行政管理學
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行政管理學(Administration Science)
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行政管理學又稱行政學，也稱公共行政學或公共管理學。它是一門研究政府對社會進行有效管理規律的科學，是國家公務員和其他公共部門工作人員必備的知識。行政管理學，作為一門科學，在20世紀初成立以來，得到了長足的發展。在發達國家，行政管理（公共行政）已成為一個獨立的，具有眾多理論流派，多學科交叉的，理論聯繫實際的一門科學。改革開放以來，我國行政管理學的研究也蓬勃發展。
“科技與管理是車之兩輪，鳥之兩翼”。行政管理在各種管理中起領導、主管作用，社會主義現代化建設也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科學、有效，直接影響著國家、社會的發展。
行政管理學是由“行政”、“管理”和“學”所組成的一個複合片語。該複合片語相應表述的亦是一個複合概念：
其中“行政”通常指政府執行國家意志、推行政務、管理社會公共事務的活動。這一活動的主體主要是國家行政機關，客體是社會公共事務。
社會公共事務的管理需要具有公共權威的機構，在現代社會中這一機構主要是政府。行政活動以社會公共事務為客體，也就限定了政府活動的範圍，即政府的權威和作用體現在公共事務領域。
“管理”通常指協調眾人力量以達到共同目的的活動。行政管理學中的“管理”一詞強調行政活動中的操作和技術層面，涵蓋計劃、組織、用人、指揮、協調、報告、預算、監督等功能領域，關註的焦點是機制、程式、標準、手段和方法等。
“學”則是與前面兩個方面相一致的比較系統化和有著獨特領域的理論、方法和知識的體系。因此，行政管理學就是關於公共行政制度或行政體制及其運行機制的比較系統的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。 這方面的代表性教材如下： 李國正主編《公共管理學》，廣西師範大學出版社，2016年版 張成福主編《公共管理學》，中國人民大學出版社，2005年版 竺乾威主編《公共管理學》，復旦大學出版社，2007年版 夏書章主編《行政管理學》，中山大學出版社，2010年版
(一)“行政”是行政管理學的基本概念
廣義上，把國家機關和非國家機關，如企事業單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協調、人事、後勤庶務等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關執行的任務和進行的活動。本課程主要是基於對後者的認識而作如下界說：行政是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。
（二）政治與行政
政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執行相關”。自是以後，“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執行”就成為行政學中一種影響很廣的觀點。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經驗的概括和總結。
從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經濟基礎之上、為一定經濟基礎服務的上層建築。兩者密切聯繫，又互相區別。
(三)管理與行政
管理是伴隨人類社會產生而出現的一種活動。國家產生以後，國家政務逐漸從混沌的社會事務中分離出來，並逐漸出現了以國家政務管理為主要職責的專門機構和集團。但在國家的政務管理以外，還有多種多樣的管理領域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關係。
行政管理是面向社會、服務大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權威性的公共組織——政府來承擔和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學是研究政府的管理活動及其規律的科學。
廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務的管理與公共服務的提供。
(四)立法、司法和行政
西方國家把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，並分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。西方國家實行“三權分立”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據各自國家的國情而採取的國家權力的組織形式。在承認國家權力統一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統。行政是有別於立法和司法的一種國家權力，行政活動也有別於立法活動和司法活動。
