行政越权

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　　行政超越职权，通常被简称为行政越权，是指行政主体超越其法定行政职权(权限和权能)的违法行政行为。

　　(1)行政越权的主体必须是行政主体。如果非国家行政机关未经法律授权和主管国家行政机关委托行使了国家行政机关的职权，则属无权限行为(有的学者称之为形式行政行为或假象行政行为)。

　　(2)行政越权的客观方面是行政主体在行使职权时客观上超越了法定的范围。

　　(1)超越管辖权

　　所谓管辖权是指行政主体之间或行政主体与其他主体之间行使职权的权限和分工。超越管辖权即行政主体在行使职权时超越法定职权范围因而侵犯了其他国家机关(包括其他行政机关)的职权。具体包括：

　　一是超越层级管辖权，亦称纵向越权，即行政主体行使了属于上级行政主体或下级行政主体的专有职权。所以，超越层级管辖权又有两种表现形式：

　　第一，下级行政主体行使了属于上级行政主体的专有职权。

　　第二，，上级行政主体行使了属于下级行政主体的专有职权。

　　二是超越公务管辖权，即行政主体行使了属于其他行政主体甚至其他国家机关的专用职权。具体也可分为两种情形：

　　第一，行政主体行使了属于其他行政主体的专有职权。

　　第二，行政主体行使了属于其他国家机关的专用职权。

　　三是超越地域管辖权。地方行政主体都有各自的地域管辖范围，超越了地域管辖范围，也构成越权。这种情形主要发生在行政区划变动期间或边界地区。

　　(2)超越自由裁量权

　　所谓自由裁量权是指行政主体根据具体情况自行判断并决定实施其行为的权力，它主要存在于法律规定有一定范围或幅度的场合。超越自由裁量权即行政主体在行使自由裁量权时超越了法定的范围或幅度。

　　(一)行政组织体制不健全、机构设置及岗位职责划分不合理。一直以来，我国在行政组织机构方面的若干因素对行政主体超越职权有着重大影响。一是行政机构的设置，由于缺乏严格的科学论证及法律的规制，政府部门之间职权交叉、机构重叠、权限不清、职责不明、管理的层次和幅度不当等现象依然存在；二是行政管理各环节的划分和组合不尽合理和完整，以致出现“争权夺利”，拖拉扯皮，推诿搪塞的现象。从客观上为行政主体随意行政、越权管理创造了土壤和环境，致使越权行政的出现不能及时地加以克服和纠正。

　　(二)人事管理制度不够完善、行政主体工作人员素质欠缺。任何行政管理都要通过行政人员的活动来实现，行政主体作为行政行为的直接实施者，其人员素质对行政行为的合法与否有直接影响。我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷.缺乏竞争机制的有效运作，对行政机关工作人员的录用、考核、任免、奖惩、权利义务等项工作均未完全纳入法制的轨道。人事管理制度不够完善，以致行政职权行使者在品德修养、法律意识、专业素质上的欠缺严重影响了政府工作人员自觉依法行政，给滥用职权、超越职权行政造成了事实上的合理化。

　　(三)行政职权日益扩张，行政法律、法规不完善，是产生超越职权的重要原因。一方面，随着社会的发展，行政权在国家和社会生活中的作用越来越突出，行政权力广泛、深入地干预社会生活已成为社会发展的必然趋势，行政机关不但可以以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章，同时由于缺少宪政的监督，规章及其他规范性文件创制的“无序”现象非常严重，而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间，行政权力不断膨胀已是毋容置疑的事实。

　　另一方面，法律、法规不够完善，如对有关部门的权力规定得广泛且具体，责任却抽象“悬挂”，权责不对称。表现在立法上，只有行政违法行为的规定，却无相对应的行政责任规定；或者只有行政责任的规定而无明确的行政违法行为为前提；或者只有抽象、笼统、概括性的责任规定，却无具体化的责任形式予以落实，等等，对日益扩张的行政权力不能充分地给予限制，给行政越权制造了空间，创造了机会。

　　(四)行政法制监督不力，行政机关缺乏承担超越职权的法律责任机制。长期以来.行政法制监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。虽然我国行政法制监督的主体有国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织，可以从多个角度、多重途径予以监督，但由于监督机制、制约机制不完善，监控往往不力，或有监无控，或者对行政的监督存在空白、漏洞，许多监督应有的作用尚未发挥出来。

