审计管理

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审计管理(Auditing Management)

　　广义的审计管理，应该包括对审计主体和审计业务的管理。

　　审计主体管理，主要是对审计机构和审计人员的管理，如机构设置，定岗定编，职责设计，人员选拔、培训及考核等。

　　审计业务管理，主要是指审计主体运用现代管理手段，对审计业务活动及其所体现的审计关系所进行的计划、组织、指挥、协调和控制，如计划管理、质量管理、信息管理等等。

　　从审计管理主体看，必须把审计机关同审计业务管理机构区分开来。审计机关作为政府机构的组成部分，执行着政府管理行政事务的行政职能，是一个行政管理机关。作为审计行政管理机关，同其他行政管理机关一样，它不必执行具体的审计业务。但在我国，审计机关不同于其他行政机关的特点之一，就是它管理审计行政事务，而且还要组织各项具体的审计业务。可见我们日常所说的审计机关，实际上实行了审计行政事务和审计业务管理的双种职能。但是，从理论上说，这两种职能是完全不同的。作为实行审计业务管理的机构，其内部结构一般按照审计业务的性质不同而予以设计，其职能是组织实施各项具体的审计任务。而作为实行审计行政管理的机关，其内部结构一般按照国家审计行政事务管理的要求设计，其任务是制定有关审计工作的方针、政策、法规条例，并组织监督实施。因此，我们所说的审计管理主体，即审计业务管理机构在性质上是完全不同于经济管理机构和行政管理机构的。这是审计管理区别于经济管理和行政管理的特征之一。

　　从审计管理客体看，不同管理的根本区别就在于管理客体即对象的差别。经济管理的对象是经济活动及其所体现的经济关系，行政管理的对象是国家以及行政机关自身的事务性活动，而审计管理的对象则可表述为，审计业务活动及其所体现的审计关系。

　　从审计管理主体对管理客体所能发挥的功能及其作用方式，即管理职能及其实现职能的手段看，按照法国著名管理学家法约尔的一般管理理论，即职能论，管理活动一般具有计划、组织、指挥、协调和控制等五种基本职能，不论是审计管理、经济管理，还是行政管理都具有这五种职能。但这三种管理在实现五种职能的手段上存在着一定的差别。经济管理必须遵循经济活动规律，更多的是采用经济手段实现其管理职能。行政管理是通过管理国家事务来贯彻国家职能的，它属于一种以强制力作为后盾的管理，它较多的是采用行政手段来实现其管理职能。审计管理是对经济监督活动的管理，因这种管理与经济活动没有直接联系，因此，一般不能采用经济手段，而且也不能完全以行政命令的方式强制执行。因此，国家以宪法、法律、法规的手段规定要实现审计监督制度。而且，在很大程度上实施审计业务是每个审计人员的独立行为，审计任务完成的数量和质量，主要取决于每个审计人员的主观能动性和是否保持超然独立的态度。因此，强调审计人员素质，培养审计人员的审计责任感，较之经济刺激和行政命令的方式更为有效。而且在审计管理中，为了保证审计质量，完成审计任务，较多地采取直接控制的方式。

　　无论是狭义的审计管理，还是广义的审计管理，最终都能强化审计监督。这不仅有利于加速我国审计工作的规范化、制度化和法制化的进程，也有利于审计机关独立、权威和公正形象的确立。具体地说，加强审计管理，有利于减少或避免审计风险，保证审计工作的质量，提高审计工作的效率，有效地使用审计资源等。

　　审计管理的内容虽然广泛，但无非是对人和对业务的管理。如果以审计业务为中心进行管理，其主要过程与内容应该是：预测与计划、组织与人事、实施与控制、考核与评价、后勤与服务等。

　　1．预测与计划管理

　　审计预测是审计活动的开始，只有正确的审计预测，才能为正确的审计决策和编制审计计划提供依据。审计计划管理主要是指审计机关每年审计项目计划管理，包括制定计划确定任务，执行计划和考核计划的完成情况。只有加强计划管理，才能保障科学、有序和高效运行，避免审计工作的盲目性、随意性和低效无序。

　　2．组织与人事管理

　　审计业务组织与人事管理，主要是指根据计划确定的审计项目组织实施方面的管理。如根据不同的审计项目及审计委托者不同的要求，组织审计组，选派合适的人员；按照审计项目的重要程度，难易程度，决定审计的方式、方法、时间、进度等。此外，也包括与审计业务组织相关的人事选拔、使用、考核、培训等方面管理。

