行政执行

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行政执行(Administrative Execution)

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什么是行政执行

  行政执行是国家行政机关及其公务人员依据宪法、法律、法规、规章,充分调动政府资源,通过一定运作机制,逐级贯彻国家权力机关和上级的政策、决策,推行国家政务和执行行政决定,以落实公共事务管理和公共服务诸任务的全部活动过程。

行政执行的主要环节

  行政执行本身包括的主要环节有执行的准备、执行的实施、执行的监控。

  (1)执行的准备。

  ①计划准备。为了保证行政执行全过程的顺利进行,必须事先制定一个明确的、具有可行性的执行计划,以便执行过程能有条不紊地推进。

  ②法规准备。行政机关的一切活动都必须依照法律、法规的要求进行,行政执行也不例外,应该在实施执行任务前做好充分的法规准备,使行政执行有法理上的依据。

  ③组织准备。这是指为执行上级的决策、政策,根据任务的要求,在机关内集合相关人员组成一定的执行小组,作为具体实施行政执行任务的主体。

  ④物财准备。行政执行的顺利实施还需要准备相关的物质条件和适当的资金资源,以满足行政执行的要求。

  ⑤技术准备。现代行政既是专业行政,更是技术行政,应该预先为行政执行任务配备适当的技术人员,帮助行政执行任务迅速有效地完成。

  (2)执行的实施。

  ①执行的动员。指领导机关和领导者组织者在组织内部,就上级决策、政策的内容和意义,对组织成员进行的宣传动员,使之理解执行的重要价值。

  ②执行的沟通。指系统为获得期望的执行效果,在内部部门和人员之间以及与外部环境之间,凭借一定方式交流相关执行信息,以谋求执行体系和谐有效运转、执行过程顺利进行的管理手段。

  ③执行的协调。指行政领导者通过一定方式在组织与外部环境之间、组织内部各单位之间、组织的成员之间建立分工合作、协同一致的和谐关系,以实现行政执行目标的管理活动。

  (3)执行的监控。

  行政执行在具体实施过程中,往往因为各种现实因素而走样。因此,必须由一定具有法定授权的主体,对相应执行主体的行为和执行质量进行监督与控制,以保证行政目标圆满实现的管理活动。

  ①执行监控的类别。执行监控分为内部监控和外部监控两类。内部监控是指组织内部由领导人或者负责督导的人员、机构实行的监控,主要目的在于控制、调整行政执行的具体过程。外部监控是指由上级机关或其他监督部门实施的监控,其目的在于防止行政执行偏离决策、政策的方向。

  ②执行监控的环节。第一个环节是明确执行标准,只有使执行标准更为明确、更具可操作性,才能对执行过程实施有效的监控;第二个环节是用执行标准衡量执行绩效,以确定执行质量偏差及其性质;第三个环节是采取相应措施,或是对执行的主观方面或是对执行的客观方面纠正偏差。

  ③行政监控的重点。在行政执行的过程中,实行监控主要针对以下因素进行控制:人员素质及其行为、预算财务状况、执行工作进程及其质量、对信息质量的控制、对行政执行计划与目标的控制、组织整体绩效。

行政执行的一般原则

  ①绩效原则。绩效原则是指行政执行的全过程,包括准备阶段、实施阶段和监控阶段的所有行为都必须按照适用经济的原则进行,力求以最小的执行成本获得最佳的政策效果。

  ②符合决策原则。符合决策原则指所有的行政执行计划、组织、指挥、沟通协调的方向都必须符合所执行的政策和决策的精神,不能自行其是,甚至歪曲执行。

  ③灵活变通原则。由于现实环境因素的复杂性和多变性,行政执行必须具有灵活变通的特性,适应执行环境的变化,及时调整执行计划,以保证原有决策、政策的圆满实施。

  ④民主集中制原则。行政执行的过程是一个不断搜集意见、不断调整执行方案的过程,因此,应该坚持民主集中制的原则,既集思广益,又有适当的集中,保证执行过程有效开展。

行政执行的主要方法

  ①行政手段。指依靠行政机关内部层级节制的机制,通过命令、指挥、控制、规定、指令等实施政策执行的方法。行政手段的优点在于它具有强制性,并且能够依托行政体制内的各种行政资源,迅速有力地推动行政执行的实施。

  ②法律手段。指行政机关通过制定行政法律、法规、法令,对行政执行的实施过程进行规范的方法。法律手段是行政执行中的外在约束因素,对行政执行的内外部关系均具有强制性、权威性和普遍性的规范作用。

  ③经济手段。指行政机关运用包括税收、罚款、政府开支、政府合同、利息在内的各种经济杠杆,在尊重经济规律的前提下,通过调节经济变量的关系,达到行政执行的目的。

  ④教育手段。指行政机关通过宣传、动员、感化、鼓舞等沟通方式,将政策理念输人到人们脑海之中,使之理解政策的内容和意义,自觉地为行政执行服务。

行政执行的特点

  1. 行政执行是由行政管理机构进行的

  这就规定了行政执行的基本主体,也就是说,只有行政管理机构才具有行政执行的法定权力。当然,有时候非行政管理机构的社会团体和个人也可能参与行政执行,但那往往是在行政管理机构授权的情况下或得到行政管理机构允许的情况下才是允许的。之所以如此,是因为行政执行也是一种行政权力的运用形式,而法律只将行政权力赋予行政管理机构,因此,只有行政管理机构才有权实施行政决策,否则,如果非行政管理机构从事行政执行工作,就被视为一种越权行为

