审计体制

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审计体制(Audit System)

　　审计体制有广义和狭义之分，广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构没置、上下级关系和各自相对的职权范围；狭义审计体制是指国家审计组织的隶属关系和审计组织内部L下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论国家审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。

　　l.领导体制

　　审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

　　2.机构设置

　　我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

　　3.审计机关的派出机构

　　审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。

　　审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。

　　4.审计机关负责人的任免和人员配置

　　为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

　　在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。

　　审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。

　　5.经费来源

　　审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

　　(一)审计机关隶属于立法部门

　　直接对议会负责并报告工作， 完全独立于政府， 主要审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍， 是目前世界审计制度的主流。英美两国比较典型， 是国会名副其实的“牧羊犬” 。美国除了国会设有审计机构外， 在联邦政府各部门还另设有监察长办公室， 相当于政府部门的内部审计， 主要负责审查所在部门的业务活动、经济效果以及本部门官员行为的合法性。

　　(二)审计机关属于司法

　　即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限， 显示了国家对法治的强化。因而， 被西欧和南美一些国家采用。法国、意大利、巴西是典型的代表， 它们设立审计法院， 享有最高法院的某些特权， 可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人员多为法官， 审计的主要对象是国家财政。同时， 负责管理财政部派出的公共会计。

　　(三)独立于立法、司法和行政部门

　　审计机关不隶属于任何权力部门， 以德国为典型代表， 设立了联邦审计院， 独立于立法、司法和行政部门之外， 直接对法律负责。这种模式从形式上看是独立于三权之外， 实际上它更偏重服务于立法部门。

　　(四)隶属于国家行政

　　审计机关是国家行政机构的一部分， 对政府负责并报告工作。但从发展趋势看， 它也越来越多地在为立法部门服务。目前， 实行这种模式的主要有瑞典、沙特等少数国家。

　　(五)审计和监察职能合一

　　如韩国、蒙古等。韩国设立了独立于政府的审计监查院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。

　　(六)主计审计长模式。

　　如印度等国， 设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国家财政审计。在上下级审计机关领导体制方面， 各国也有较大区别。印度、葡萄牙等少数国家只设一级审计机关， 地方不设相应的审计机关， 对地方的审计工作由其派出机构负责。在分级设立审计机关的国家， 最高审计机关与地方审计机关的关系也不尽相同。美国、英国、日本等国家最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系， 也没有业务指导关系， 两者完全平等。韩国审计监查院与地方自治团体监查机关之间是业务指导与合作关系。法国的审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉， 并作出终审判决。菲律宾的最高审计机关对地方审计机关实行垂直管理。

　　1、审计机关成立以来取得的巨大成就在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政模式。

　　这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况没有得到根本好转。在这种情况下，实行在政府领导下的行政型审计模式，有利于更好得发挥审计监督的作用。主要体现在：

　　一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。

　　二是时效性比较强。审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现处理和纠正各种违反国家财经法规问题，发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉正建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政、加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。

　　三是有利于各级人大更好地支持监督审计工作，按照我国审计法的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。

　　四是地方各级审计机关实行双重领导体制，有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机整体。

　　审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制还是符合现阶段国情的，能够较好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委和政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有利支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步开展创造了有利条件。

　　2、当前国家审计机关工作中存在的表象问题现行审计体制下的审计工作虽然取得了巨大的成绩，但在实际工作中也存在一些严重影响审计工作开展和发展的问题，宪法和审计法的有些规定没有切实得到很好的贯彻落实。

　　一是受政府领导同志认识的影响，审计工作得不到有效发挥。对本级预算执行情况进行审计监督，是法定的审计职责。但有的地方政府领导在指导思想上怕审计工作揭露出过多的问题，难以承担相应的责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益时，往往从本地区利益出发，从地方保护主义出发，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描淡写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。

　　二是政府一把手领导审计工作还未完全到位。按照宪法和审计法的规定，审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下负责本行政区域内的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。这就明确规定了审计工作应由各级政府首长直接领导。但从目前全国情况看，还有大约1/3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导，虽有的行政首长直接领导但很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，这种情况，地市、县一级的审计机关尤为突出。审计工作得不到一把手的关心支持，与政府其他职能部门一样对待，使审计机关在地位上没有相应的高度，影响了审计的权威和独立性。

　　三是地方审计机关的领导干部和相应素质与能力的审计人员在配备上得不到保证。地方审计机关是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，其工作也偏向于地方政府，对上级审计机关很难说如实汇报工作情况；审计机关的领导干部配备上，工作人员的选调上，地方党委、政府的组织、人事部门很少考虑审计工作的特殊性，将一些不懂审计业务工作的领导或干部安排到审计机关，造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象，影响审计工作。再者，审计机关领导干部的任免按规定应事先征得上一级审计机关的同意，但在实际中，有些地方征求意见很不严肃，有的不发正式文件，只是打个电话或口头告知就算征求意见，使上级审计机关丧失了真正进行考察和提出意见的机会和权力。

