行政管理學

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行政管理學(Administration Science)

　　行政管理學又稱行政學，也稱公共行政學或公共管理學。它是一門研究政府對社會進行有效管理規律的科學，是國家公務員和其他公共部門工作人員必備的知識。行政管理學，作為一門科學，在20世紀初成立以來，得到了長足的發展。在發達國家，行政管理（公共行政）已成為一個獨立的，具有眾多理論流派，多學科交叉的，理論聯繫實際的一門科學。改革開放以來，我國行政管理學的研究也蓬勃發展。

　　“科技與管理是車之兩輪，鳥之兩翼”。行政管理在各種管理中起領導、主管作用，社會主義現代化建設也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科學、有效，直接影響著國家、社會的發展。

　　行政管理學是由“行政”、“管理”和“學”所組成的一個複合片語。該複合片語相應表述的亦是一個複合概念：

　　其中“行政”通常指政府執行國家意志、推行政務、管理社會公共事務的活動。這一活動的主體主要是國家行政機關，客體是社會公共事務。

　　社會公共事務的管理需要具有公共權威的機構，在現代社會中這一機構主要是政府。行政活動以社會公共事務為客體，也就限定了政府活動的範圍，即政府的權威和作用體現在公共事務領域。

　　“管理”通常指協調眾人力量以達到共同目的的活動。行政管理學中的“管理”一詞強調行政活動中的操作和技術層面，涵蓋計劃、組織、用人、指揮、協調、報告、預算、監督等功能領域，關註的焦點是機制、程式、標準、手段和方法等。

　　“學”則是與前面兩個方面相一致的比較系統化和有著獨特領域的理論、方法和知識的體系。因此，行政管理學就是關於公共行政制度或行政體制及其運行機制的比較系統的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。 這方面的代表性教材如下： 李國正主編《公共管理學》，廣西師範大學出版社，2016年版 張成福主編《公共管理學》，中國人民大學出版社，2005年版 竺乾威主編《公共管理學》，復旦大學出版社，2007年版 夏書章主編《行政管理學》，中山大學出版社，2010年版

　　(一)“行政”是行政管理學的基本概念

　　廣義上，把國家機關和非國家機關，如企事業單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協調、人事、後勤庶務等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關執行的任務和進行的活動。本課程主要是基於對後者的認識而作如下界說：行政是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。

　　（二）政治與行政

　　政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執行相關”。自是以後，“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執行”就成為行政學中一種影響很廣的觀點。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經驗的概括和總結。

　　從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經濟基礎之上、為一定經濟基礎服務的上層建築。兩者密切聯繫，又互相區別。

　　(三)管理與行政

　　管理是伴隨人類社會產生而出現的一種活動。國家產生以後，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，並逐漸出現了以國家政務管理為主要職責的專門機構和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關係。

　　行政管理是面向社會、服務大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學是研究政府的管理活動及其規律的科學。

　　廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務的管理與公共服務的提供。

　　(四)立法、司法和行政

　　西方國家把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，並分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。西方國家實行“三權分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據各自國家的國情而採取的國家權力的組織形式。在承認國家權力統一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統。行政是有別於立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別於立法活動和司法活動。

　　行政管理學的學科目的主要表現在以下方面：

　　研究國家行政制度的理念和理論，確保國家行政制度和體制的構建、改革和完善既具有科學的理論基礎，又適應國家的根本政治制度和國情，確保政府及其官員積極有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。

　　研究探討政府管理社會公共事務的模式、理論、途徑和方式，提升公共政策的科學性和質量，提升政府和公共部門的執法和政策執行能力，強化政府的公共服務功能，確保政府對社會公共事務管理的科學性和有效性，使政府行政管理活動成為經濟發展和社會進步的有效推動力量。

　　研究政府行政機構和運作方式改革的理論、模式、途徑、方法和技術，推動“辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系”的建立，確保行政機構“精幹、廉潔、高效、充滿活力”，以較低的行政成本高效率地履行行政管理職能。

　　研究國家公務員制度的改革和完善，利用綜合性的學科優勢強化公務員培訓，為建立高素質的專業化行政管理幹部隊伍貢獻力量。

　　作為一個跨學科的研究領域，行政管理學的研究範圍很廣，其研究範疇可以根據不同標準進行分類。比如，可以在總論的基礎上，把行政管理學研究範疇分為靜態要素和動態過程。也可以把行政管理研究範疇分為行政原理、行政主體、行政過程、行政行為和行政發展等。

　　一般說來，行政管理學的基本研究範疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權力（授權）、行政組織、人事行政（公務員制度）、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程式、行政執行、行政技術、行政行為、行政效率、機關管理、財務行政、物材行政、行政責任、行政監督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發展等範疇。

　　行政管理學與其他學科相區別正在於它特殊的研究對象--行政。行政管理學研究國家行政機關及其官員依法管理國家事務、社會事務和機關內部事務的客觀規律。具體來說，行政管理學研究的主體對象是行政機關，在我國即國務院和地方各級人民政府；行政管理學研究的客體對象是國家事務、社會事務和行政機關的內部事務；行政管理學的根本目的在於探討行政管理的客觀規律，實現行政管理的科學化。

