绩效审计

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绩效审计(Performance audit)

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绩效审计概述

  绩效审计没有单一定义,许多国际组织和绩效审计领先国家均对绩效审计有着不同定义。最高审计机关国际组织称绩效审计 (经济性、效率和效益)是现金价值审计经营审计管理审计的同义词。根据该组织的审计标准,它包括:

  (l)审计被审单位管理活动的经济性;

  (2)审计被审单位的人力、财务及其它资源的利用效率;

  (3)审计其业绩效益,并根据预期影响,审计其活动的真实影响。

绩效审计的范围

  《宪法》和《审计法》规定了政府审计的职责范围。绩效审计出发点主要是资金的流出,所以绩效审计一般不关注财政收入。我国绩效审计的范围可以归结为以下两个大类。

  1.财政性资金(或称公共资金)支出。其主要形式有:

  (1)行政事业单位的经费支出。行政单位涉及各级政府部门、人大、政协、以及由国家财政提供工作经费党派机关和部分社会团体;事业单位包括文化教育、科研卫生、社会福利及其它社会公共事业部门。

  (2)国家投资建设项目。主要是指由财政性资金(财政拨款财政融资)投资的各种建设项目。有些项目并不全部是由国有资金投入的,但只要是属于政府审计管辖范围内的投资项目都可以进行绩效审计。

  (3)其他各种专项公共资金的使用。专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的,具有特定用途的财政性资金。比如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境保护专项资金等。 (4)国际金融组织和外国政府援助、贷款项目。

  2.国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。对国有大中型企业的经济效益审计是我国经济效益审计工作开展得比较早的领域。

绩效审计的目标

  审计目标是审计活动的既定方向和要达到的预定结果,也是审计理论联系审计实践的桥梁。审计目标是审计与外部环境的纽带,它直接反映社会环境的需求,影响和制约审计的外部环境的变化,会对审计目标提出调整要求,进而引起审计实践的变革。同时,审计目标对审计人员审计责任也有直接影响,有什么样的审计目标就有什么样的审计责任。

  许多国家把绩效审计的目标定位在:评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作,为政府和议会提供相关信息,包括审计发现审计结论审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议

  我国绩效审计的审计目标可以分解为三个:

  1.对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查。

  2.对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告,为决策机构提供相关的评价意见。

  3.发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域,以帮助被审计单位进行整改。

绩效审计的程序

  我国政府审计程序通常包括制定审计项目计划审计准备审计实施和审计终结四个阶段,绩效审计也同样要经过这四个阶段。

  1.制定审计项目计划阶段

  除了上级审计机关授权项目或政府、人大等部门的指令项目,大部分审计项目都是由审计机关自主确定的。在选择绩效审计项目时一般应考虑三个问题:

  • 被审计项目或单位的影响面大不大?
  • 被审计项目或单位的风险也即发生问题的可能性大不大?
  • 预期的审计结果可能引起政府决策层重视的价值是不是大于审计成本

  如果对这三个问题的回答都是否定的,那么这种项目就可以排除在选择范围以外。原因是它的重要性不高,有限的审计资源应该分配在更为重要的领域。

  2.审计准备阶段

  准备阶段的主要工作包括审前调查、编制审计实施方案、制发审计通知书等。

  绩效审计方案的构成内容与一般政府审计项目大体相同,比如审计目标、审计范围审计方法、审计程序、时间安排和人员分工等。与其它审计项目相比,绩效审计特别强调以下两点:

  (1)在编制审计方案之前,应充分了解和掌握被审计单位或项目的基本情况,比如相关法规、协议、工作目标或项目目标内控制度,单位或项目的产出情况包括产品或服务、社会影响等。

  (2)关键工作是建立具体审计目标和绩效标准。对于总体审计目标即经济性、效率性和效果性要进行分解,把它们化成一个个具体的分目标。建立绩效标准是关键,也是一个难点。审计目标和绩效标准都应该具体、明确,具有较强的可操作性。

  3.审计实施阶段

  实施阶段可以分为三个步骤,即收集审计证据、分析评估审计证据并得出审计结论、找出需要改进的地方并初步形成审计建议。三个步骤的划分并不是绝对的,比如在分析证据时发现证据不够充分,就需要再回去补充收集证据,或者在考虑形成审计建议时发现证据不足或分析不当,也需要再回头重做。

  4.审计终结阶段

  审计人员在审计证据分析评价的基础上,形成了审计结论,按照准则的要求编写绩效审计报告。在报告形成之前,审计人员要与被审计单位充分交换意见,落实审计发现。该阶段的具体步骤与一般政府审计项目相同,大致是撰写初稿、征求意见、修改、正式报告。

我国绩效审计的特点

  绩效审计走近中国二十年,理论研究和实践活动,尽管时断时续,然而, 它必竟在走着并留下了它特有轨迹。

  1.根据中国不成文和成文(《审计法》)法律条文关于“真实、合规、效益”的规定,把绩效审计与财务审计结合起来,或更严格意义上说,绩效审计寓于财务审计之中。

  2.主要以国有企业为审计对象,即是微观经济领域的效益审计,且较多地集中在其财务成果的分析上,对经济活动审计评价的深度和广度都需要进一步开拓。

  3.绩效审计主要由企业内部审计机构进行,国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计,但与内审机构比要少。

  4.事后审计多,事前审计尚不多见,而事中审计,即对经济活动过程中的控制和调节,以推动被审单位改善未来经济效益,实现其潜在利益则更为少见。

开展绩效审计的现实意义

  1.开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要

  高效廉洁的政府,是现代化民主社会的基本特征。在以市场经济为中心的今天,在政府各部门以经济工作为中心的情况下,如果能对工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督,那么,官僚主义和腐败现象就会少一些,经济决策就会更准确,国家的经济损失就会更少,社会效益也会大大提高。目前在公共资金的使用上存在着不重视经济效益,不算经济账,甚至严重浪费的现象,有限的资金没有得到合理有效的使用,使政府的效能下降,并为某些腐败分子提供了方便。尽快开展绩效审计,有利于监督政府工作的效益,有利于建立清正廉洁的政府。

  2.开展绩效审计是有效利用有限资源的需要

  随着国家在社会经济生活中的作用日益显著,公共支出国民生产总值的比重不断上升,中央政府和地方政府所承担的经济责任的范围已大大扩展。国家公共开支的成倍增长和公营企业规模的不断扩大,特别是我国众多人口增长,经济资源越来越不能满足社会的需要,政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。虽然目前我国的经济增长速度依然令世界刮目相看,我们也拥有得天独厚的自然资源人力资源,但是如若按照可持续发展战略的要求,在这种高经济增长的背后,是否隐藏着对宝贵自然资源和人力资源的某种挥霍?对政府受托责任的考评应该定位在投资绩效上。投资不仅包括经济资源,也包括人力资源、自然资源等;绩效不仅包括经济效益,还包括环境的保护、社会的安定、民心的凝聚力等。

  3.开展绩效审计是维护人民群众利益的根本需要

  现代社会是民主化的社会,是人民当家作主的时代。政府受人民之托、用人民的钱,理所当然的为人民办事。在民主社会,政府负有以最经济、最有效的办法使用管理各项资源、并使各项资源的使用最大限度地达到预期目的。因此,尽快开展绩效审计,是维护民主与法制建设、建立现代化强国所必备的一个有力措施。

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