國家審計

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國家審計（Government Audit）

　　國家審計是指由國家審計機關所實施的審計。根據《中華人民共和國審計法》規定，我國的審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

　　國家審計是我國社會主義經濟監督體系中的主導力量。經過15年的探索和發展，國家審計取得了可喜的成就，基本格局已經形成：本級預算執行審計工作體系初步建立，並向綜合財政審計展開；圍繞建立現代企業制度，改進企業審計辦法，實施真實性審計；適應反腐倡廉需要，初步建立起領導幹部經濟責任審計制度；結合中心工作，突出了行業同步審計，不斷深化各項專業審計。審計監督的法律法規體系基本建立，審計執法力度加大。經制定審計法律法規，促進了審計質量和效率的提高。

　　國家審計的主要特點就是法定性。國家審計是一種法定審計，被審計單位不得拒絕。審計機關作出的審計決定，被審計單位和有關人員必須執行。審計決定涉及其他有關單位的，這些單位應當協助執行。

　　我國國家審計的基本特點有：

　　（一）國家審計的獨立性強

　　一是組織上的獨立性。審計機構是單獨設置的，不隸屬於其他任何部門或業務機構。審計署受國務院總理領導，地方審計機關受各級地方人民政府主要負責人的領導，同時，獨立於被審單位，與被審單位在組織上無行政隸屬關係；

　　二是工作上的獨立性。審計機構與人員不直接參加日常的經濟計劃與管理工作，審計人員是按照《憲法》、《審計法》等法律賦予的職責進行工作的，獨立編製審計計劃，獨立取證和審核檢查，作出評價，獨立作出審計結論，提出處理意見，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，這種監督具有法律效力；

　　三是人事上的獨立性。審計署審計長由總理提名，全國人大常委會任命，地方各級審計機關主要負責人，由政府提名，地方人與常委會任命。而且下級審計機關負責人的任免調動，要征求上級審計機關意見，這種人事安排的獨立性，有利於保持穩定性；

　　四是經濟上的獨立性。國家審計的審計經費及收入有穩定的來源，不受被審計單位的制約。經費是獨立的，列入財政預算，由各級政府承擔，保證其執法的獨立客觀性。同時，按照《審計法》及審計署制定的審計規範，審計機關對被審計單位違反國家規定的財政財務收支行為和違紀違法行為，不僅擁有檢查權，而且擁有行政處理權、移送行政處理及提請司法處理權等，具有很強的獨立性。

　　（二）國家審計的強制性大

　　一是主導地位上的強制性。國家審計是依據憲法在縣級以上人民政府內部建立的，代表國家實施審計監督，併在業務上對內部審計和社會審計進行管理、指導和監督。這種管理、指導和監督是強制性的，是不以內部審計和社會審計的意願為轉移的，構成了國家審計在整個審計組織體系中主導地區；

　　二是審計立項上的強制性。國家審計的審計立項可以根據自我編製的年度審計計劃，也可以根據本級人民政府或上級審計機關臨時交辦的事項，還可根據國家審計組織本身臨時掌握的線索等，由此可見，國家審計的審計立項是以法定程度和自我工作需要為主要依據的，而不受被審計單位和其他方面的左右和干涉；

　　三是審查許可權上的強制性。國家審計機關依照國家法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。這既反映了國家審計的獨立性，也表現出國家審計的強制性。因為在這種審計活動中，國家審計機關是行為主體，其審計程式、審計方法方式的運用或選用是以完成審計任務、提高審計工作效率為指導原則的，被審計單位在審計活動中的配合情況儘管也影響著審計工作效果，但總體上講，被審計單位必須無條件接受審計機關的監督檢查；

　　四是審計處理上的強制性。就某一項具體的國家審計工作而言，在其最後階段應寫出審計報告，作出審計結論和決定，並送達被審計單位及有關協助執行部門或單位，這些單位或部門應主動地、自覺地予以執行或協助執行，部門或單位沒有或不准備主動、自覺執行或協助執行審計決定時，審計機關可採取相應措施使審計結果得到強制執行。

　　（三）國家審計的權威性高

　　一是規範國家審計行為的《審計法》在我國法律體系中處於較高的地位。《憲法》是國家的根本大法，它把審計監督制度確立為國家財經經濟管理中的一項基本制度。《審計法》是具體規定國家審計監督制度的基本法律，它以《憲法》關於審計監督的規定為依據，是對《憲法》有關規定的具體化，在規範國家審計監督制度方面，是僅次於《憲法》的國家法律。同時其他行政法律也是國家審計機關對被審單位審計並對審計中發現問題進行處理、處罰的依據；