　　行政管理學是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。它包括如下的要點：

　　1、行政管理主體是國家權力機關的執行機構，即行政機關。在我國，行政管理主體是國務院和地方各級人民政府。

　　2、行政管理的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。

　　3、行政管理活動的根本原則是依法管理。

　　4、國家事務、社會公共事務和機關內部事務紛繁複雜、變化多端，往往令人難以捉摸。

　　行政管理學的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務等方面表現其矛盾的特殊性，這是行政管理學與其他學科相區別的重要根據。

　　行政管理學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學等學科既互相區別，又密切聯繫。

　　我國行政管理學以馬克思主義為指導，研究社會主義市場經濟條件下國家行政管理的規律性和方法。該學科密切關註理論發展和我國行政發展的實踐，堅持以建設有中國特色社會主義理論為指導，根據我國政治、經濟和社會發展變化的情況，分析研究我國行政管理，特別是中國行政改革所面臨的一些重要理論問題。註意學習和借鑒國外行政理論和實踐經驗，但不套用西方的理論模式和價值觀念，努力反映行政學的發展，廣泛吸收最新研究成果，建構中國行政管理學的理論體系。

　　行政管理學是由行政管理的基本範疇和原理所構成的邏輯體系。這些基本的範疇和原理隨行政管理實踐的發展而不斷地補充和豐富；其內在聯繫也隨行政管理實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學的研究內容是變化發展的，並不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基於對行政管理學研究對象的理解，行政管理學研究的主要內容包括：

　　1、行政管理學是一門科學。

　　2、行政管理是一定經濟基礎之上的上層建築。

　　3、行政管理是由主體發動而作用於客體的有序管理。

　　4、行政管理是一個管理公共事務、提高公共服務的活動過程。

　　5、行政管理過程的順利進行並達到預期目標，必須獲得必不可少的保障。

　　6、行政管理要有效地為經濟基礎和國家政權服務，其本身必須充滿活力和富有效率。

　　7、行政改革已經成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現。

　　8、現代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現代行政管理在低成本和高效率等方面發生了重大變革，推行電子政務已成為現代行政管理學著力研究的重要內容。

　　作為一門理論與應用相結合的系統科學，行政管理學的學科特征表現在以下幾個方面：

　　1．綜合性和獨立性的統一。

　　行政管理學的綜合性主要體現在研究範圍的廣泛性和跨學科特性，這是由政府公共行政管理的複雜性、廣延性所決定的。由於政府公共行政管理涉及的對象和事務幾乎無所不包，行政管理學也就必須要研究涉及各個方面的管理問題。因此，研究行政管理現象必須具備許多相關學科的知識，併為此發展出了許多專業行政理論，如司法行政、公安行政、工商行政等。

　　但是，行政管理又是一門獨立學科和獨立的研究領域，有著相對獨立的研究對象、獨立的範疇和體系，併發展出一些體現學科特色的研究途徑和方法。這種獨立性是由研究對象即行政管理主體、客體和行政管理過程的獨特性所決定的。

　　2．理論性與應用性的統一。

　　行政管理實踐必然以一定的理論為基礎並接受理論的指導，因此，研究這一實踐的學科必然具有理論性。行政管理學的理論性即體現在研究中依據和借鑒其他學科如政治學、法學、經濟學、心理學等理論，又要創立行政管理獨有的理論和原理。

　　行政管理學同時又是一門應用性很強的學科。應用性、實踐性和操作性既是行政管理學的主要特征之一，又是學科生命力和效用性的基礎。政府公共行政管理是一個實實在在的過程，行政管理學就是要使這一過程合法、合情、合理、行之有效。因此必須從這一過程中尋找、覺察和發現問題，經過客觀的分析和周密的論證，提出有助於解決問題的對策和方法。如果不能從實踐中發掘問題和研究解決問題，行政管理學就失去了存在的意義。

　　3．具體性和系統性的統一。

　　行政現象和行政管理活動是客觀的、具體的，與之相適應，行政管理學研究也具有具體性特征。這種具體性既體現為分支研究領域（如行政組織、公務員制度、公共政策、行政領導等），又體現在獨立研究課題（如部門政策、部門管理和管理技術等）。這種具體性保證了研究的深入。

　　行政管理學的系統性表現在，各具體領域是有序的和相互關聯的，因此研究必須具有整體性和系統觀念。政府是具有一定結構和序列的組織系統，其管理功能和活動是按照一定法則相互聯繫開展的，進而產生整體效應。這要求行政管理學具有同樣的特點。只有用系統的觀點和方法看待、研究各種行政現象及其相互關係，才能提出解決各種複雜的行政問題的正確之道。

　　4．規範性和發展性的統一。

　　行政管理學致力於揭示行政管理活動的客觀規律，在此基礎上總結出行之有效的管理原則、機制、程式、方法和技術，用以指導行政管理實踐，提高行政管理的效率和效能。從這點上看，行政管理學具有規範性。