行政管理學的學科目的主要表現在以下方面：
研究國家行政制度的理念和理論，確保國家行政制度和體制的構建、改革和完善既具有科學的理論基礎，又適應國家的根本政治制度和國情，確保政府及其官員積極有效地履行憲法和法律賦予的公共行政職能。
研究探討政府管理社會公共事務的模式、理論、途徑和方式，提升公共政策的科學性和質量，提升政府和公共部門的執法和政策執行能力，強化政府的公共服務功能，確保政府對社會公共事務管理的科學性和有效性，使政府行政管理活動成為經濟發展和社會進步的有效推動力量。
研究政府行政機構和運作方式改革的理論、模式、途徑、方法和技術，推動“辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系”的建立，確保行政機構“精幹、廉潔、高效、充滿活力”，以較低的行政成本高效率地履行行政管理職能。
研究國家公務員制度的改革和完善，利用綜合性的學科優勢強化公務員培訓，為建立高素質的專業化行政管理幹部隊伍貢獻力量。
作為一個跨學科的研究領域，行政管理學的研究範圍很廣，其研究範疇可以根據不同標準進行分類。比如，可以在總論的基礎上，把行政管理學研究範疇分為靜態要素和動態過程。也可以把行政管理研究範疇分為行政原理、行政主體、行政過程、行政行為和行政發展等。
一般說來，行政管理學的基本研究範疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權力（授權）、行政組織、人事行政（公務員制度）、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程式、行政執行、行政技術、行政行為、行政效率、機關管理、財務行政、物材行政、行政責任、行政監督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發展等範疇。
行政管理學與其他學科相區別正在於它特殊的研究對象--行政。行政管理學研究國家行政機關及其官員依法管理國家事務、社會事務和機關內部事務的客觀規律。具體來說，行政管理學研究的主體對象是行政機關，在我國即國務院和地方各級人民政府；行政管理學研究的客體對象是國家事務、社會事務和行政機關的內部事務；行政管理學的根本目的在於探討行政管理的客觀規律，實現行政管理的科學化。
行政管理學是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。它包括如下的要點：
1、行政管理主體是國家權力機關的執行機構，即行政機關。在我國，行政管理主體是國務院和地方各級人民政府。
2、行政管理的客體是國家事務、社會公共事務和行政機關的內部事務。
3、行政管理活動的根本原則是依法管理。
4、國家事務、社會公共事務和機關內部事務紛繁複雜、變化多端，往往令人難以捉摸。
行政管理學的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務等方面表現其矛盾的特殊性，這是行政管理學與其他學科相區別的重要根據。
行政管理學是綜合性的學科。它同許多學科，尤其是同政治學、管理學、法學、社會學等學科既互相區別，又密切聯繫。
我國行政管理學以馬克思主義為指導，研究社會主義市場經濟條件下國家行政管理的規律性和方法。該學科密切關註理論發展和我國行政發展的實踐，堅持以建設有中國特色社會主義理論為指導，根據我國政治、經濟和社會發展變化的情況，分析研究我國行政管理，特別是中國行政改革所面臨的一些重要理論問題。註意學習和借鑒國外行政理論和實踐經驗，但不套用西方的理論模式和價值觀念，努力反映行政學的發展，廣泛吸收最新研究成果，建構中國行政管理學的理論體系。
行政管理學是由行政管理的基本範疇和原理所構成的邏輯體系。這些基本的範疇和原理隨行政管理實踐的發展而不斷地補充和豐富；其內在聯繫也隨行政管理實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學的研究內容是變化發展的，並不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基於對行政管理學研究對象的理解，行政管理學研究的主要內容包括：
1、行政管理學是一門科學。
2、行政管理是一定經濟基礎之上的上層建築。
3、行政管理是由主體發動而作用於客體的有序管理。
4、行政管理是一個管理公共事務、提高公共服務的活動過程。
5、行政管理過程的順利進行並達到預期目標，必須獲得必不可少的保障。
6、行政管理要有效地為經濟基礎和國家政權服務，其本身必須充滿活力和富有效率。
7、行政改革已經成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現。
8、現代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現代行政管理在低成本和高效率等方面發生了重大變革，推行電子政務已成為現代行政管理學著力研究的重要內容。
作為一門理論與應用相結合的系統科學，行政管理學的學科特征表現在以下幾個方面：
1．綜合性和獨立性的統一。
