數失業者得不到應有的生活保障。從失業保險促進就業的功能看，失業保險體系所應具有的培訓、職業介紹等服務功能缺位，再就業服務能力不足，目前大多數失業者的再就業都是靠親朋介紹、自尋崗位等渠道實現就業，而失業者從城鎮失業保險機構獲得再就業的機會極少。

　　(三)信息管理系統不健全，足額徵繳困難，基金監控無力

　　目前，中國《中華人民共和國失業保險條例》規定繳納失業保險金的金額並不高，僅占企事業單位及職工工資比例很小的一部分，但仍有不少單位欠繳保費。存在這種現象的原因主要有：一是認識不到位，過多考慮部門利益，一些效益好的單位認為本單位的職工不會失業，繳納失業保險完全是截富濟貧；二是受財力的影響，有的單位沒錢繳而個人又沒法繳的現狀特別嚴重；三是以什麼樣的工資總額作為繳費基數，實際操作與制度規定普遍不相符；四是模糊工資的存在，使失業保險基金繳納與個人賬號對不上號，少繳漏繳現象嚴重。由於應繳納的失業保險金不到位，必然影響到失業保險體系的正常運作。

　　(四)統籌層次低，失業保險金不平衡

　　雖然比起以前統籌層次有了一定的提高，但還是比較低的，部分地區還實行縣級統籌。在其他實施失業保險制度的國家，失業保險基金主要是由中央政府進行運作的，即使像美國這樣統籌層次較低的國家，它的失業保險基金也是州政府運作，並且還建立了由聯邦政府運作的聯邦失業保險研究基金。在統籌層次較低的情況下，中國各省、自治區、直轄市之間失業保險發展極不平衡，基金承受能力差別較大。由於中國各地區經濟發展水平和失業狀況很不平衡，

　　各地在失業保險基金收支方面苦樂不均，一些地方入不敷出，一些地方綽綽有餘。

　　(五)執法力度很不夠，很多規定得不到落實

　　雖然1999年的《中華人民共和國失業保險條例》不是盡善盡美，但是其規定的基本內容對保障中國失業人員的基本生活還是能夠起到應有的作用。然而，其中的不少規定，至今難以得到落實。如條例規定所有企事業單位的職工都要參加失業保險，而到目前為止，仍有一些單位沒有參加失業保險。有法不依，在社會保障制度運行中是一種普遍現象。如何抓落實，這應成為今後社會保障工作討論的重點。

　　(一)繼續完善失業保險制度

　　中國失業保險制度的基本框架已經成型，但是《中華人民共和國失業保險條例》頒佈至今已有15年曆史，很多內容已經不能適應當前經濟發展的狀況，因此必須儘快對其進行完善。首先，應繼續擴大參保範圍。失業保險的範圍應覆蓋到所有有雇主的勞動者，同時，應嘗試性地向農村推進，逐漸覆蓋農村勞動者。其次，資金籌集要向社會化方向發展。世界上許多國家的失業保險都實行個人繳費，若在經濟能力可以承受的範圍內，實行個人適當繳費，不僅可以

　　增加失業保險的資金來源，還可以增強被保險人的失業保險意識。因此，應建立失業保險基金由國家、企業、個人三方合理負擔的社會化籌資機制，同時要建立與企業失業風險掛鉤的保險繳費制度。第三，調整失業保險金的給付標準。應當建立與經濟發展水平相適應的失業保險金調整機制，適當提高給付水平，保證失業者享有基本生活的權利。

