绩效预算

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绩效预算(Performance Budgeting)

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什么是绩效预算

  预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程,也是影响政府最为有力的工具。随着政府管理理论及预算观念的发展变化,预算制度改革一直是世界各国讨论较多的焦点性问题。20世纪90年代以来,世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看,绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。

  绩效预算,就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划,再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案,并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

绩效预算的历史

  绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中,该报告强调“通过对已批准项目的管理,提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代,田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算,在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代,美国的“重组政府”运动方兴未艾,借此契机,第一届胡佛委员会在1949年的报告中,完整地定义了绩效预算,从而定下了绩效预算改革的基调,此后,政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。

  遗憾的是,绩效预算推行的成效并不尽如人意,政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此,从20世纪60年代中期开始,绩效预算销声匿迹,代之而起的是计划——项目——预算(计划项目预算制,PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而,随后的这些预算改革也都没有取得成功。

  20世纪90年代,在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上,以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合, 强调以政府职能的整体目标为导向,用绩效目标作为约束手段,以绩效责任换管理自由,在强调高层机构对支出总量进行控制的同时,将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者,在预算制度中实现了政策(目标和结果)与管理(产出和激励)的有机融合。从OECD成员国近十多年推行新绩效预算的实践来看,新绩效预算在有效地促进政府改革, 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。

  绩效预算改革虽然历经反复,甚至遭遇过失败,但实践证明,绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向,对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。

绩效预算的特点

  绩效预算的特点就是按计划决定预算,按预算计算成本,按成本分析效益,然后根据效益来衡量其业绩。可见,绩效预算是一种是以成本-效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式,它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。

  绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响。一些纷纷国家仿效绩效预算,试行以计划为中心、以成本-效益比较为考核标准的预算制度,如英国的“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”、法国的“预算选择合理化”、瑞典的“功能预算”等。

  但是,实行绩效预算制度,对某些部门支出进行成本效益评估时,难以用数字表明其预期的经济效益,导致所谓的“绩效”无从考核。例如,国防支出的“绩效”,教育的“真实绩效”就很难进行评估,致使该制度在各国并未普遍推广和应用。

绩效预算的主要内容

  绩效预算主要包括以下内容:政府职能(经济、国防、教育等)、部门(如教育下面分为高等教育、中等教育初等教育等)、支出费用(分列为经常支出和资本支出)、最终产品(如受教育人数、新建校舍及教育设施等)及成本与目的,然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。

实施绩效预算的必要性分析[1]

  (一)改变支出机构的动机,减少部门预算水分,降低预算的行政控制成本

  近年来,我国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展,实现了每个部门有一个统一的预算。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算,各地普遍建立了政府采购制度,逐步的改善了我国的预算控制效率。但是正是由于缺少绩效方面的考核,部门预算功能被大大的削弱了。在传统预算管理体制下,预算支出体系的拨款与资金使用相脱节,使得很多部门一方面拼命要求增加预算拨款,另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门的领导都愿意千方百计扩大自己的预算,却很少进行降低行政成本的考虑。在预算编制过程中,要么,先由财政代部门编制预算,要么,由部门编制预算、财政审批,财政与各部门实际上站在对立的角度,在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门,在确定了部门的业绩指标和预算指标后,部门可以在这些指标的前提下,自行调整实现业绩指标的技术路线,从而一方面使政府能较好地控制预算规模,另一方面,可以极大地调动预算单位的积极性,使它们能更好地进行资源配置。一个简单的例子,政府部门为了完成某项目标(如城市绿化),在政府核定的预算指标内,既可以选择通过招投标的方式,让市场力量来完成城市的绿化及维护工作,也可以通过组建公共园林局等形式,由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放,可以促进政府行为能符合市场经济的要求,从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。

  (二)鼓励创新与节约,提高财政资源的使用效率

  传统的预算管理方式,是按照“人员—职能—经费”这一模式进行制度安排的。从制度经济学的角度讲,政府自己按自身的意图编制、执行预算,本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大(国会)的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系,但总的看,这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势,以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算,则以一种全新的角度,按照企业化经营模式,把政府作为一个提供公共品的经济部门,建立起“公共品—公共品成本—预算”的模式,通过对公共品的核算,进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法,从而使预算紧紧围绕公共品的成本,体现了预算的约束机制。

  从财政部门的角度来看,推行财政支出绩效评价,既意味着财政支出结构调整的力度进一步加大、支出结构进一步优化,也很可能意味着财政管理方式的某些变革,比如,放松对财政投人的控制程度,更加关注于财政支出的效果,从而使财政支出更好地反映政府阶段性的发展战略。但最大的变化是可能推动“绩效预算”模式的建立:即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据,在预算中融人了成本核算的理念,从而从制度上强化了政府内控机制。绩效预算本质上可增强预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,从而提高财政支出的科学性、规范性。