行政管理學的綜合性主要體現在研究範圍的廣泛性和跨學科特性，這是由政府公共行政管理的複雜性、廣延性所決定的。由於政府公共行政管理涉及的對象和事務幾乎無所不包，行政管理學也就必須要研究涉及各個方面的管理問題。因此，研究行政管理現象必須具備許多相關學科的知識，併為此發展出了許多專業行政理論，如司法行政、公安行政、工商行政等。
但是，行政管理又是一門獨立學科和獨立的研究領域，有著相對獨立的研究對象、獨立的範疇和體系，併發展出一些體現學科特色的研究途徑和方法。這種獨立性是由研究對象即行政管理主體、客體和行政管理過程的獨特性所決定的。
2．理論性與應用性的統一。
行政管理實踐必然以一定的理論為基礎並接受理論的指導，因此，研究這一實踐的學科必然具有理論性。行政管理學的理論性即體現在研究中依據和借鑒其他學科如政治學、法學、經濟學、心理學等理論，又要創立行政管理獨有的理論和原理。
行政管理學同時又是一門應用性很強的學科。應用性、實踐性和操作性既是行政管理學的主要特征之一，又是學科生命力和效用性的基礎。政府公共行政管理是一個實實在在的過程，行政管理學就是要使這一過程合法、合情、合理、行之有效。因此必須從這一過程中尋找、覺察和發現問題，經過客觀的分析和周密的論證，提出有助於解決問題的對策和方法。如果不能從實踐中發掘問題和研究解決問題，行政管理學就失去了存在的意義。
3．具體性和系統性的統一。
行政現象和行政管理活動是客觀的、具體的，與之相適應，行政管理學研究也具有具體性特征。這種具體性既體現為分支研究領域（如行政組織、公務員制度、公共政策、行政領導等），又體現在獨立研究課題（如部門政策、部門管理和管理技術等）。這種具體性保證了研究的深入。
行政管理學的系統性表現在，各具體領域是有序的和相互關聯的，因此研究必須具有整體性和系統觀念。政府是具有一定結構和序列的組織系統，其管理功能和活動是按照一定法則相互聯繫開展的，進而產生整體效應。這要求行政管理學具有同樣的特點。只有用系統的觀點和方法看待、研究各種行政現象及其相互關係，才能提出解決各種複雜的行政問題的正確之道。
4．規範性和發展性的統一。
行政管理學致力於揭示行政管理活動的客觀規律，在此基礎上總結出行之有效的管理原則、機制、程式、方法和技術，用以指導行政管理實踐，提高行政管理的效率和效能。從這點上看，行政管理學具有規範性。
行政管理學同時又具有發展性，強調動態性、進步和創新。它否認特定行政管理原則、機制和方法“放之四海而皆準”，具有超越時空的適用性，承認影響行政管理現代化、科學化的因素是多元的，強調因地制宜。同時，根據環境和行政管理實踐的日新月異的發展變化，行政管理學致力於理論、原則和方法的不斷創新，使之經受現實生活的檢驗和撞擊，適應動態變化著的行政管理活動的需要，在我國行政管理現代化過程中發揮指導和促進作用。
行政管理學使用的研究方法是眾多社會科學共同使用的方法，這些方法可以根據一定的標準進行類別和層次的劃分。層次上看有哲學方法、社會科學的一般方法、學科研究方法和低層次的具體分析技術。類別上看可以有以下幾種：
1．規範研究方法。
規範研究方法的第一個特點是關註高層次的理念和價值，運用高度抽象的理論推理，旨在發現或構建適當的理念、價值、道德標準和行為準則，用以指導行政管理實踐。規範方法的第二個特點是“應然性”即“應該是什麼”，追求的是理想狀態。具體而言，規範方法首先構建理念和價值，論證這些理念和價值的合理性和正當性，然後用它們審視和評價現存制度的理論基礎。這是評估性規範分析。此外，規範方法常常用於替代方案的理論論證，即從理念和價值角度論證新的制度安排的優越性，推動改革和創新。規範方法的主要價值在於：它不僅促使人們從哲學和價值角度思考問題，而且提供一種嚴格而又精緻的方法，幫助人類思考並處理所面臨的各種選擇。
2．經驗研究方法。
經驗研究方法又稱實證研究方法，其主要特點是關註“是什麼”而非“應該是什麼”，強調對事實和狀況的客觀描述，反對在對客觀情況缺少充分瞭解的情況下構建理想狀態，開解決問題的靈丹妙藥。經驗研究方法的研究對象集中於可觀察的行為而非抽象的理念和價值，它強調獲取第一手資料，強調研究過程中的價值中立，避免研究者的價值觀、情感等介入研究過程，從而影響研究結論的客觀性和科學性。
作為研究方法的一個類別，經驗研究方法包括許多具體的研究方法和工具，如觀察法、訪談法、問卷調查法、情境模擬等獲取信息的方法，也包括分析資料和信息的工具如回歸分析、因數分析、定量分析模型等。
3．案例研究方法。
案例研究方法又稱個案研究法，其特點是選擇真實而又具有代表性的行政事件作為研究的對象，在廣泛收集各種有關的資料和信息的基礎上，以公正的觀察者身份，從不同的角度進行分析，對事件的過程和因果關係作出合理的解釋，總結出規則、經驗和教訓。個案研究法可以用於行政事件的客觀描述，行政管理學的教育和培訓，同時在行政管理實踐和理論構建中能發揮一定的作用：案例的積累有助於區分某些類型的不同事件，以便採取相應的方法加以解決；案例方法的思路雖然不同於一般理論和原則的思路，但這並不妨礙在多項案例研究的基礎上得出一些具有普遍性的理論。
4．比較法。