　　国家权力机关的监督，由于没有具体的、切实可行的操作规范而流于形式，不能发挥实际作用；行政机关的监督由于是本系统内部上级或主管部门对下级行政行为的监督和处理，缺乏法治所要求的权力分工与外部的有效制约机制，使监督作用难以落到实处；国家机关系统外部的个人、组织作为行政法制监督主体，只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，缺乏权利保障，致使其监督效果不尽如人意；国家司法机关特别是人民法院通过行政诉讼对行政机关行政行为的监督，采取直接产生法律效力的监督措施，应当是最有效的，但由于司法体制自身的弊端，我国各级法院隶属于地方政府管辖，法院的独立审判权难以实现，以致人民法院的监督职能未能得到充分有效的发挥。

　　(五)经济利益的驱动导致行政超越职权。当前我国对行政事业性收费和罚没收入的管理不够严格，如罚款决定与罚款的收缴由行政执法部门一个单位实施，便给执法者个人尤其是执法单位带来直接的经济利益提供了可能实现的条件。本来，政府机关执行公务，依法收取的费用和税款都应当全部上交国家财政，作为代表国家行使行政权的人民政府及其工作部门、公务人员不应有自己的小集团利益和个人私利，但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的驱动，刺激一些部门在政府行政执法活动中随意设置、争夺审批权、收费权、罚款权，利用行政权力“创收”，造成了超越职权的现象时有发生。

　　行政权是一种最直接、最广泛、最经常影响公民权益的国家权力，行政越权行为既侵害了相对人的合法权益，同时也损害了政府依法行政、建设社会主义法治国家的秩序。为了防止和消除行政越权现象，必须在几个可能造成权力“出轨”的环节，采取积极对策，监督和控制行政权。

　　(一)在行政权力的来源环节上，完善相应的行政法律、法规，严格行政权的设定。

　　18世纪法国伟大的思想家孟德斯鸠曾经指出：一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。因此，完善相应的法律、法规，给权力设定严格的界限和范围，是防止行政越权的有效途径。

　　“无法律就无行政”，在我国行政机关的权力必须由法律规定，非经法律授权，不可能拥有并行使某项权力。根据有限权力原则，法律对于行政权力的授予，意味着法律对权力的限制，因为不规定就等于行政机关没有此项职能，如果行使了，就等于越权违法。

　　行政权力的授予首先是宪法和法律的事，通常通过两种方式，一是宪法和组织法，一是单行的实体法。不管哪种形式，都是由立法机关制定的，立法机关制衡行政机关的主要方法便是制定法律，使行政权通过法律的规定明晰化、具体化、可操作化，并要求行政机关遵守和执行。因此，当务之急是完善行政机关组织法和相应的单行实体法，从权力来源上控制行政权，行政权力的来源途径作为行政权力的要素能决定行政机关有没有某种权力或有多大的权力，而这又正是能控制行政权力的一个关键部位。因此，应通过科学设置组织机构，合理划分行政权力，明确各部门各职位的行政职能及其规范、要求，做到权责一致，界限分明；理顺不同的权力关系，妥善处理好中央与地方、上级与下级的关系，克服多头管理、政出多门的弊端，改变权力过分集中的现象，促使各项权力运行到位，防止行政机关行政行为的主观随意性，减少和杜绝权力行使的越位。

　　(二)在行政权力的运行环节上，提高权力行使主体的素质，对权力的运用实施过程进行约束，规定权力运用的时间、空间、方法、步骤等，是防止主体超越职权运用行政权力的主要制约手段。

　　1、完善公务员队伍管理，提高公务员的素质。权力的运行离不开权力的行使主体。埃尔曼说：“一种制度的功能如何须取决于操作者的素质。因此，加强对行政权力控制的一个重要问题就是控制掌握权力的人，关键在于提高行政执法主体公务员的法律意识和基本素质。为此，当前可以围绕以下几个方面来进行人事制度改革。首先，以公开考试、择优录用的办法吸收社会上的优秀人才；其次是改革国家机关工作人员职务升降制度，创造一个公平竞争的用人环境；第三，完善培训制度，不断加强对在岗公务员的培训，以锻炼和提高公务员自身素质和能力；第四，初步建立较为完善的公务员法规体系，并将每一个公务员职位的权利、义务、职责明晰化、公开化、规范化，形成一个公平、平等、竞争、择优的用人环境。