绩效预算的实施步骤[2]

  在绩效预算的实施步骤上,可以考虑分三步走:

  第一步,对部分项目支出实行"项目绩效预算"试点改革。在全面推行绩效预算之前,可以先从部分具体项目支出的效益考核开始,并通过项目支出绩效评价来优化部门预算。为此,财政部门必须制定项目绩效预算编制办法,建立项目支出绩效考评制度及其框架体系。建立项目库,并实行滚动管理。各部门根据项目绩效预算编制办法和项目库编制年度项目预算。政府委托财政与审计部门对政府各部门的支出项目进行绩效考评。由政府根据绩效考评结果做出奖惩,对于年度项目绩效较好的部门给予奖励,对于年度项目绩效不好的部门,根据情况削减直到取消该项目的预算。

  第二步,在所有部门全面推开项目绩效预算。

  第三步,全面推行部门绩效预算。实施部门绩效预算,就是要树立一种"绩效"理念,以"绩效目标+部门+绩效成果"为对象,按效果和效率拨款,既强调绩效目标订立的效率,也强调绩效成果考核的效果,是一个"过程"与"结果"相结合的预算模式。

绩效预算改革的难点和条件[3]

  推行绩效预算,已经成为我国继推行部门预算、国库集中收付政府采购制度后的又一项重大财政改革和制度创新,意义重大。但OECD国家几十年的预算改革历程说明,绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程,因而,在我国目前阶段试行政府绩效评估和绩效预算,更是一项涉及面广、技术要求高、工作难度大的改革,它不但要面临OECD国家改革中曾经碰到过的问题,而且还要解决由于我国国情所产生的问题。做好这项改革工作,不仅需要更新观念,牢固树立“绩效”意识,更需要政府各部门和全社会的通力合作与配合,克服改革中的困难,为稳步推进改革创造条件。

  第一,政府强势推动和财政积极参与改革,是推行绩效预算取得成功的关键。20世纪90年代兴起的新绩效预算改革无一不是由各国的中央政府发起的,决策者的强势支持和立法层面的有力保障,是绩效预算改革取得成功的重要因素。在编制预算前期,高层政治领导人要出面组织各部门负责人进行沟通和协调;在绩效预算编制过程中,政府应当要求控制公共支出总额;在部门支出总额决定以后,政府必须督促各部门坚决执行预算。此外,绩效预算获得立法部门的支持也非常重要,美国早期的绩效预算之所以失败,一个重要的原因就是没有获得立法部门的支持。绩效预算改革实质是预算制度的变迁,制度只有上升到法律层才有一定的严肃性和强制性,如果仅仅是政府范围内进行推广或进行技术手段上的创新,很可能得不到立法部门的支持,最后胎死腹中或者不了了之。此外,在改革过程中,财政部门作为实施绩效预算的管理者,既不能放大自己的职能(如以政府管理者的身份评估政府综合绩效),又不能推卸自己的职责,而是要充分利用自己的专业优势,为各部门加强绩效管理提供技术支持。

  第二,建立预算绩效评估体系是推行绩效预算的难点。构建一个有效可行的绩效指标体系是实施绩效预算的重要条件。实施绩效预算需要对政府的支出做出绩效评价,但是,政府的工作不像市场活动那样有着直接的经济效益,政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域,政府的投资也往往是那些社会需要,但短期内很难见到经济效益的项目。政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况及综合价值。取而代之,我们必须建立一个具有多重的价值标准、多向的维度以及多元的评估主体的绩效指标体系来对政府支出绩效做出科学合理的评价。一般说来,良好的绩效指标必须满足以下5个标准,即所谓的CREAM标准:(1)清晰性(clear):绩效指标必须是精确的而不是含糊的,但不一定要量化;(2)相关性(31014256):绩效指标对于实现预算目标而言,必须是适当的;(3)经济性(economic):绩效指标应保证能以合理的成本获得需要的资料信息;(4)充分性(adequate):绩效指标必须是能为评估绩效提供一个充分的基础;(5)可监督性(monitorable):绩效指标必须能够经得起独立而详细的检查。