比較法是公共行政學中常用的一種方法，通過對不同行政制度、行政模式、管理體制、公共政策、管理機制、管理手段和方式等方面的比較研究，不僅有助於總結出行政管理的一般理論和原則，而且有助於吸收借鑒國際先進經驗，推進我國的行政管理現代化。比較研究可以是歷時性比較（同一國家不同歷史時期行政管理實踐的縱向比較），也可以是共時性比較（特定時間段不同國家行政管理實踐的橫向比較）；比較研究的組織形式可以是國別比較，也可以是主題比較；比較的範圍可以是整個行政體制，也可以僅涉及某個主體（如公務員）或某個職能領域（如社會保障制度）。比較研究中一個引起爭議的問題是可比性，但這一爭議並不影響比較方法所具有的價值，因為比較提供的是一種參照，它並非要求對可參照的東西刻意模仿或照搬照抄。
- 一、公共行政學學科的誕生
- 1.產生的歷史背景
一般認為，現代意義上的公共行政學（行政管理學）是以美國學者威爾遜1887年發表《行政學之研究》一文為誕生標誌的。從該文發表到20世紀30年代，公共行政學形成了較完整的學科體系。
行政管理學髮端於這一時期是有其歷史必然性的。首先它是社會生活和政府管理實踐的必然要求和產物。在這一時期里，歐美各主要國家早已完成了產業革命。隨著各國工業化的迅猛進程，不僅在工商、金融界形成了一批對國民經濟和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織，而且在社會發展過程中出現了都市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的複雜的社會問題。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預來有效地減少、緩和和解決矛盾，保證社會的穩定和均衡發展。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負責任、貪污腐化、鋪張浪費等現象並不鮮見。這就促使人們進一步關註政府，研究有關公共行政的問題，以求解決現實矛盾。因此，在這個時期提出公共行政問題、產生公共行政學是合乎邏輯的，它是社會發展進步的客觀要求，也是社會發展進步的一種表現。
- 2.理論淵源
客觀實踐的需要並不足以導致一個新學科的誕生，它還要具備一定的知識和理論基礎。以下理論被認為是行政管理學的理論淵源：
- 西方近代政治學說尤其是國家學說。它們為行政管理學提供了有關國家權力（行政權）、民權民意、政府結構、政治過程等概念和範疇，提供了傳統的理論和思辨的研究方法。
- 君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家（君主）管理財政、經濟、行政等問題。官房學在改進行政制度、積累行政經驗和人員培訓等方面為後來的行政學提供了有益的啟示，它以後逐步演變為公共財政學。
- 普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創立了依據考試任用官吏的制度。英國則在1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共人事行政的研究奠定了知識基礎，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。
- 3.代表人物
- ——伍德羅·威爾遜
威爾遜曾任普林斯頓大學教授和校長，後任新澤西州長和美國第28任總統。1887年，他在哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發表了《行政學之研究》一文。該文被認為是現代行政學髮端的標誌，威爾遜也因此被認為是行政學的創始人。
在《行政學之研究》中，威爾遜認為政治學研究主要集中在政治方面，而執行一部憲法與制定一部憲法相比較，正在變得愈來愈困難。所以，應當關註行動的政府方面，即政府的行政管理（administration）方面。政治被界定為制定公法，制訂公共政策；公共行政被界定為詳細、系統地執行公法。行政管理屬於事務性領域，對政治而言具有相對獨立性。良好政府不僅具有良好的政治體制，而且應具有良好的行政體制。因此，他呼籲設立一門新學科專門研究“政府的執行政府的操作”，目的是“儘可能高的效率和最低可能的資金和精力成本”。這門新學科就是公共行政學或行政管理學。
- ——古德諾
古德諾曾任美國霍普金斯大學校長，美國政治學會第一任主席和塔夫脫總統的經濟與效率委員會顧問。他的最有代表性的名著是1900年發表的《政治與行政：對政府的研究》一書。
古德諾立論的基礎是政治/行政兩分法。他認為傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已。政治是國家意志的表現，它是由議會掌握的制定法律和政策以表達國家意志的權力。行政是國家意志的執行，是由行政部門掌握的執行法律和政策的權力。古德諾進一步認為，行政學不研究政治問題，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準。為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，並規定常務官在政治上中立。
雖然政治/行政兩分法後來受到很多批評，但它系統論證了行政管理活動的相對獨立性，從而為行政管理獨立學科的產生奠定了基礎，直接推動了行政學的發展。
1．懷特。美國學者懷特於1926年出版了《行政學導論》一書，使用傳統的理論研究的方法，比較全面地概括和介紹了新興行政學所面臨的各種問題，提出組織原理、人事行政、財務行政和行政法規應是行政學的基本內容。