　　3．执行与质量管理

　　审计业务执行与审计质量管理，是审计项目管理的关键。没有质量，也就没有数量；要想保证质量，就必须加强审计全过程的管理，尤其是审计业务执行的管理。审计业务执行管理，主要是对审查、评价、处理等方面的管理。只有加强了审计执行管理，才能有效地保证审计质量，减少审计风险。审计质量管理，当然还包括质量标准制定、质量状况记录、质量考核与评价等项工作。通过质量目标管理和审计过程监控，以制约影响质量的种种消极因素，力求提高质量，避免或减少审计风险。

　　4．审计信息管理

　　从一般意义上讲，审计信息管理存在于所有机构和整个业务的管理之中。从专门意义上看，主要是指对审计信息的收集、整理、反馈、存贮及利用等。尤为重要的是审计机关的公文处理、统计管理和档案管理。审计信息管理的目的在于保证审计信息资源能得到有效的开发和使用，以利于沟通审计情况，更好地发挥审计在宏观管理方面的作用。

　　我国政府审计机关涉及到审计管理的内容繁多，在一般性管理方面有审计人员职业道德管理，审计业务考核管理，审计复核管理，审计行政复议管理，审计执法检查管理，审计行政应诉、赔偿的管理，审计申诉管理，审计机关根据党委、政府授权或者有关部门委托办理有关事项的管理；在专门的审计管理方面有审计管辖范围划分的管理，审计人员专业技术资格的管理，审计机关派出机构管理，审计统计管理，审计文件档案管理，指导、监督内部审计和社会审计的管理等等。

　　（一）制度管理

　　审计机构要做到高效、廉洁、低风险，必须建立以岗位责任制为中心的各项内部控制制度，实行严格的制度管理，依法行事，避免人治。要实行制度管理，首先是确定目标，建立和健全各项规章制度；其次是完整地记录和客观地考核各项制度的执行情况；三是衡量绩效，借以发现偏离目标的现象；四是提出措施纠正偏差，使单位任何工作始终按计划目标进行，即使出现了偏差也随时及时纠正。

　　（二）目标管理

　　所谓目标管理，就是根据目标进行管理，即依据外部环境和内部条件的综合平衡，确定在一定时期内预期达到的成果，制定出目标，并为实现该目标而进行组织、激励、控制和检查工作的管理方法。审计工作目标管理一般是按审计目标的制定和分解、审计目标的实施与控制、审计目标的考核和奖励这三个环节进行管理，建立起自上而下层层展开，自下而上层层保证的目标体系，使“责、权、利”三结合，形成全员参加、全过程管理、全面负责、 全面落实的管理体系。

　　（三）系统管理

　　系统管理方法是根据审计活动具有的系统性从审计活动整体系统出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、整体与环境的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标效应的综合方法。这种方法在审计管理中应用，归纳起来有如下三点：

　　1．审计管理是个系统工程；

　　2．审计管理的整体性与协调性，对审计活动的管理必须有全局观点，有一个系统的统筹规划与系统控制；

　　3．审计管理系统分析，根据数据和经验相结合进行分析。

　　审计管理的三维架构包括：决策、执行、控制。

　　一、审计决策是审计管理的中心环节

　　1、决策要以调查研究为前提

　　决策不能凭空想象，也不能照搬照抄。“没有调查，就没有发言权”。决策要建立在占有丰富的调查资料，以及对其进行周密分析的基础上。无论是审计项目立项计划的选定，还是审计方案的确立，都应搞好立项前调研和审前调查。“知己知彼，百战不殆。”只有详细掌握被审计对象的基本情况和财务状况，准确把握本地区经济社会运行中存在的突出问题，熟练掌握手中的财经法规武器，清楚了解自身审计资源的能量大小，并且对立项前调研和审前调查获得的相关资料和数据进行分析归纳和综合判断，才能为审计计划和审计方案的决策打下深厚的客观基础，才能使决策服务大局、突出重点、实事求是、符合实际，才能使决策引导审计工作取得好的效果和成绩。