  建立起能反映政府公共活动效能的指标体系是绩效预算的核心。政府综合绩效评估的指标通常可由第三部门来制定,而要确定政府各职能部门的绩效评估指标则比较困难。由于各公共部门的职责目标各不相同,财政部门不可能完全了解各部门的全部活动,因而在评估主体(财政部门)和评估客体(政府各职能部门)之间存在信息不对称。因此,应由各部门先自我开发绩效基准,制定绩效指标并公开化,接受社会各界(包括专家、第三部门、公众)及立法机构的监督。在这一过程中,财政部门则主要扮演组织者、预算编制培训者及审核者的角色。

  第三,推行权责发生制政府会计是推行绩效预算的重要补充。要准确反映政府的绩效和成本,财政状况是一个重要的方面,政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况,还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中,政府会计只反映当期的财政资源,而无法全面反映政府公共资源存量以及整个政府公共资源的使用和配置状况。目前,我国以及世界不少国家都在使用收付实现制会计方法,这种会计方法存在一些缺陷:它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出,从而扭曲绩效信息;它不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊;它也不能及时确认和计量政府负债;另外这种方法忽略了投资的机会成本,不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记账。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本,被企业普遍应用。目前有澳大利亚、新西兰等国家开始在政府预算会计中使用权责发生制,或采用部分权责发生制。为了更全面地反映政府的绩效和成本,我国可以根据已有的条件和预算管理的需要,也在政府预算中实行部分权责发生制会计,并建立政府财务状况报告制度。只有这样,预算才能全面反映政府各部门的真实绩效。

  第四,信息公开化、透明化和管理技术现代化是实施政府绩效预算的基本条件。进行政府绩效评估的目的,就是要改善政府与公众之间的关系,提高政府对公众的回应力和政府服务绩效。加强信息公开和公众参与能有效减少委托—代理链,强化政府部门责任感。信息公开与公众参与程度的高低,直接决定着实施绩效预算的效果。

  以数量化的信息来描述“策略计划”是实施绩效预算的基础。从美国推行绩效预算的技术路线来看,联邦政府首先是要求各部门制定策略计划、年度绩效计划、提交年度绩效报告,即先由各政府部门向公众及其代理人(议员)陈述、披露计划,形成内在的激励与约束机制;再由OMB对各部门的开发计划、评估指标、评估基准进行审核,并与预算资金的分配挂钩。从操作层面来看,先进的管理技术和信息技术是绩效预算能否取得成功的物质基础。基于上述条件约束,我国的政府绩效评估和绩效预算改革应该本着“积极试点,分步实施,逐步推进”的原则,可以先选择部分部门和支出项目试点,先易后难,总结经验,尝试将绩效评估的结果与部门预算编制相结合,逐步建立与我国市场经济体制改革相适应的政府绩效评估和绩效预算制度。

绩效预算改革的实施影响因素[4]

  1.政府实施改革的能力—影响绩效预算实行的核心要素

  案例研究以及对绩效预算改革的评论皆认为作为公共组织的政府是否具有以下三方面的能力,是能否进行全面的绩效预算改革的核心要素,即进行绩效测评的能力、政府中公职人员个人的能力以及技术方面的能力。

  (1)进行绩效测评的能力。绩效测评的能力影响着进行绩效预算改革的各个阶段,政府缺乏公众认为有效的对绩效进行测评的能力,则绩效预算改革必定会失败。然而,需要指出的是,对于公共预算支出而言;对其最终结果和所导致的产出进行测评又是非常费时和非常困难的,而且即使是对需要测评的预算支出的最终结果和所导致的产出进行准确的界定也存在着相当的困难。同时,对于这一问题,公众更为关注的是政府能否获取正确的绩效信息,因为即使获取了绩效信息,还必须确定这些信息是否准确以及是否具有相关性。

  (2)政府中公职人员个人的能力。相关研究也强调了公职人员个人能力对于实施绩效预算改革的重要性,虽然不同政府所实施的改革对公职人员个人能力的要求不同,但是处于任何阶段的绩效预算改革都提出了对公职人员个人能力的要求。如在美国各州的立法机关中,其公职人员在预算方面个人能力的欠缺表现得十分明显,他们一般都不具备进行绩效分析的技能,从而制约了绩效预算在各州的完全实施。因而,实施绩效预算要求政府机构提升自身在鉴别以及测评绩效相关信息方面的能力,并以建设性的方式运用绩效数据,特别是对执行预算的政府机构,需要大批具有奉献精神并且能够进行绩效测评,以及能够娴熟地运用绩效信息数据库的公职人员以推进改革。