　　行政管理學同時又具有發展性，強調動態性、進步和創新。它否認特定行政管理原則、機制和方法“放之四海而皆準”，具有超越時空的適用性，承認影響行政管理現代化、科學化的因素是多元的，強調因地制宜。同時，根據環境和行政管理實踐的日新月異的發展變化，行政管理學致力於理論、原則和方法的不斷創新，使之經受現實生活的檢驗和撞擊，適應動態變化著的行政管理活動的需要，在我國行政管理現代化過程中發揮指導和促進作用。

　　行政管理學使用的研究方法是眾多社會科學共同使用的方法，這些方法可以根據一定的標準進行類別和層次的劃分。層次上看有哲學方法、社會科學的一般方法、學科研究方法和低層次的具體分析技術。類別上看可以有以下幾種：

　　1．規範研究方法。

　　規範研究方法的第一個特點是關註高層次的理念和價值，運用高度抽象的理論推理，旨在發現或構建適當的理念、價值、道德標準和行為準則，用以指導行政管理實踐。規範方法的第二個特點是“應然性”即“應該是什麼”，追求的是理想狀態。具體而言，規範方法首先構建理念和價值，論證這些理念和價值的合理性和正當性，然後用它們審視和評價現存制度的理論基礎。這是評估性規範分析。此外，規範方法常常用於替代方案的理論論證，即從理念和價值角度論證新的制度安排的優越性，推動改革和創新。規範方法的主要價值在於：它不僅促使人們從哲學和價值角度思考問題，而且提供一種嚴格而又精緻的方法，幫助人類思考並處理所面臨的各種選擇。

　　2．經驗研究方法。

　　經驗研究方法又稱實證研究方法，其主要特點是關註“是什麼”而非“應該是什麼”，強調對事實和狀況的客觀描述，反對在對客觀情況缺少充分瞭解的情況下構建理想狀態，開解決問題的靈丹妙藥。經驗研究方法的研究對象集中於可觀察的行為而非抽象的理念和價值，它強調獲取第一手資料，強調研究過程中的價值中立，避免研究者的價值觀、情感等介入研究過程，從而影響研究結論的客觀性和科學性。

　　作為研究方法的一個類別，經驗研究方法包括許多具體的研究方法和工具，如觀察法、訪談法、問卷調查法、情境模擬等獲取信息的方法，也包括分析資料和信息的工具如回歸分析、因數分析、定量分析模型等。

　　3．案例研究方法。

　　案例研究方法又稱個案研究法，其特點是選擇真實而又具有代表性的行政事件作為研究的對象，在廣泛收集各種有關的資料和信息的基礎上，以公正的觀察者身份，從不同的角度進行分析，對事件的過程和因果關係作出合理的解釋，總結出規則、經驗和教訓。個案研究法可以用於行政事件的客觀描述，行政管理學的教育和培訓，同時在行政管理實踐和理論構建中能發揮一定的作用：案例的積累有助於區分某些類型的不同事件，以便採取相應的方法加以解決；案例方法的思路雖然不同於一般理論和原則的思路，但這並不妨礙在多項案例研究的基礎上得出一些具有普遍性的理論。

　　4．比較法。

　　比較法是公共行政學中常用的一種方法，通過對不同行政制度、行政模式、管理體制、公共政策、管理機制、管理手段和方式等方面的比較研究，不僅有助於總結出行政管理的一般理論和原則，而且有助於吸收借鑒國際先進經驗，推進我國的行政管理現代化。比較研究可以是歷時性比較（同一國家不同歷史時期行政管理實踐的縱向比較），也可以是共時性比較（特定時間段不同國家行政管理實踐的橫向比較）；比較研究的組織形式可以是國別比較，也可以是主題比較；比較的範圍可以是整個行政體制，也可以僅涉及某個主體（如公務員）或某個職能領域（如社會保障制度）。比較研究中一個引起爭議的問題是可比性，但這一爭議並不影響比較方法所具有的價值，因為比較提供的是一種參照，它並非要求對可參照的東西刻意模仿或照搬照抄。

　　一、公共行政學學科的誕生

　　1.產生的歷史背景

　　一般認為，現代意義上的公共行政學（行政管理學）是以美國學者威爾遜1887年發表《行政學之研究》一文為誕生標誌的。從該文發表到20世紀30年代，公共行政學形成了較完整的學科體系。

　　行政管理學髮端於這一時期是有其歷史必然性的。首先它是社會生活和政府管理實踐的必然要求和產物。在這一時期里，歐美各主要國家早已完成了產業革命。隨著各國工業化的迅猛進程，不僅在工商、金融界形成了一批對國民經濟和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織，而且在社會發展過程中出現了都市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的複雜的社會問題。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預來有效地減少、緩和和解決矛盾，保證社會的穩定和均衡發展。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負責任、貪污腐化、鋪張浪費等現象並不鮮見。這就促使人們進一步關註政府，研究有關公共行政的問題，以求解決現實矛盾。因此，在這個時期提出公共行政問題、產生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發展進步的客觀要求，也是社會發展進步的一種表現。

　　2.理論淵源

　　客觀實踐的需要並不足以導致一個新學科的誕生，它還要具備一定的知識和理論基礎。以下理論被認為是行政管理學的