  2. 特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作

  虽然行政管理机构具有行政执行的权力,但并不是所有的行政管理机构对任何行政决策都具有行政执行的权力。由于行政管理机构存在着行政职能上的分工,因此,每一特定的行政管理机构的权力与职责都是有限的,都有其特定的范围,只能在这个特定的范围内行使行政执行的权力。如果超出这个特定的范围,其行政执行行为也是一种越权行为。在行政管理过程中,任何行政越权行为都是一种违反法制的行为,因而是不允许的。

  3. 行政执行活动必须在行政决策的指导下进行

  行政执行活动的目的是实现行政决策目标,其全部工作内容是围绕着实施行政决策的方案进行的。因此,行政执行的全部活动必须在行政决策的指导下进行。行政执行的目标不能违背行政决策的目标,行政执行的具体措施也是行政决策方案内容的落实。在行政执行过程中,任何违背行政决策的行为或活动都必须及时得到纠正。

  4. 行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程

  如何说在行政决策过程中,行政管理行为或活动还停留于主观的思考和论证阶段的话,那么,在行政执行过程中,行政管理已进入实质性的操作阶段,已经涉及客观的和具体的人、财、物的有机组合。在任何一个行政执行过程中,都离不开人、财、物这三个基本要素。行政管理机构围绕着实现行政决策目标对人、财、物进行有机组合,构成了行政执行过程的基本内容,从而使行政执行过程成为一种客观的操作过程。

  5. 行政执行具有经常性。行政部门不仅要贯彻执行某种特定的决策,还要执行大批的例行性决策和程序性决策,而且大量的活动都是属于例行性和经常性的,各种行政机构日常所做的繁杂的具体工作都属于行政实施之列。

  6.行政实施具有连续性。在行政工作中,决策—执行—反馈—再决策—再执行—再反馈是一条不断循环反复的锁链,不可将其割裂开来。我们把实施抽出来单讲,是为了研究的必要。

  7.行政实施带有时效性。行政实施必须做到迅速、果断,其时间性比较强,高效、及时地实现行政决策的目标是对行政实施的起码要求。

  8.行政实施具有灵活性。行政实施是把决策目标具体化的过程,这就要求因时、因地制宜,具体问题具体分析,切忌千篇一律的“一刀切”。

  9.行政实施具有层次性。这是由行政任务的层次性和决策目标的层次性所决定的。一般说来,上层的实施重在指挥,基层的活动主要是具体操作。

行政执行的作用

  (1)行政执行决定行政决策的实现程度;

  (2)行政执行效果是检验、修正和完善行政决策的途径;

  (3)行政执行是实现政府职能的必要形式;

  (4)行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。

影响行政执行的因素分析

  自从“管理就是决策”的观点被人们接受后,人们在判断行政管理的状况时,往往是囿于对行政决策的研究与分析。殊不知,行政执行也是行政管理成败攸关的重要问题,行政执行的好坏对于行政管理目标的实现也起着决定性的作用。因而,弄清影响行政执行的因素对于考察行政管理的过程与效果具有重大的意义。

  1.行政任务方面的影响因素。因为行政目标所要解决社会事务的重要性和复杂性程度不一样,所以具体行政任务也就各有所异,有轻有重、有大有小、有难有易,完成任务所需人、财、物的数量各不相等,就是所遇到的阻力也各不相同。因而在行政实施过程中要涉及的机关和人员及所要完成的工作量等都会有所差异。

  2.行政执行主体方面的影响因素。行政实施主体包括行政机构和行政人员两方面。从行政机构来看,其设置的合理与否、组织结构完善与否、权责体系统一与否、信息传递灵通与否等,都直接作用于行政实施。从行政人员来看,其一是领导者。首要的是领导者权威的服从度。尽管领导者有法定的权威,但不可否认,良好的工作作风和方法也是领导者重要的权威基础。另外,领导者自身的素质、领导艺术、工作经验及所作决策的合理合法性程度等都对行政实施起着关键的作用。其二是行政领导者以外的一般执行人员。行政执行人员的意向与工作态度、能力与精干程度,以及由这些所决定的对决策的理解程度和对工作情况的判断水平等,都伴随着他们在整个实施过程中时刻发挥着影响作用。

  3.行政执行客体的影响因素。行政实施客体的影响因素主要是指人民群众的文化程度、知识水平、政策水平、承受能力等,这些因素都与行政实施有很大的关系。有些并非是决策问题,但当正确的决策不为群众所理解时,就很难被接受,在贯彻执行的过程中就可能比较困难。我国家庭联产承包责任制的初始阶段及相当地区的计划生育工作就是如此。这就需要附之以相应的手段,譬如宣传、教育、奖惩等等。

  4.行政环境方面的影响因素。行政环境在此是从最广泛的意义上理解的,包括自然环境、文化环境、经济技术环境、政治环境直至工作环境。每项行政任务所面临的环境都不可能完全一致,在行政实施过程中,就必然要表现出差异。

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