　　2、决策要以审计项目为依据

　　决策，就是在众多可供选择的选项中，选定一个较优的选项作为行动的目标、方案、决定或对策。决策在管理中十分重要。有的管理学论者甚至直截了当把管理定义为决策。而在所有的审计决策中，审计项目计划的确定，最能体现审计机关的工作思路，是审计管理的“龙头”。审计项目选得准不准，定得好不好，是否围绕党和政府的中心工作和发展大局，是否适应国家宏观调控的需要，是否切合人民群众关心的热点，是否符合“全面审计、突出重点”的原则，能够反映出审计机关决策者的决策水平，也关系和影响到审计工作全局的成败和优劣。一个好的审计项目计划有如一座“富矿”，可以为更多优秀审计项目的产生提供丰富的开掘空间。

　　3、决策要以严密的程序为保障

　　任何决策都要有严密的程序，以保证决策的科学性和民主性，这里重点谈一谈审计报告的最终决策程序。审计机关的审计报告是审计机关对外出具的法律文书，是审计结果的最终载体，反映审计机关的最终审计意见。审计署在《审计法》修订过程中，曾有“审计机关设立审计报告审议委员会，审议审计报告 ”的设想，这是完善审计报告决策过程的一个重大改革措施，有必要予以实施。审计监督具有较强的技术性和专业性。根据民主集中制原则，吸收有资格的专业人士参与决策，由审计报告审议委员会审议审计报告，可以最大程度地减少审计报告的决策不当、决策失误和决策风险。尤其是在审计机关加快推进领导干部任期经济责任审计和经济效益审计的形势下，审计报告涉及对高层次人士的经济责任和重大工程技术项目经济效益的评价，技术性和专业性的要求更高了，也就更凸现这项改革的必要性。

　　二、审计执行是审计管理的关键环节

　　1、执行要有不折不扣的行动纲领

　　审计执行的各个方面，都要有不折不扣的刚性。首先是审计项目计划的执行，必须坚决地全面地完成审计计划规定的项目数量、审计目标、审计质量要求和时间节点规定。其次是审计程序性规定的执行，《审计法》和国家审计准则的各项程序性规定，例如有关审计文件送达的规定，审计组的审计报告应当征求被审计对象意见的规定等等，必须严格执行。第三是审计方案规定的实体性审计查证内容的执行，不能重程序轻实体，形式上，该走的程序都执行了，但是该查出来的重要的违规问题却在眼皮底下“溜”走了，这样的“执行”只是个走过场。第四是审计报告有关审计决定和审计整改建议的执行，要克服“审计执行难”的畏难情绪，维护法制的严肃性和权威性，坚决落实审计监督的实际成果。

　　2、执行要有深化细化的操作指南

　　执行就是决策的实施和落实。执行要有细化的操作指南。我局倡导全过程审计质量管理，把整个审计过程细分为审计方案、审计实施和审计报告三个阶段，每个阶段都根据审计署6号令和国家审计准则，结合我局实际，制定了详细的操作指南和表格模板，使每个审计行为和审计作业都有明确的“工艺规范” 和质量要求。我们还在今年五、六、七三个月，组织了三次有关审计管理的讲座，结合实际审计案例分别讲解审计方案、审计实施和审计报告三个阶级的操作指南。通过这些措施，使我局干部的思想认识和项目质量都有了一定程度的提高，使我局开展的审计管理水平和审计项目质量“双提升”的主题实践活动取得了阶段性的成果。

　　3、执行要有完整有效的原始记录

　　审计日记是每个审计人员在审计查证过程中每个工作日的工作记录。实行审计日记制度是加强审计管理、防范审计风险的一项重要制度建设。审计日记必须写明审计工作的具体内容，包括审计事项名称，实施审计的步骤和方法，审计查阅资料、账册、凭证的名称和数量，审计人员的专业判断和查证结果，而且记录必须真实、规范和完整。审计日记是最原始的审计过程记录，是检查审计人员是否执行审计实施方案、是否忠诚履行审计职责的第一手资料，也是认定或者解脱审计责任（包括法律责任）的第一手资料。审计日记是审计实施过程的“黑匣子”，出了审计“事故”，当然要检查这个“黑匣子”，不出审计“事故”，也要检查这个“黑匣子”，检查审计执行是否按审计方案办，是否执行到位。

