财政支出效益评价体系

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　　财政支出效益评价体系是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对公共支出行为过程及其效果(包括经济绩效、政治绩效和社会绩效)进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。“绩”是指财政支出应达到的可量化的目标，“效”则是指财政支出应达到的具体目标，也就是支出完成后所取得的成绩和完成工作的情况。

　　随着我国财政预算管理体制改革的不断深入和公共财政框架体系的建立，强化财政收支管理与监督，提高财政资金使用效率和效益，已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。按照构建公共财政支出体制的要求，建立科学合理的财政支出效益评价体系，既是财政管理工作的重要内容，也是转变财政管理职能，提高财政预算管理水平的重要举措。

　　财政支出效益评价的评价目标概括地说就是评价财政支出和耗用效益，即财政支出的合比例性、效益性；评价对象包括财政部门、财政资金使用部门（单位）、公共支出项目。与此对应，财政支出效益评价可分为综合效益评价和项目效果评价。综合效益评价包括财政支出总量效益评价和财政支出结构效益评价，项目效果评价是指对具体支出项目所产生的效益的评价。

　　1、开展财政支出效益评价，能够强化财政支出管理职能。通过科学的指标和方法，对财政资金的运行情况和产生的效益状况进行追踪考评，有利于促进财政支出管理的科学化和效益化，进一步转变和强化财政支出管理职能。

　　2、开展财政支出效益评价，有利于改进财政支出监督方式。财政支出效益评价是按照市场经济的管理要求对财政支出实行的约束与激励，对财政投入的成本和产生的效益进行科学的衡量与比较，以综合判断财政支出管理水平、风险程度和实际产生的效益，能够强化财政支出监督手段，引导和规范财政支出管理行为。

　　3、开展财政支出效益评价，能够提高财政支出决策水平。通过分析评价财政资金分配的合理性和经济性，评价财政支出产生的经济效益和社会效益，能够客观反映财政支出政策的先进性与有效性，不断总结财政支出管理经验，为提高财政投资决策水平提供可靠的参考依据。

　　建立科学合理的财政支出效益评价体系，必须以公共财政职能为基点，把握评价考核的对象，确立评价应遵循的原则和方法。

　　（一）财政支出效益评价的原则

　　建立公共财政支出绩效评价体系，必须遵循财政经济和社会事业发展的一般规律，坚持以下几个原则：

1. 现实性与前瞻性相结合的原则，突出公共财政支出的重点领域和特色；
2. 可操作性与科学性相结合的原则，根据财政经济和社会发展的现状和发展趋势，研究并设计相应的考核体系；
3. 针对性和兼容性相结合的原则，评价体系的设置必须具有针对性，但又要把握好共性与个性指标的衔接问题；
4. 效率和公平相结合的原则，既要鼓励和保护竞争，又要兼顾公平，防止两极分化；
5. 定量分析和定性分析相结合的原则，使评价结果更加合理、准确地反映财政资金使用的各种实际情况。

　　（二）财政支出效益评价的方法

　　1、成本—效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总收益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法适用于成本和效益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。

　　2、最低成本法，也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。

　　3、综合指数法，即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数。该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算方面较复杂，操作难度相对较大。

　　4、公众评判法，对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估，并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点。

　　（一）宏观效益的综合指标

　　宏观效益主要评价一级政府财政支出对推动本行政区域国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的保障作用发挥的效果和程度。可以用以下指标进行评价：（1）国内生产总值（GDP）及增长率，包括第一、二、三产业比重及增长率，用来评价经济实力及发展速度，产业结构的优化程度。（2）国民收入、国民收入增长率及人均国民收入，用来评价扩大再生产和提高人民生活水平的程度。（3）财政收入及增长率，用来反映财政收入规模和增长速度，财政收入增长率如略快于国民收入增长率说明财政支出有利于提高社会总效益。另外，中央财政收入占全国财政收入的比重的增长，有助于中央政府加强宏观调控。（4）人均消费水平及增长率，用来反映国民收入、国民收入增长率对提高消费水平推进经济增长的影响作用。