　　(二)適時提高統籌層次，加大省級調劑力度，建立失業保險中央調劑金

　　中國失業保險基金在當前下崗向失業並軌的過程中，存在著巨大的支付壓力，但一個更嚴峻的現實問題是基金結餘的地區分佈不均衡。目前全國有近千個統籌單位，其中還有相當比例的縣級統籌單位。因為基金調劑的範圍小，結餘基金並不能充分發揮作用。目前，除北京、上海等少數幾個城市外，中國各地還沒有實行失業保險基金全收全支的真正意義上的地市級統籌，普遍實行的是“三級管理，兩級調劑”。因而，應逐步落實《中華人民共和國失業保險條例》規定，失業保險基金在設區的市實現全收全支的統籌，並充分發揮省級調劑金的作用。考慮到中西部地區比較困難，尤其在目前下崗向失業並軌的特定時期，基金不足的問題十分突出，有必要建立失業保險中央調劑金，在全國範圍內實行地區間的調劑，保證失業負擔重的地區基金的支付能力。中央調劑金的資金來源可以從各省市失業保險基金中籌集一部分，但主要的應當通過變現國有資產和增加中央財政預算補貼等措施來籌集。

　　(三)實行積極的失業保險政策，增強失業保險促進就業的功能

　　失業保險只能緩解失業者的暫時生活困難，不能解決長遠的問題。因此今後失業保險改革的方向應該是在一方面完善失業保險制度的同時，還應該實行積極的失業保險政策，將其與就業聯繫起來，充分發揮失業保險就業促進的功能。如將發放失業保險金與失業人員的轉業訓練、職業介紹、生產自救等就業服務工作緊密結合起來，在保證失業人員基本生活的同時，幫助失業人員儘快實現再就業。其實，失業保險具有保障生活和促進就業兩大功能，中國失業保險要突破生活保障的單一功能，重視其促進就業的功能，這既與國際失業保險制度發展趨勢相一致，也與中國社會傳統的勤勞工作、強調自助的保障文化相適應。

　　(四)加大執法力度，強化失業保險基金的徵繳工作

　　《中華人民共和國失業保險條例》明確規定企業和個人有繳納失業保險費的義務，但在實際運作中保費的徵繳情況並不理想，依然存在逃避和少繳失業保險費的情況，不利於失業保險基金的籌集，也不利於保障失業者的利益。因此，下一步應該加大《中華人民共和國失業保險條例》的執法力度，將失業保險基金徵繳作為重點工作來抓。一是要加大宣傳，要完善徵繳方式，提高徵繳率；二是要做好事業單位失業保險的徵繳工作，要確保事業單位分流出來的失業人員的基本生活，促進事業單位改製；三是在強化失業保險基金徵繳工作的同時，

　　提高失業保險基金的使用效率。目前，中國的“隱性就業”情況嚴重，其對失業保險基金的影響是雙重的，一方面減少了基金的收入來源，另一方面增加了基金的支出。因而，中國目前應當針對“隱性就業”群體進行認真細緻的調查摸底，增強對“隱性就業”人員的鑒別能力，完善失業人員的審核制度，以切實保障失業保險基金支出的有效性。

　　(五)建立健全失業統計指標體系，提供相對準確的失業統計數據

　　目前，中國普遍採用城鎮登記失業率反映失業情況，由於該指標本身存在缺陷，不能完全反映中國失業的真實狀況，不利於失業保險制度的開展。當前應儘快完善中國的失業統計制度，建立起綜合反映失業狀況的統計指標體系。建立失業統計指標體系時除了要界定失業概念、明確失業的內涵與外延外，還要充分考慮不同性質單位失業狀況、失業時間長短、城鄉失業特點、再就業、多次失業等因素，建立一個能夠提供相對準確的失業人數及失業率數據的統計指標體系。此外，要及時建立失業統計數據上報系統及機制，使國家勞動保障和人事部門能夠迅速地在最短的時間內獲知中國的失業狀況，這不僅為失業保險制度實施和開展提供依據，也為中國失業保險制度的完善提供依據，同時也為國家勞動力市場巨集觀政策的調整提供依據。

　　總之，中國失業保險制度的改革將繼續走向深入，基本制度將逐漸完善，覆蓋面逐漸擴大，法規法律建設將逐漸健全，會堅定不移地向著國際化方向邁進。