　　三、审计控制是审计管理的保障环节

　　1、控制要校正执行中的偏差

　　审计在执行过程中，由于各种主客观因素的影响，往往会偏离决策和制度规定的“航线”。审计执行偏差包括执行的变形、走样、不到位和走过场等情况，这些都是审计发生质量问题的重要原因之一，是引发审计风险的“定时炸弹”。这就需要控制者具备对执行偏差的敏感性、责任感和科学的批评精神，并采取合理合法的实际措施来校正执行的偏差。

　　2、控制要坚持严格的复核制度

　　我国审计机关在二十多年的实践中总结出的“三级复核”制度，是行之有效的审计质量控制制度。审计组的复核，是审计组的质量控制自律行为，控制的重点在查证被审计单位违规事实的彻底性（审计重要性水平意义上的）和确凿性。审计业务部门的复核，是在审计组复核基础上的再复核，控制的重点在审计报告对违规问题定性和处理处罚的合法性和适当性。综合法规部门的复核，是对以上二级复核的再复核，控制的重点在审计机关出具的法律文书的合法性和规范性。“三级复核”的实质是审计质量控制的分级责任制，只有每一级的控制目标明确，责任界定清晰，并且得到严谨细致、不折不扣的落实，才能达到“十六大”报告提出的“制约有效”的要求。

　　3、控制要探索有特色的创新模式

　　我局在探索审计质量控制模式中，坚定不移地从实际出发，创新自己的特色。我局的控制模式可以概括为“三二二一”框架，即三级复核，审计组二次征求意见，综合法规科二次参与复核和一次“会审会”审议审计报告。与众不同的是，我局增加了一次审计组向被审计单位财务部门征求对违规事实认定的意见，还增加了一次综合法规科对审计组的审计报告（征求意见稿）的复核。我们在实际工作中发现，这样做的好处是加大了对审计组认定违规事实的控制力度，也弥补了我局审计业务部门写作能力不足的缺憾。总的思路是根据区级审计机关规模较小、层次之间距离较短、审计人才资源相对较少的实际情况，不能照搬上级审计机关的控制模式，而应当使综合法规部门的复核尽可能前置，使审计报告的不足、问题和质量隐患尽可能解决在征求被审计单位意见之前，尽可能避免工作反复和防范审计风险。

　　4、控制要建立科学有效的体制和机制

　　搞好审计质量控制，必须建立科学有效的管理体制，要落实分级负责的责任体制。审计机关的每一个层级都要“在其位，谋其政”，目标明确，责任分明，一级管一级，一级抓一级，上一级要指导和管好下一级，又要充分调动下一级的工作积极性和主动性，既不要放弃职责，放任不管，又不要管得过死，要充分激发下一级和广大审计干部的创造活力，开创和谐向上的工作局面。搞好审计质量控制，还必须建立科学有效的管理机制，做到奖惩分明、责任到人。要通过严格的既定性又定量的质量考核，把责任落实到具体的个人身上，把物质鼓励和精神鼓励结合起来，加大精神鼓励的力度，工作实绩突出的、审计项目优秀的，要与晋级晋升挂起钩来，工作出现明显差错的，要给“黄牌”，职级职位不能晋升，要下岗培训，有舞弊行为的，要给“红牌”，暂时或永久“出局”。通过这种内在的激励机制和约束机制的建立，来保证控制的科学有效。

　　任何管理都是由管理者和管理相对人两方面组成的，在整个审计管理的三维架构中都要以人为本，把不够适当的人精心地培养成适当的人才，把适当的人才科学地配置在适当的岗位上，容许、鼓励、促进审计人的全面发展，使审计事业能全面、协调、可持续地发展，使审计成果能为人民说真话、办好事。管理者要善于识人，特别要善于识别埋在泥沙中的“金子”，要善于用人，特别要用好中层干部和专职复核人员。要善于留住人才，用真情留人，用事业留人，用适当的物质待遇留人，使审计机关成为复合型人才的用武之地。人才配置有如下棋，能识别一个棋子的潜在能力并用好之，往往可使一个棋局满盘皆活，赢得全局的胜利。

　　总之，审计决策、审计执行和审计控制是审计管理的三维架构。决策是中心，执行是关键，控制是保障。只有三者相辅相成、相互渗透、相互促进，并且贯穿以人为本的理念，形成合理的结构，构成和谐的整体，才能把审计管理水平推上一个新台阶，才能不断开创审计事业的新局面。