　　2、尽快制定行政程序法，给行政权力的运行设立一个严格的程序。“一个妥当的事前程序比事后救济手段更能保障公民的利益。”行政程序通过对权力的制约促使行政主体从相对人的合法权利角度来考虑问题.通过对权力的约束和控制来保障公民权益。在行政权膨胀的情况下，立法权不可能完全通过实体法对行政权进行制约、而主要以制定程序法规定行政机关程序性义务和赋予公民程序性权利的方式，即建构程序制约机制和行政相对人的参与机制来对行政权进行规范的控制。程序性制约机制主要包括行政行为说明理由制度、公示、时效、回避、信息获取、阅卷、听证制度等。行政相对人的参与机制则要求重视相对人在参与行政权力运作过程中拥有的各种权利。

　　通过设置合理的行政程序，可以确保公民对行政的广泛参与，保障行政的公正、公开、透明，从而解决权力过程的失控问题。如针对行政机关利用行政权力“创收”、谋取单位利益或者个人好处的现象，加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定和收缴罚款相分离的办法，使行政权力与具体的经济利益彻底脱钩，可以避免行政机关越权“争权夺利”行为的发生。再如目前大力推行的公示制度，对超越行政职权行为的产生是强有力的制约。公开是腐败的天敌，公民参与是最有效的监督，行为过程的公开，使得政府的行政行为完全置于广大人民群众的监督之下，故意越权者不再也不能肆无忌惮地违法行政，暗箱操作自然失去了生存的空间；过失越权者由于有了大众的监督，也能及时地纠正违法行为。

　　(三)在行政权力运行的结果上，加强和完善行政法制监督。

　　行政权恣意行使的结果必然侵犯公共利益或公民个人的合法权益，为纠正越权的行政行为，加强和完善行政法制监督是抑制行政权运行失范的关键。

　　1、国家权力机关的监督。国家权力机关监督的主要是行政机关抽象行政行为的合法性，对不合法的予以撤销。根据我国当前的情况，主要应理顺党政关系，真正做到党政分开，切实避免政府行为变为党政行为，为行政机关的监督创造前提条件；加快制定监督行政行为的实施细则，克服目前行政监督工作过于原则、笼统的现象，使国家权力机关的监督名副其实，行之有效。

　　2、行政机关的监督。行政机关对行政行为的监督有两种方式，一是对抽象行政行为的监督，根据《宪法》和《组织法》的规定，上级人民政府对下级人民政府或本级人民政府对政府职能部门的不适当的抽象行政行为有权给予变更或撤销；二是对具体行政行为的监督，根据《行政复议法》第28条规定，对超越职权的，政府或政府主管部门可以做出撤销或确认该具体行政行为违法的复议决定。行政机关的监督应成本低、效率高，为避免行政内部监督的随意性，必须不断完善相关的制度，如建立专门的复议机关、设立专门的复议主持人等，以使行政机关的审查和监督真正落到实处。

　　3、国家司法机关的监督。司法监督作为一种法律监督，与其他监督方式相比具有相对独立性、较高的公正性和司法人员较强的专业性等特点。人民检察院作为行政法制监督的主体，主要限于对严重违法乱纪、可能构成犯罪的国家公务员的监督。我国宪法赋予检察机关充分的司法监督权，但实践中并没有得到充分的行使，因此，应不断完善检察机关的监督机制。人民法院作为行政法制的监督主体，其主要监督方式是通过行政诉讼对具体行政行为的合法性进行审查，撤销违法的具体行政行为，包括越权的行政行为，以实现通过司法权来控制和限制行政权力从而保护公民权益的监督职能。当前，改革我国的司法体制，使我国各级法院都成为国家的法院，独立审判，这是充分发挥人民法院的行政法制监督权、维护相对人合法权益的最终保障。

　　4、国家机关系统外部的个人、组织的监督。个人、组织在行政法制监督关系中作为监督主体，有权对行政主体行使职权的行为和国家公务员遵纪守法的情况实施监督。为此，一方面要大力提高全民的法制观念，增强公民对行政法制监督是其义不容辞的责任的意识；另一方面，充分发挥舆论监督的重要作用，公开信息，最终实现全民所有。