2．魏洛比。美國人魏洛比於1928年發表了《行政學原理》一書，認為財政、預算和物資管理是行政管理學的主要研究範疇之一，從而拓寬了行政管理學的研究範圍。他對行政管理學的主要貢獻就在這裡。
3．古立克和厄威克。美國人古立克和英國人厄威克合編的《行政管理科學論文集》一書，總匯和整理了當時科學管理學派的各種理論觀點，因而是瞭解當時行政研究情況的重要文獻資料。
- 二.傳統公共行政研究時期
- 1.發展概況
傳統公共行政學時期與公共行政學誕生在時間上相重合，即1887年到20世紀30年代這一段。學科誕生的描述側重於歷史背景、理論淵源、對學科內容體系建立作出突出貢獻的代表人物和代表著作，而學科發展階段的劃分主要基於學科研究的特點，包括研究的主要範疇和重點、出發點和目標、價值取向、理論特征、主要研究途徑和方法等。
傳統公共行政學又稱古典學派，其研究的出發點目標是“效率和經濟”，研究的重點是行政原理、組織結構、行政過程、管理手段和技術。這一時期行政管理學研究的特點之一是與普通管理學的相互融合、借鑒與滲透，學科研究在許多方面受到以美國人泰羅為代表的科學管理運動的影響，但在一定程度上沒有充分體現公共部門管理的特性。
與科學管理運動幾乎同時但又相獨立的是德國學者韋伯的研究，其結果是著名的“官僚制理論”，迄今仍然是行政管理學中最具有影響的理論之一。
科學管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括。美國人泰羅開創了科學管理的源流，因而被稱為“科學管理之父”。
泰羅通過時間動作研究，旨在獲得人與機器的最高效能。他的科學管理思想包括以下一些內容：
- 勞動方法的標準化，建立科學的作業方法來取代以往憑經驗辦事的方法。
- 工人培訓的科學化，即按試驗的作業標準、方法對工人進行培訓，使他們能以最好的方法工作。
- 勞資雙方的合作，將勞資雙方的註意力從對現有利益的分配上轉移到擴大現有利益。
泰羅的科學管理思想開創了現代管理的新時代，他的一套理論和方法迅速在工商企業界得到推廣，進而引起各行各業包括政府的廣泛重視和吸收應用。傳統公共行政學研究在相當程度上受到泰羅科學管理思想的影響。
法國人亨利·法約爾於1916年發表了《工業管理及一般管理》一書。書中首先指出，管理是企業的職能之一，管理包括五大功能，即計劃、組織、指揮、協調和控制。其次，法約爾提出了著名的14項管理原則，分工、權力、責任、紀律、命令一致、指揮統一、公利先於私利、報酬、集權、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神，他強調了集體精神在企業管理中的重要作用。再次，法約爾提出了著名的“法約爾跳板”原理：在等級制的組織結構中，命令指示是按權力線從上到下一層一層地傳遞的，報告請示也一層一層地往上傳遞，這必然造成低效。解決之道在於若兩個部門有問題要解決，則先由其自行協商解決，只有在解決不了的情況下各方纔向上報告，再由上級協調。“法約爾跳板”原理旨在保持命令統一的情況下，迅速而及時地解決一般事務，從而使組織最上層得以從繁雜的事務中擺脫出來，專註於一些重大問題。
法約爾為代表的理論屬於科學管理理論的一個分支。由於關註管理功能和程式，這一學派被稱為程式學派。
德國人馬克斯·韋伯的“官僚”概念，指的是一種以管理為目標的社會組織的特定形式。韋伯的官僚理論與他的權威理論聯繫在一起。他認為權威的形式有三種。一是魅力權威，即權威者靠一般人不及的一些特征、天賦或能力對追隨者產生影響。二是傳統權威，即權威的行使依賴的是傳統、習俗、習慣以及公認的準則。三是合理合法的權威，也稱理性權威，其行使依賴的是組織的規章制度、法律法令等。以理性權威為基礎的組織才與工業社會相吻合。這一理性官僚制的組織特征表現在：
- 層級結構中的每一個職位都是構成一個完整的組織形態的不可缺少的因素；
- 在此結構中有明確的分工，每一個職位都有相應的法定權力；
- 各種工作決定有完整的記錄；
- 行政權和立法權分離，行政人員只是具有管理專長的管理者，而非立法者；
- 每一層級的行政人員必須具有特殊的才能和經過特殊的訓練；
- 人員的選拔通過公開競爭考試進行：
- 每一職位都必須規定明確的職責範圍；
- 職位不屬私人所有，處理公務非人格化，公事公辦。
韋伯的官僚制理論被認為是公共行政的經典或傳統模型，至今還在學科占據重要地位。
- 三.修正公共行政研究時期
- 1.發展概況
這一時期以艾頓·梅奧1933年的《工業文明的人類問題》為標誌，到60年代系統管理學派崛起之前。這一時期最有影響的是行為科學一人際關係管理理論和以西蒙為代表的決策學派。
行為科學一人際關係學說打破了側重於組織結構、正式制度、行政過程等行政學的傳統，開拓了以人的行為和人際關係為中心的新的研究領域，在此基礎上提出了一系列新的管理理念和方法。
西蒙認為管理就是決策，主張圍繞決策來研究行政管理學。由於公共政策涉及政治和行政兩種性質的活動，圍繞公共政策制定來研究行政管理必然突破傳統的政治/行政兩分法，從而對行政管理學研究和學科發展產生了重大的影響。
從研究主題、研究視角、研究方法、與其他學科關係等方面看，行為科學—人際關係理論和決策學派對行政管理學學科發展產生了很大的影響，標志著學科發展的新階段。