　　四是审计机关履行职责所必需的经费得不到保证。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但目前我国审计机关的经费又由同级财政部门审批，两者关系明显不顺，审计工作不可避免的会受到制约，客观上势必会影响审计机关对财政部门的监督力度。从实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关的经费紧张的问题更加突出，影响了审计工作的正常开展。

　　五是中央审计力量严重不足。按照审计法及其实施条例审计管辖范围的确定原则，隶属于审计署及其派出审计机构审计的单位大约有3万多个，每年实际审计的单位不到3000个，审计覆盖面只有10%左右，审计署没有力量将审计的覆盖面延伸到地、县级基层。中央企业及其部门分支机构大多数是垄断性企业，这些单位的资金量约占全国80万个被审计单位资金量的70%左右，驻地方的中央企业同样对地方经济的发展有较大的影响，但地方审计机关却不能对其行使审计监督权，这不仅影响到中央宏观政策的执行和国家财经纪律的严肃性，而且也影响到地方审计机关的权威。

　　六是审计系统内部的思想认识与新形势、新任务的要求还不相适应。在有的审计干部特别是部分领导干部中，宏观意识不强，创新精神不足。对在工作中遇到的新情况、新问题，特别是由于新旧经济体制转换、经济组织形式和经济运行模式的整体重构带来的审计工作内涵和外延发生的变化，也使得一些审计工作者产生模糊认识。这是当前影响和制约审计工作上层次、上水平，提高审计工作质量和促进审计事业与时俱进，不断向前发展的最大思想障碍。

　　(一)由“行政型”改为“立法型”

　　从外国审计体制来看大体分为两类： 即“行政型” 和“立法型” 两大类， 应该说， 立法型更具有威慑力， 这也是发达资本主义国家所普遍采用的一种管理体制。我国现采用的是“行政型”管理体制。因此， 将审计体制由“行政型” 改为“立法型” ， 使各级审计部门隶属于各地的人民代表大会， 彻底从国家行政职能中脱离出来， 成为立法机关监督行政职能的手段， 不失为一个解决上述弊病的好办法。此举一方面可以增加人民代表大会对政府的监督手段， 使人民代表大会能够真正深入内部了解政府的资金运作， 财政收支， 而不仅仅是目前的听听报告， 看看文件式的宏观监督； 另一方面也可以解开审计部门所受到的种种束缚，更好的发挥审计职能， 放手进行监督， 促进政府廉洁高效。

　　(二)重组审计部门与资源

　　1.审计署改名为审计部， 仍隶属于国务院，但审计长级别为国务委员级， 以增强其权威性。

　　2.重组审计资源， 将中纪委、监察部、财政部监督检查局等部门中的执行审计职能的人全部划归审计部， 充实审计部的力量。我国审计署机关仅四五百人， 只是美国的十分之一， 难怪我们的审计覆盖面仅10%左右。

　　3.中央对地方审计机关实行垂直领导， 同时撤销各地审计厅， 将各地审计厅全部改为特派办， 有特派办的地方将审计厅合并到特派办。因为， 实行垂直领导后， 地方审计机关的独立性问题基本解决， 人事、业务和经费都由审计部统一安排， 因此它与特派办分设也就没有必要。省对地市审计机关也实行垂直领导， 但地市审计机关的经费由省财政安排。

　　4.取消县级审计局， 仿照银行系统内部审计的做法， 将其审计人员“上收一级” ， 统统编入地市审计局， 业务上则“下审一级” 。

　　5.行使属地审计原则， 改变现行审计管辖范围， 消除审计盲区。不论中央单位还是省直单位，只要它在哪个地区就由哪个地区的审计机关进行审计。如果有困难， 再由上级审计机关直接进行审计。实行垂直领导为实行属地审计奠定了基础。

　　(三)加大查处力度， 公开审计结果，加大透明度

　　强化审计职能， 加大审计的力度， 凸显审计工作对促进政府廉洁高效方面的作用。此外， 还应建立起与纪检机关及检察机关的联系机制，将审计出来的涉及经济犯罪方面的线索及时的向有关部门移送， 以便这些经济犯罪能够得到及时的严肃查处，使审计工作成为党和政府打击腐败的利器。同时要保证审计结果(决定)公开透明、提高审计质量、增强审计责任感、以降低审计风险。

　　总之，我国审计体制改革已刻不容缓， 审计体制改革成功、有效与否，关系到我国惩治腐败的力度， 同时，也反映我党惩治腐败的信心和决心， 全国人民翘首期盼着新的有效的审计体制出台。当前最要紧的是尽快建立起高效、独立、公开、透明、法治的审计体制， 这一点已得到了社会和广大人民群众的广泛支持， 已是大势所趋也应该是我国审计体制改革的发展方向，对于促进我国国民经济又快又好地向前发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。