國家自主性

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國家自主性(State Autonomy)

　　國家自主性是指作為一種對特定領土和人民主張其控制權的組織，國家可能會確立並追求一些並非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標(skocpol)。

　　“在行為主義革命中，古老的國家概念被政治系統概念所取代……在美國政治學發展的主流中，國家概念似乎消失了。但是從70年代前半期開始，國家概念在歐洲和美國的社會科學，包括政治學當中又複活了。”以行為主義政治學的批評者角色而出現的國家回歸理論將“國家”這一傳統政治學研究的中心主題從具體的行為考察中重新發掘出來，並賦予其特定的制度意義，作為政治行為的解釋性變數，由此開啟了國家研究的新理論時代。國家回歸理論將“國家”(state)確立為對社會政治現象進行分析的理論基點，對其所具有的獨立性予以了理論論證。該理論的代表人物斯考克波(skocpol)認為：“作為一種對特定領土和人民主張其控制權的組織，國家可能會確立並追求一些並非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標，這就是通常所說的國家自主性(stateautonomy)。只有國家確實能夠提出這種獨立目標時，才有必要將國家看作一個重要的行為主體。”因為國傢具有對於社會的“自主性”，就意味著國家真正確立了基於自身利益的獨立的社會政治地位，以具有行動能力的組織主體的身份介入到整個社會政治結構的塑造活動中。也正是在這個意義上，“國家”作為基本理論範疇才具有瞭解釋政治和分析社會的理論資格和知識潛能，而國家回歸理論則充分挖掘了國家自主性之於社會政治分析的理論價值，發展形成了現時代的國家理論。在該理論的知識邏輯中，“國家自主性”是分析國家與社會關係形態的理論原點。

　　在西方政治學的知識傳統中，馬克斯·韋伯對“國家”的表述是確立其內涵特質的理論基礎。韋伯認為國家的本質是“壟斷合法暴力和強制機構的統治團體”，這一表述中將國家確立為合法暴力的壟斷者，從而凸顯了國家對於社會具有獨占性的廣泛政治控制力這一政治特質，以此確立其特定的組織地位。國家之與社會的各種相互作用就體現為這種獨占性控制力在社會政治實踐中的具體展開。國家回歸理論正是從馬克斯·韋伯關於國家的涵義界定基礎上發展出“國家自主性”理論的。斯考克波在《國家與社會革命》中，通過考察社會革命中國家與社會主導階級在資源汲取中的對立和鬥爭，提出國傢具有相對於社會各階級階層的“潛在自主性”。她認為，國家不是“社會衝突的舞臺”，也不是“階級統治的工具”，而是“一套自為的組織”(organizationforitself)，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合。由於國家是具有獨立意義的“組織結構”，所以國家統治者與社會各階級(包括現存的支配階級或團體)之間基於不同利益追求而形成了差異性目標設定下的行動努力，其間就產生了國家與社會各階級階層根本性利益衝突的可能。

　　國家回歸理論認為國家面臨著不同於社會各團體的行動邏輯，向外意義上的“安全邏輯”和向內意義上的“政治邏輯”使得國家成為社會政治生活中獨立的利益主體，由此形成了與各階級階層相區別的社會行動。進而，國家回歸理論各領域的事實分析也為國家自主性的普遍存在狀態給出了案例性確證。譬如，斯特潘(AlfredStepan)在《國家與社會：比較視角下的秘魯》中考察了拉丁美洲國家精英發動“包容性”或“排斥性”的統合主義政體的努力，特裡姆伯格的《來自上層的革命》則對日本的明治維新、土耳其的凱末爾革命、埃及的納賽爾革命和1968年的秘魯政變等歷史事實中官員攫取國家權力進行社會變革作出分析，這構成了對非憲政體制下國家政權具有相對於社會各團體力量具有自主性的證明，國家在摧毀社會主導階級——上層地主階級或貴族階級進而實現社會變革中的巨大行動能力，從而凸顯了國家的高度自主性。而斯考克波對美國農業政策進行分析時，認為“一戰”後期的美國農業部是“弱勢政府機構海洋中一個強勢的政府孤島”，在整個弱國家的形態中表現出特定政策領域中的國家自主性。這一分析與斯蒂芬·克拉斯納在《捍衛國家利益》中對於美國以國家利益考量為中心的國家行為分析則揭示了在立憲政體下國家也具有明確的自主性表現，甚至一貫被認為是“弱國家”代表的美國也呈現出高度的組織自主性和強大的國家行動能力。國家回歸理論的這些跨越特定時空條件的具體研究揭示了國家自主性現象的普遍性，從而為確立國家自主性對社會政治現象進行解釋性分析奠定了理論基礎。