　　(一)行政越权须由有权机关依法确认才能宣告无效或撤销

　　在有些国家的行政法学中，学者们往往根据违法的法律效果，将行政违法分为无效行为与可撤销行为。对于无效行为，任何人都可以不受期限和程序的限制，依自己的判断否认其效力，而对于可撤销行为，只有法定的有权机关经法定程序才能使其失去效力。

　　笔者认为，在我国目前法制尚不完备和人们的法律意识有待提高的情况下，不仅在理论上难以完全划清无效行为与可撤销行为之间的界线，而且在事实上，由于行政违法具有合法行为的外形，它一经作出，即具有形式上的约束力;所以，当行政行为(包括行政超越职权行为)是否有效发生争执时，应由有权机关按照法定程序确认才能宣布无效或予以撤销。

　　在我国，目前主要可通过以下三条途径对行政越权进行审查和监督:

　　一是权力机关的审查和监督。在我国，全国和地方各级人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的机关。宪法和有关组织法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。据此，国家权力机关在法律条文上对行政越权享有审查权和监督权。

　　二是行政机关的审查和监督。行政机关对行政行为的监督包括两类:(1)一般监督(亦称隶属监督)，即上级行政机关对下级行政机关的监督。根据宪法和有关组织法的规定，国务院有权改变或撤销各部、委员会不适当的的命令、指示和规章，有权改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令，县级以上各级人民政府所属工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受上级人民政府主管部门的领导或业务指导。所以，一般的隶属监督具体包括各级人民政府对所属工作部门的监督、上级人民政府对下级人民政府的监督和上级人民政府所属工作部门对下级人民政府所属工作部门的监督。(2)专门监督，即专门的行政监督机关的监督。例如，《行政复议法》规定，复议机关对超越行政职权等违法的具体行政行为享有直接、完整的审查权，有权决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为。

　　三是人民法院的审查和监督。根据行政诉讼法规定，人民法院有权对具体行政行为的合法性进行审查，对于超越行政职权等具体行政行为，人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。

　　(二)正确区分行政越权与无权行政行为

　　无权行政行为是指非行政主体行使了根本不享有的行政职权，即非国家行政机关未经法律授权和主管国家行政机关委托行使了国家行政机关的职权。因此，无权行政行为与行政超越职权在性质上是两种完全不同的行为，它们分别有不同的内涵。

　　根据行政法学原理，行政行为的成立要件包括主体合格，内容合法适当，意思表示真实，符合法定形式和程序等。无权行政行为是主体不合格的行为，而行政超越职权则是内容不合法的行为。两者的区别具体表现在三个方面:(1)前提不同:无权行政行为的前提是行为主权根本不享有行政职权;而超越职权的前提，行为主体依法享有一定的行政职权。(2)主体不同:无权行为的主体是非行政主体;而超越职权的主体可以是非行政机关(得到法律法规授权的社会组织)，也可以是行政机关，但肯定属于行政主体。(3)属性不同:无权行政行为在性质上不属行政行为;而超越职权属于行政行为，只不过该行政行为没有法律效力。

　　(三)注意越权无效原则的例外

　　越权无效原则是各国行政法普遍确认的一项重要原则。行政主体必须在法定的权限内实施行政行为，超越法定权限的行为是违法的、无效的，且其撤销具有溯及既往的效力。然而，由于国家行政管理的复杂性，在某些特殊情况下，行政行为即使在客观上超越职权也不能被视为无效，或虽然应予撤销，但撤销可不溯及既往。按照世界各国的通例和某些国家的实际作法，这些越权无效原则的例外情形主要有:(1)在战争、社会动乱、自然灾害等紧急情形下，行政主体出于公共利益需要，可以不受法律制约采取某些行政行为。这些行为虽然在形式上违法(如超越职权)但实为法律所特许。这也是行政法应急性原则的要求和体现。(2)对于超越层级管辖权中上级行政主体行使下级行政主体职权的行为，只要其本身符合法律规定，一般不宜宣布无效或予以撤销。(3)对超越地域管辖的行为，如在宣告行为无效或撤销后有权行政主体已经作出内容相同的行为，撤销的效力一般可不溯及既往。