一般認為，行為科學髮端於1927一1932年美國的“霍桑試驗”。從1927年到1932年，梅奧等三位美國哈佛大學的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續五年進行了新的實驗。通過對組織中人的行為的實證性研究，他們開創了行為科學一人際關係學說的理論先河。他們認為，對人格的尊重、參與、情緒發泄、社會平衡、士氣、小團體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規章、紀律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統的管理學的主要理論，開創了一種嶄新的管理理念和研究視角，進而奠定了行為科學的基礎。
在梅奧等人的影響下，行為科學一人際關係學說得到了迅速的發展，管理理論領域相應形成了一系列的新的學說和理論觀點，例如，馬斯洛的需求層次論、赫茨伯格的雙因素理論等等。這些理論和學說，推動了行為科學的擴展和泛化，使行為科學大有占領一切人文社會科學學術領域的氣勢。
- 3.西蒙的決策理論
行為科學一人際關係學說直接影響了關於行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現象，以西蒙為代表的決策理論學派較具影響。
西蒙於1947年出版了《管理行為——管理組織決策過程的研究》一書，書中從多個方面對傳統行政學研究進行了批評，並對學科研究發展方向提出了建議。西蒙認為，傳統的理論對組織的說明只限於組織的結構、權責和指揮，因而過分簡單和不切實際，要真正瞭解組織就必須對組織每一成員的邏輯抉擇和心理抉擇加以研究，即研究人的行為。傳統行政研究提出的原理和原則多是一些“行政諺語”，缺乏科學性並難以在實踐中應用。西蒙不滿意傳統的行政研究的方法，認為那不能正確表現行政現象和反映行政過程，主張用行政行為的動態的研究方法來取代傳統的圍繞制度的靜態的研究方法。他還認為組織是決策過程的複雜系統，決策貫穿於組織管理的全過程，因而應圍繞決策來研究行政管理，重新審視和構建行政管理學的內容體系。
- 四.整合公共行政研究時期
- 1.發展概況
這一時期從60年代初開始到70年代末終止。階段的分野沒有明顯的標誌，而是一種漸進的過程。整合公共行政出現的背景和學科研究的特點可以概括為三點。
- 前一階段占主導地位的人際關係學派和行為主義研究途徑面臨挑戰，政治學和行政管理學研究中出現了“後行為主義革命”，認為制度研究和行為研究同等重要，研究方法應根據研究對象的不同而多樣化，懷疑並反對研究中的價值中立。
- 管理學用“叢林混戰”一詞來形容管理學中學派、理論、體系、方法林立的現象，由此提出了管理理論價值取向和價值標準混亂，造成學術研究和管理實務困惑迷茫的問題，試圖尋求一種能有效地整合各種管理理論的新的基礎。
- 公共行政學面臨所謂的學術危機、思想危機和身份危機，出現了新公共行政學、公共政策學派，從多方面對學科發展進行全面的審視，試圖重新構建學科的核心範疇、研究目標、價值取向、研究途徑和方法等。
- 2.系統論
系統論是對傳統的科學管理和行為科學各自偏頗的否定。前者過分看重製度、紀律、標準化在組織管理中的有效性，後者則過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理的合理性，因而都在實踐中顯露了相當的局限性，無法普遍適用於各類組織。同時，科學管理和行為科學也忽視了組織管理與廣泛的社會環境之間的相互關係，因而限制了人們的視野。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關聯的觀點來看待、分析和研究組織管理現象，尋求一種能夠廣泛適合於各種組織的理論構架，就成為一種歷史的要求，一般系統理論就是這種要求的產物。
系統論為人們研究世界提供了新的指導思想和方法論，也為各個學科的溝通提供了前提。它強調組織的部分、部分之間的交互影響、部分之和組成的整體的重要性，強調組織對環境的影響和環境對組織的影響，把組織看成為一個相互聯繫的、動態的、開放的系統，從而使人們對組織的一般性質和一般發展規律有了更深刻的認識。但是，一般系統觀念卻包含著比較高的概括性，它更傾向於“原則性”而不是“技術性”。
- 3.權變理論
權變理論是70年代形成於西方的一種管理理論。權變觀是以系統理論為基礎的，它否認一成不變、普遍適用的“最佳”管理理論和方法，認為每一種組織都有其特定的社會環境和內部條件，因此，隨機應變，一切以時間、地點和條件為轉移是組織管理行之有效的關鍵。“權變管理就是依據環境自變數和管理思想及管理技術因變數之間的函數關係來確定的一種對當時當地最有效的管理方式”孫耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第659頁。。傳統行政學理論關註的焦點是行政組織和制度，人際關係學派關註的是人的行為，但兩者的目的都是發現一些具有普遍適用性的原則，權變理論對這一研究傳統提出了挑戰。
- 4.生態行政學