　　二是審計機關與審計人員根據《憲法》規定直接在各級人民政府的主要行政首腦的領導下，依法獨立行使審計監督權並向其負責和報告工作，不受本地行政機關、社會團體和個人的干涉，使國家審計具有代表行使監督權力的權威性；

　　三是根據《審計法》規定，審計機關不但可以對各級政府機構，國有大中型企業事業單位進行經濟監督，還可以對經濟執法部門如財政、稅專、金融、工商行政、物價、海關等專業經濟監督部門進行“再監督”的特性，促使其依法履行監督職責。不僅可對微觀層次進行監督，而且可對巨集觀管理層次加以監督。由於審計機關專司審計監督，不承擔其它業務工作，與其監督對象無直接利害關係，居於客觀公正的超脫地位，其監督工作更具有權威性。

　　（四）國家審計綜合性廣

　　國家審計是綜合性的經濟監督部門，一方面，具有監督面廣的特點，它通過對綜合反映經濟活動的財政、財務收支進行審查、鑒證、評價，從不同側面、不同環節上監視著經濟活動的運行軌跡，在巨集觀調控中發揮著其他經濟監督無法替代的綜合性作用，另一方面具有監督層次廣的特點，不僅可通過大量的微觀審計，直接督導微觀主體依法開展經濟活動，促進巨集觀調控措施在微觀層次的落實和微觀經濟效益的提高，而且能夠通過對廣泛的微觀審計活動的綜合分析，向決策部門反映情況，提出建議，促進巨集觀調控的改進與完善，間接提高巨集觀經濟效益。

　　此外，一般的專業經濟監督，其監督職能只是在特定範圍內的單項監督，而國家審計，則可以對這些專業經濟形式各業務範圍內的經濟活動進行監督與再監督，形成不同層次，不同角度的經濟監督網路，加之在審計監督的過程中，國家審計監督具有獨立性強、強制性大、權威性高的特點，使國家審計監督具有一定綜合協調作用。

國家審計的作用有以下幾點：

　　1、監督國家巨集觀調控政策的實施；

　　2、維護良好的市場經濟秩序，保證社會主義市場經濟的健康發展；

　　3、維護財經法紀，加強廉政建設；

　　4、促進國有資產的保值、增值，維護所有者和經營者的合法權益；

　　5、對內部審計和社會審計進行指導、監督。

　　在恢復國家審計的很長的一段時間內，認為國家審計是沒有審計風險的。隨著國家建立公共財政、強調財政透明度以及與之相對應的審計公開後，國家審計的風險才日益凸顯。國家審計風險的成因主要有以下幾個方面：

　　（一）環境因素

　　1、政治環境。政治環境決定了我國國家審計機關的管理模式，即行政型審計模式。這種模式的不足是獨立性差。國務院是最高權力機關的執行機關，國家審計機關作為執行機關的部門監督執行機關自身，其工作力度肯定會受到一定的影響，特別是政府的某些行政活動有悖於法律，或在行政活動中存在短期行為或存在區域利益、行政級次利益、部門單位利益衝突時，尤其影響審計的獨立性，審計就不能客觀公允地表達審計意見。有些問題能不能處理還要看當地政府的態度，當上級或其他部門再次檢查時，審計風險就可能暴露出來。

　　2、經濟環境。市場經濟的建立和發展，國家審計的工作重心轉移到完善、健全經濟環境，保護國有資產的安全、完整上來。這必然增加審計難度和審計風險。尤其在我國市場經濟轉型期間，國有資產管理存在嚴重的制度缺陷，在利益驅動下，舞弊現象頻頻發生。2001年審計署深圳特派辦審計的粵海鐵路私分國有資產案，就是典型的一例。這一國有資產流失案經歷了第十四次審計才被徹底揭露，這其中公司組織結構的不完善、內部控制制度不健全、及社會經濟環境的不健康給審計帶來的難度和風險是不言而喻的。

　　（二）法律因素

　　1、法制觀念淡薄，使審計執法行為處於兩難狀態，造成執法不嚴和監督不利的風險。尤其當法律讓位於權利時，審計風險就更大。我國目前的上市公司，大多數是由國企改製而來，一些國有企業根本沒有近三年內連續盈利的經經營成果，但當地政府為提高政績，以行政手段干預，製造虛假財務成果，包裝了本不具備上市條件的企業，使之“合法”上市。這樣審計行為將聽從政府命令，審計的獨立性失去意義，風險是顯而易見的。