  (3)技术方面的能力。美国各州政府实施绩效预算改革的经验还指出了一定的技术能力对于改革的重要性,收集绩效信息、以合适的格式向不同的信息使用者提供通用的绩效信息数据库需要特定的技术,因为该数据库必须与政府的会计、监督以及报告等部门的相关信息系统相兼容。若绩效信息数据因技术的原因而不能为预算和会计工作所采用,则绩效预算改革不可能影响到预算的决定过程。现在的情况是,许多政府仍处在开发实施绩效预算改革所需的绩效评价技术的过程之中,而且仍然没有适用于财政管理的绩效数据系统以用于支持预算决策。

  2.政府内部的授权机制—影响绩效预算实行的制度要素

  若预算部门缺乏实施任一阶段绩效预算改革的授权,改革的进程无疑将会受阻。政府内部的授权机制包含三个重要方面:法律授权、程序授权以及组织授权

  (1)法律授权。预算一般需要严格地按照法律的相关规定进行,因而与现存相关法规有所冲突的全新改革措施不可能被实施。虽然有些国家或地区的政府通过明确的立法来推动改革,然而在实施改革的过程中,某些非预算法规却给改革带来了意想不到的困难。例如,在人事管理方面的法律规定就限制了政府有效运用绩效信息的空间,因为在现有的法律框架下,政府机关的领导者并不能按照绩效法则决定其下属人员的聘用、解聘以及奖励,这也就是说他们没有在真正改进政府绩效方面获得多少法律授权;同时,这些似乎与预算不相关的法律和程序还制约了绩效信息在预算决策以及改革公职人员激励制度方面的应用。

  (2)程序授权。绩效测评以及对绩效信息的使用都必须在预算过程中进行,而预算过程又以建立相关程序对预算行为进行约束为特征,改革的成功实施需要所设计的改革模式符合既有的预算规则和程序(Xavier,1998)ar31现有的预算方法和程序构成了一种程序上的约束,侵蚀了预算管理部门进行改革的意愿,因为现有的预算程序要求预算编制者按照预算科目逐项关注其投人,而没有要求他们去做其他工作,从而忽视了绩效信息在预算编制、执行中的潜在作用。

  (3)组织授权。政府组织的在授权方面的制度安排也影响着绩效预算改革的实施,特别是在绩效信息的使用方面。当更基层的政府管理者拥有更多的自由裁量权,能够自主决定下级人员的聘用以及本部门的预算、决算报告等事项时,则可以更有效地实施绩效预算改革,因而政府内部的制度安排应有利于在更基层的政府层级产生上述具有创新性的自由裁量权。加之对预算资金进行分配的决策通常还是一个政治的过程,在政治权力结构内部不存在有利于绩效信息运用的制度环境,所以绩效预算改革通常都只能是以失败为结果。正是由于在政治上约束绩效信息运用的问题并未解决,许多政府仍在探索如何对权力结构进行合理安排,以使预算管理者能够有效地使用绩效信息。

  3.改革的可接受性—影响绩效预算实行的环境要素

  公职人员的抵触是实施改革以及引人绩效测评的最大障碍,若这些对改革有抵触情绪的公职人员能够接受绩效预算改革(或者说这些公职人员有激励去推进改革的实施),绩效预算改革则更可能得到实施。改革的可接受性包括三个方面:政治的可接受性、管理的可接受性以及激励的相容性。

  (1)政治的可接受性。绩效测评以及使用绩效信息对公职人员具有重要影响,许多研究强调指出,预算编制者在对资金分配进行决策时通常不愿意使用绩效信息,因为这些信息使他们更易受到公众的批评(特别是在短期内不可能取得良好业绩的长期项目方面,而公共支出项目又多为长期项目)。绩效信息对与预算决策相关的政治因素也有影响,并且增加了在进行预算分配决策时所需要处理的信息量,如绩效信息使预算文件篇幅更长,更难以对预算文件进行测评等。一般而言,政治可接受性问题是与实行绩效预算追求短期政绩目标的政府动机、开发使绩效信息的政治价值最大化的关键能力和适宜技术等问题相联系的。此外,在决定预算的政治过程中,通常并没有用到绩效信息,即政治方面对绩效数据所能起到的潜在作用的可接受程度一般都是很低的。而在政治决策中普遍存在的短期主义行为又使这一问题更趋复杂,因为作为政治人物,都不愿支持一项在短期内所获有限的改革。

  (2)管理的可接受性。相关研究指出,政府机构中普通管理人员对绩效预算改革的接受程度对改革的实施也是相当关键的,特别是在管理决策和创新激励制度的过程中使用绩效信息时更是如此,因为:若公职人员认为绩效信息更趋向于使他们受到批评而不是奖励时,他们将不支持改革;同时,若公职人员认为绩效信息对决策没有什么影响,他们也将不支持改革。因而对改革的一项重大挑战就在于使改革的实施者认识到政府战略规划和绩效测评的价值。