一般系統理論與行政管理學相結合，形成了所謂的生態行政學。其研究的基點在於政府賴以生存和運作的生態系統的重要性，強調政府與其環境的互動和動態平衡。最早運用生態觀點來研究行政現象的是美國人高斯，而集生態行政研究之大成，用生態理論和模式來解釋行政現象的則是美國人里格斯。他於1957年所著的《農業型與工業型行政模式》以及於1961年發表的《行政生態學》都被引為生態行政學的典範。里格斯認為，生態行政要探討的是各國的具體國情如何影響並塑造該國的行政，反過來，公共行政又是如何影響該社會的變遷和發展的。他勾勒了三大行政模式（即農業社會的融合型，工業社會的衍射型，過渡社會的棱柱型），並從經濟、社會、溝通網路、符號系統和政治架構五個因素分析它們於公共行政的關係。
- 5.新公共行政學
1968年9月，由美國行政學家沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學學者會聚位於美國紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學的發展歷程，尋求公共行政未來的發展方向。會議提出了“新公共行政學”（New Public Administration）作為區別已往行政理論的理論標誌，並以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。
概括起來說，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面：
- 反對行政學過分追求經濟性和效率的傳統，主張社會正義和社會公平應是政府的核心價值和公共行政的根本目標，也是公共行政學的理論基點。
- 行政學研究不應僅關註學術、理論、思辯和方法，而應把研究重點放到與社會環境、公眾、政策、政府及其官員相關的問題上。
- 主張按照正義和社會公平的目標構建政府組織，使之適應公民變化著的需要。
- 主張突出政府行政管理的“公共”性質，確保政府代表公共利益、堅持公共目的、承擔公共義務和公共責任。
- 6.政策科學
政策科學的興起與公眾希望解決那些與自身切身利益密切相關的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務問題的強烈願望密切相關。
最初把政策與科學直接聯繫並賦之以現代意義的是美國政治學家拉斯維爾，他和同事於1951年合著的《政策科學：近來在範疇與方法上的發展》一文，被認為是現代政策科學髮端的標誌。60年代，美國聯邦政府率先吸收和採用了政策科學的研究成果，將其直接應用於聯邦政府所面臨的若幹大型、複雜國策問題的研究和處理，大規模集中和組織了專業力量和生產力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發等領域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70年代，政策科學被普遍接受且得到迅速發展，不僅涌現了大量的有關政策科學的專業性的研究咨詢組織和學術刊物，而且政策科學無一例外地成為了發達國家主要大學的進修課程。政策科學作為一個獨立研究領域的出現，對公共行政學產生了多方面的影響。
- 五.公共行政學的轉型時期
- 1.發展概況
從80年代初至今，可以說是公共行政學的轉型時期。公共行政學轉型的實踐背景是，各國都在推行大規模的行政改革，這一改革的廣泛性和全面性可謂前所未有，其激進性“體現了公共管理方式的根本性的方向性調整”。從改革的方向上看，如果說前半個世紀行政改革的趨勢和結果是政府的膨脹和擴張的話，當代行政改革的特點則是政府的退縮和市場價值的回歸。
適應實踐的需要，行政管理學出現了一些新的趨勢。
- 總結和探討適應後工業社會和信息時代的“後層級制行政模式”，替代傳統的層級制行政模式，實現行政管理理論模式的轉型。
- 2.公共選擇理論
作為一個獨立的研究領域，公共選擇被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或流派，公共選擇的特點是用經濟學方法來研究政府的管理活動及各個領域公共政策的制定和執行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。
公共選擇理論從理性經濟人假設出發，致力於研究公共部門存在的制度特征和由此導致的後果，對公共部門的制度缺陷進行了系統深入的論證。公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析並無獨到之處，其獨到之處在於它提出的解決問題的出路。與傳統行政學致力於改革完善政府本身不同，公共選擇理論關註的中心是政府與社會的關係。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那麼最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會，以此改善公共部門和公共服務。公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發現和利用”。
- 3.新公共管理
新公共管理又稱管理主義，它被定義為“公共行政的傳統規範與工商企業管理方法的融合”。嚴格說來，管理主義構不成一種“主義”，也很難說是一種理論，不過是當代公共管理中的一種時尚。管理主義的基本觀點可以作出如下總結：