　　2、作為審計處理、處罰依據的行政法律、法規依據不足或不完善，造成審計風險。例如，關於審計結果公告制度，《審計法》規定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公佈審計結果。”，也就是說審計機關可以公佈也可以不公佈。公佈審計結果這一法律規定，成了具有任意性的自由裁量權，而不是作為法律義務規定“應當或必須”公告審計結果。具體什麼情況下公佈什麼情況下不公佈，相關準則又沒有規定，所以審計機關對此操作起來較難，風險也很大。再如，一個問題有多種法律依據，且相互矛盾；有些問題沒有具體的法律法規，只能依據地方政策來來處理或評價。這將導致了審計評價、審計結論、審計處理處罰的風險。

　　3、被審計單位自身環境。我國的企事業單位還沒建立起完善有效的內部控制制度，有的不健全，有的即使健全了也是責任模糊、流於形式，缺乏執行的主體，尤其對管理層的控制更是失效。而審計依據這樣的內部控制制度實施審計後，得出的審計結果可能與造假、欺騙及違規經營現象相反。內部控制制度的失效突出表現在管理層舞弊失控，這是審計最大的風險。如上市公司銀廣夏、億安科技、東方鍋爐等造假黑幕，不僅揭示了上市公司內部控制問題，更給審計界敲響了風險的警鐘。

　　（三）審計自身因素

　　1、審計規範體系不完善，審計質量保證體系尚未建立，審計操作過程會產生風險。

　　（1）實際操作中審計工作底稿體系十分不健全。目前，國家審計只針對問題取證，沒有對所有重要項目都實施了必要的審計程式的記錄。而不象註冊會計師審計那樣，對每一個會計報表項目都有實施審計的程式和記錄。這種情況會在審計風險發生時，審計人員承擔更重的法律責任，因為沒有證據表明對發生風險的問題實施了必要的審計程式，甚至有故意而為的嫌疑。

　　（2）內部控制制度評價無依據。國家審計具體審計準則中，對內部控制制度評價只有通用準則，沒有操作指南，實際工作中，只是簡單地摘抄了幾項與財務有關的制度，評價術語基本是“健全、有效”或相反。工作底稿中根本沒有內部控制測評記錄。內部控制制度測試流於形式，重要性和風險的評估也就失去意義，在制度基礎審計模式下，審計風險是可想而知的。

　　2、審計人員業務能力、職業道德、法律意識等綜合素質低是導致審計風險最直接因素。

　　（1）審計人員業務能力低表現有三個方面，一方面基本業務能力尚不能達到審計準則的要求，對政策法規理解不透，運用不當，就會出現取證不充分或不相關，引用法規不准確，處理處罰不適當的問題；另一方面相關知識貧乏，綜合分析和判斷能力差，如，不精通會計業務，對會計舞弊行為束手無策等。再一方面專業能力低，不掌握審計專業技術和方法，如，內部控制制度測試、重要性和風險評估、抽樣方法的運用、電腦審計等。這樣，審計人員即使努力了也難以查出重大舞弊和違紀問題。

　　（2）缺乏應具備的職業道德也會產生審計風險。國家審計職業道德規範要求，審計機關和審計人員要保持獨立性、客觀性、穩健與謹慎的態度、熟練的專業技能、廉潔自律、保守秘密。但在實際工作中審計人員以權謀私、對查出的問題隱瞞不報，與被審計單位作交易，為審計行為埋下隱患。

　　（3）執法觀念淡薄是造成審計風險的又一人為因素。審計是執法行為，執法工作不慎重的後果，即帶來審計風險。如，盲目確立審計項目，本不在管轄範圍內的單位卻因某種原因或不慎重列入審計計劃中，結果造成越權審計，可能引起行政覆議；實施監督盤點現金時，審計人員親自盤點，承擔了本職工作以外的責任；對應告知聽證的沒有告知被審計單位等，這些忽略了法律和法定程式的工作，必然招致審計風險。

　　3、審計管理的不嚴密是導致審計風險的一個重要因素。審計管理不嚴密表現在：一是管理混亂，各職能部門各自為政，權力分散，查出問題層層隱瞞，監督、處罰力度弱化；二是隊伍不精、業務不硬，有問題也查不出來；三是沒有制度保障，如審計責任追究制度、審計項目質量檢查制度等。這樣的審計工作環境，審計風險是顯而易見的。

　　4、審計技術和方法落後同樣會產生審計風險。現代經濟的發展使企業經濟業務紛繁複雜，審計難度加大。落後的審計技術和方法會使審計行為效率低、質量差、風險大。如，制度基礎審計模式，在制度不健全或健全但不能被不效執行的情況下，審計結果往往不能揭示重大舞弊行為，因為其風險分析是基於被審計對象內部制度的，而忽略了非財務指標、經營風險等與審計風險相關的因素。