  为了提高绩效预算改革的管理可接受性,美国的一些州政府采取了诸如允许政府部门的公职人员开发他们自身的绩效测评方法,为他们作绩效信息如何与工作任务目标相关的简要介绍,以及要求在公开出版的预算文件中列明绩效数据信息等措施,但是对改革的接受程度不足仍然是阻碍改革实施的一个问题所在。对实施将奖罚与绩效挂钩改革的案例研究表明:许多政府机构中的公职人员认为绩效信息在他们作出预算分配决策时是有用的,但是并不信任以绩效为基础的激励制度,从而制约了政府实施绩效预算改革的能力。如对于得克萨斯州的案例研究指出:公职人员认为基于绩效的奖罚制度是无用的,因为许多影响他们完成工作目标的因素都不是他们自身所能控制的。

  (3)激励的相容性。预算管理者在编制、实施政府预算的过程中,在激励机制的作用下会选择使用特定的信息,并按照一定的方式行事,这说明预算行为同样也是一种激励性行为。而相关研究指出,过程导向的、关注投人的预算过程内生有激励预算管理者抵触运用结果导向方法的趋向,因为若现存于预算过程中的激励机制与绩效预算改革不相容,则有效实施改革显然是不可能的。有鉴于此,Wiloughby和Melkers呼吁应建立起“激励预算管理者使用绩效信息的机制”。由于现有的激励制度通常是使预算管理者与绩效预算改革的方向背道而驰,建立相关激励机制必须作为绩效预算改革计划的一个组成部分,政府应致力于改变现有预算过程中的激励机制,使预算管理者更多地向公众负责(公众更为关注的是预算支出所产生的结果,而不是预算的投人控制和执行过程),更多地关注自身工作所产生的结果。

绩效预算与传统预算的不同

  绩效预算与传统预算方法的不同之处在于,它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中,从而有效地降低了政府提供公共品的成本,提高了财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变,而且是整个政府管理理念的一次革命。

  1、从管人转向管事,更贴近市场经济要求。

  传统的预算管理方式,是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量,再根据资源情况确定政府履行职能的程度,再根据职能需要确定相应的预算。这一模式,计划经济痕迹很浓,所谓“因人设事”,就是这种制度安排的产物。绩效预算,则以一种全新的角度,按照企业化经营模式,把政府作为一个提供公共品的经济部门,建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式,通过对公共品的核算,进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法,从而使预算紧紧围绕公共品的成本,体现了预算的约束机制。

  2、从收支核算到成本核算,更符合价值规律的要求。

  在市场经济条件下,公共品也是商品,它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下,预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲,政府自己按自身的意图编制、执行预算,本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大(国会)的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系,但总的看,这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势,以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算,则从强调公共品核算的角度,在预算中融入了成本核算的理念,从而从制度上强化了政府内控机制,使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。

  3、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。

  在传统预算管理体制下,要么,先由财政代部门编制预算,要么,由部门编制预算、财政审批,财政与各部门实际上站在对立的角度,在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门,在确定了部门的业绩指标和预算指标后,部门可以在这些指标的前提下,自行调整实现业绩指标的技术路线,从而一方面使政府能较好地控制预算规模,另一方面,可以极大地调动预算单位的积极性,使它们能更好地进行资源配置

  一个简单的例子,政府部门为了完成某项目标(如城市绿化),在政府核定的预算指标内,既可以选择通过招投标的方式,让市场力量来完成城市的绿化及维护工作,也可以通过组建公共园林局等形式,由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放,可以促进政府行为能符合按市场经济的要求,从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。

  4、以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核,体现的民主化理念更为完整。

  绩效预算的核心,就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下,一个单位的预算是根据它所要完成的职能,需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的(这一点,吸收了零基预算的经验)。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算,也不是由财政部门说了算,而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能,无论是财政部门,还是用款单位,必须在公众的监督下,通过实现有效的公共服务,才能取得政府预算的支持。可以有效地改变目前各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。

  因此,绩效预算,也是一种公民(纳税人)监督下的预算方式。它对于强化财政监督,提高政府的管理水平,有着十分积极的意义。

参考文献

  1. 邢天添.绩效预算改革的现状及其方向.《中央财经大学学报》.2006年10期
  2. 傅道忠.绩效预算与绩效评价制度及其借鉴.《经济问题》.2006年5期
  3. 蔡红英.政府绩效评估与绩效预算.《中南财经政法大学学报》.2007年2期
  4. 韩锟.实行绩效预算的影响因素分析.《当代财经》.2006年9期
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