- 公共部門與私人部門之間在管理上並無本質差別；
- 私營部門的管理比公共部門管理要先進和優越得多；
- 借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術，包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，這是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。
遵循管理主義思路的行政改革在實踐中具有以下幾個特征：明確的責任；產出和績效取向；以半獨立的行政單位為主的分權結構；引進私營部門的管理工具（如成本核算、控制技術等）；市場機制以改進競爭。
任何一門社會科學都有其核心研究對象，同時又與其他學科相互聯繫。這就有必要討論行政管理學與相關學科的關係。
1．行政管理學與政治學。
從學科淵源上說，行政管理學是從政治學“脫胎”出來的獨立的分支學科。早期的政治學包括了許多行政管理學的內容，而行政學者多出身於政治學者。但經過百餘年的演變，二者已經各具比較明顯的領域差別。
政治學主要研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構成要素、體制，國家的政治原則、政治權力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實踐。行政管理學則主要研究政府體制和政府行為等行政現象，研究如何制定正確的政府目標和有效地達成這些目標。因此，實務是其基本內容。就相互關係而言，“行政學是藉政治學指引其努力的方向，政治學則賴於行政學充實它的內涵”。
2．行政管理學與法學的關係。
法學是以社會法律關係為研究對象的獨立學科，其內容是研究社會法律規範，包括公共行政管理的法律規範。法是體現國家意志的主要形式，行政管理活動必須以法律為依據，受法律的約束。行政管理既要通過依法管理活動實施和落實法規，又可能總結公共事務管理中的規律，促進有關具體法規的調整和完善。因此，行政管理學與法學在現代社會中是緊密聯繫、相互促進的兩門學科。
3．行政管理學與管理學。
從邏輯上看，管理學是研究一般管理規律的科學，而一般管理理應包括公共事務管理和私營部門的管理（主要是企業管理）。從這一意義上說，行政管理學是管理學的一個分支。但從學科發展史來看，現代管理學興起在公共行政學產生之後，主要研究如何管理和改進企業的經營狀況，提高生產率和增加利潤。因此，管理學又往往被等同於企業管理學。狹義管理學（即企業管理學）與行政管理學研究的對象不同，但兩者之間存在相互借鑒、相互影響和相互滲透的密切關係。早期以企業管理為對象的科學管理運動對行政管理學的學科發展起到很大的推動作用，當代的新公共管理學派則淡化公共管理與企業管理之間的區別，強調借用私營部門的管理原則、機制、技術和方法改革公共部門。可以說，行政管理學與（企業）管理學是在研究對象、目的和範疇等方面存在明顯差別，但在內容上相互交叉、理論和研究方法上相互借鑒的兩門學科。
4．行政管理學與社會學。
社會學是研究人類社會各種社會生活現象的學科。從廣義上說，一切社會現象和社會關係都是它的研究內容，包括社會公共管理的概念、方式和手段。行政管理學只有將行政現象置於廣大的社會環境中來考察，才能獲得比較符合實際的理論和解決辦法。從狹義上說，社會學則不以公共權力的成立和行使為特定研究對象。就相互關係而言，社會公共事業的管理是公共行政管理的重要內容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關的法權地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學與社會學是相互促進、相互支持的。
除了以上學科外，行政管理學與經濟學、財政學、統計學、心理學、社會心理學、行為科學、運籌學、高等數學、電腦語言學、公共關係學等學科都有著比較密切的關係。
一、建設中國特色社會主義行政管理學的深厚基礎
(一)行政管理的二重性
行政管理同生產管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學性和階級性。雖然這兩種屬性互相滲透，但區別還是存在的。
(二)豐富的歷史遺產
現代行政管理和古代行政管理是性質不同的發展階段。但現代是古代的延續。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產不僅是產生具有特色的行政管理學的肥沃土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學的組成部分。
(三)當代的行政實踐
半個多世紀以來，我國的行政管理實踐與社會主義建設的偉大實踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學理論創造的最堅實基礎和取之不竭的源泉。
二、建設中國特色社會主義行政管理學的主要原則
(一)堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想
(二)緊密圍繞經濟建設和社會主義市場經濟下的行政體制改革
(三)加強與相關學科的結合
(四）強化創新意識，推動學科建設的創新進程
很好貢獻