　　（二）微观效益的分类指标

　　财政支出效益评价必须依据财政支出的不同性质、在不同领域的存在形态，运用定量与定性相结合的办法，建立一系列相关指标，从不同侧面反映各项财政支出效益的高低。

　　1、基本建设投资的效益评价

　　财政基建投资效益主要是指财政基建所耗费的人力、物力、财力与所取得的有用成果之比，它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系，包括直接效益和最终效益。

　　（1）财政基建投资的直接效益——财政基建投资与新增固定资产的关系

　　财政基建投资直接效益= 新增固定资产/财政基建投资

　　财政基建投资直接效益高，表示在最短的时间内用一定的投资增加较多的固定资产，或增加一定的固定资产耗费较少的投资。

　　（2）财政基建投资的最终效益——财政基建投资与新增GDP的关系

　　财政基建投资的最终效益= 新增GDP/财政基建投资

　　运用上述公式时，应该确定新增固定资产或新增国民收入中属于由财政投资所引起的部分。这样计算的结果更能准确、客观评价财政基建投资的效益高低。

　　2、科学研究费支出的效益评价

　　科学研究费的支出效益，就是如何用最少的费用支出取得更多更好的科研成果的问题。可以通过一定科学研究费支出所产生的科技进步来进行。即：

　　科学研究费支出效益= 科技成果/科学研究费支出总额

　　其中，科技成果包括每万人的科学家和工程师人数、社会劳动生产贡献率、年授予重大科技成果、新设的重点实验室等。对于整个社会来说，当该项科技成果在凡是能够应用它的一切范围都得到应用，它的价值量充分发挥出来时，所节约的社会劳动总量或创造的超额收益总额就是该项科技成果的使用效益。

　　3、教育经费支出的效益评价

　　教育成果就是培养出具有一定知识的人才，直接表现为培养出合格的毕业生数量。因此，评价教育经费支出的效益，可以将支出量与合格毕业生数量进行比较。即：

　　教育支出效益= 教育成果（年合格毕业生数）/教育经费支出量（教育人力、物力、财力消耗总量）

　　4、行政管理费支出的效益评价

　　评价行政管理费支出的效益，可以运用行政管理费的收益弹性系数，它说明行政管理费支出增长相对变化与其收益相对变化的影响作用关系。即：

　　行政管理费支出效益= 行政管理费所得收益增长率/行政管理费支出增长率

　　该弹性系数大于1，说明行政管理费每增长1%，所取得的收益增长超过了1%，效益较好；弹性系数界于0到1之间，说明行政管理费支出效果并不十分明显；弹性系数小于0，则说明行政管理费增长不仅不能带来产出的增长，相反还阻碍产出，效益较差。

　　另外，还可以通过设置行政管理费与财政支出或GDP的比例、行政人员与行政管理费比例以及其他相关物量因素所组成的指标体系，以全面评价行政管理费支出的效益。

　　5、国防费支出的效益评价

　　国防费支出是为了保卫国家安全而用于与军事有关的一切耗费，包括军需品生产的耗费和军队活动的耗费，也要进行成本效益分析，以合理有效地运用政府所提供的国防财力。军力的增强和国家安全度的提高即是国防支出的效益。但应明确的是，评价国防费支出效益，不能单纯用经济观点来考察，节约费用并不等于军费支出效益好。只有在能够保卫国家安全前提下的节约，才是真正意义上的节约。

　　（三）对财政支出项目内容的评价指标

　　目前我国的评价指标方法体系主要集中在对项目的经济效益评价上，而从国外的评价工作实践来看，对某项目的评价应该包括四个方面的内容，其相应的评价指标体系应有所反映：

　　1、过程评价，即评价项目决策的合理性，以及立项评估时所预测的产品销售、产品价格、市场竞争力等目标是否得以实现，并对施工效率、工程质量、投资执行情况等进行评价。

　　2、经济效益评价，即进行项目的盈利能力和清偿能力分析。盈利能力分析，测算主要评价指标，如成本净现值、投资利润率等主要财务指标，以及影子价格、影子工资和社会折现率等国民经济宏观分析指标。清偿能力分析要计算项目的资产负债率。

　　3、影响评价，即评价项目的运营对地区和行业经济发展、项目周边自然环境，以及对就业和脱贫等社会环境的影响等。

　　4、持续性评价，即评价项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等。

　　建立财政支出效益评价体系不仅包括一套科学指标体系、标准体系和评价方法体系，还应有一套完整的财政支出评价工作制度体系，包括评价的组织管理制度、实施办法及工作流程、结果运用等。

　　1．单位、财政部门和审计机关三层次的财政支出效益评价制度安排。单位负责提出购买公共产品的依据和用最少的钱获得最大结果的项目设计，并在预算执行过程中对部门支出项目的目标、任务、投入规模与结构、投入效果进行评价，通过支出项目执行结果与计划的对比、项目投入规模与实际达成目标的对比，来评价项目是否较好地实现了经济效益和坚持了例行节约原则，分析项目实施过程中存在的问题和相应的措施。财政部门根据经济效益原则和例行节约原则，结合单位自我评价，负责对该项公共产品的购买作综合效益评价。审计部门负责对该笔资金使用效率进行绩效审计评价，即在预算执行过程中和执行后，根据财务管理业务，对照原定目标和计划，检查项目的实际执行情况，主要侧重于货币支出效益的检查，依据计划与实际的对照，对公共投资项目在支出结构、效益、效率和效果四个方面进行审核。绩效审计是财政支出效益评价结果公正合理的有效保障，是在单位自我评价和财政综合评价基础上对财政支出的财务合规性和经济合理性的进一步审核。财政部门根据审计部门的审计结果对各单位进行支出效益评级，并作为来年预算安排、项目支出评价考虑的因素。

　　2．财政支出效益评价实施办法及工作流程。规定评价应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采取的方法，规范评价的基本流程。评价工作基本程序为：①制定工作计划，确立评价对象；②组织专业小组，聘请专家；③设计评价方案，下达评价通知；④督促部门自评，收集整理资料；⑤实施评价，形成评价报告；⑥做好评价总结。财政支出效益评价应坚持定性评价和定量评价、事前评价与事后评价、定期评价和经常性评价、当前评价与长远评价、自我评价与外部评价相结合，形成评价工作制度。

　　3．评价结果的运用。评价结果应及时报告同级政府和有关部门作为决策参考，送组织人事等部门作为公共管理部门绩效考核的参考，并为加强项目管理、监督提供经验。评价结果作为财政信息库的重要组成部分，为财政预算编制、优化财政支出结构和提高支出效率提供信息支持。重大支出项目的评价结果，经同级政府批准后，可通过新闻媒体对外公布，以加强社会监督。各级政府和财政部门应建立重大财政支出奖优罚劣机制，对决策科学、项目实施成效巨大的部门，给予必要的奖励，反之，则给予必要的制裁，对评价报告暴露的财政收支、工程质量等方面问题，依法进行查处。

　　财政支出效益评价体系设置是一个十分复杂而庞大的系统工程， 因此，开展财政支出评价工作，有一系列的问题亟待探索解决。

　　（一）研究制定评价工作体系，逐步扩大评价试点范围。财政支出涉及众多行业和领域，类别各异、情况复杂。因此，评价工作应采取循序渐进的方法逐步推进。目前，应尽快选择对国民经济有着重大影响力的财政支出类型项目进行试点评价，探索出一套较为成熟的、操作性和指导性较强的评价工作体系。在此基础上，逐步扩大试点试行工作范围。

　　（二）建立评价工作信息库。一是要收集支出项目立项决策、建设实施、生产经营等全过程的实际结果和实际发生的各类技术经济指标和数据资料，并同预期的各类指标和数据资料进行对比分析，找出差距，总结原因和教训；二是建立项目监测工作体系，为项目管理部门提供项目进展情况，反映存在的问题；三是建立全国评价数据库，为实施宏观评价和政府宏观管理提供基础依据。

　　（三）研究评价工作结果的应用。要研究和制定评价工作结果的应用管理办法，规范评价工作结果的运用；要建立健全有关法律规范，对项目具体执行行为和各有关责任人实施有效制约和监督。同时对评价中反映出的有关财政收支、财务收支、项目质量等方面的问题，采取措施依法进行处理，以增强评价工作的权威性。