　　在國家回歸理論的知識邏輯中，國家被作為具有獨立意義的行為主體，以此為中心考察其與社會政治各要素的關係。以比較的視角對這一邏輯加以考察，國家回歸理論中的國家自主性並不是特定社會政治情勢下的產物，也不是基於整個社會結構基礎上的“相對自主”，而是國家作為一個獨立社會組織體在特定利益追求基礎上所形成的目標選擇與行動表現，因此具有絕對的組織自主性和獨特的行動邏輯。正是從這種意義上講，在國家回歸理論的知識邏輯中才真正確立起了“國家”作為解釋變數的獨立地位，凸顯其作為利益主體的行為作用，而不再是被動的社會要素的派生物或社會諸要素的角鬥場。

　　在對國家自主性進行深入研究的過程中，國家回歸理論沒有依照傳統政治學將國家作為巨集觀抽象的理念物進行哲學式的理論演繹，而是在政治科學的框架中展開對國傢具體行為的事實分析。在知識邏輯中，國家自主性與國家理性(國家理由)並不是同一概念，對國家自主性問題的研究其關註點不在於具有自主性的國家其所制定的政策或表現出的行為是否是理性的，是否是符合整個國家的利益，抑或是符合國家某一階級、階層或團體的利益，其真正的關註點在於國家在處理社會事務中是否能夠實現自主性，即是否能夠形成獨立意義上的行為活動，以及國家在試圖實現其政策目標過程中是否具有真正的能力，而不是附屬於社會主導階級或利益團體的意志。這種基於社會政治結構的事實差異對國家自主性展開的分析在知識類屬超越了傳統國家研究中的哲學演繹傳統，開啟了國家研究的科學化時代。

　　如前所述，國家回歸理論在確認國傢具有普遍自主性的基礎上展開其與社會政治關係的研究。該理論指出國家的自主性雖然是普遍存在的，但由於不同國家所處的社會政治結構的不同，其自主性不僅僅是存在著深刻的差異而且表現出變動不居的特點。國家自主性的差異不僅僅表現為國家與國家之間“國家性”的區別，同時也表現為同一國家的不同歷史時期或不同政策領域中“國家性”的不同。“沒有理由事先假定(一個國家)在所有政策領域內都是同樣的強勢或軟弱。一個國家或許沒有能力改變其醫療體繫結構，但或許卻能夠建造一個高效的交通網路，而另一個國家或許能夠相對較容易地讓人民任意遷徙，卻無法解決民眾的醫療保障問題……在一個‘弱國家’的國內政策制定過程中也會出現國家自主性，儘管這種自主性國家作用往往發生在特定歷史時期特殊的政策領域內。”進而，國家回歸理論認為國家自主性並非是一成不變的，而是隨著社會政治結構環境的變革而表現深刻的變動性。斯考克波認為“國家自主性不是任意政府體系中的一種固定不變的結構性特征，它可以獲得也可能會喪失。危機的確可以藉由社會精英或者行政管理者促成政府戰略和政策的形成，這些精英或行政官員非藉助危機不能動員出其採取自主性行動的潛力。而隨著強制力機構和行政管理組織在其內部結構和在其與社會集團及政府的代表性部門之間的相關關係上的轉型，自主性國家行為的結構性潛力也同樣是不斷變化的。”由此，我們可以看到在國家回歸理論的視野中，傳統政治學中作為抽象實體而存在的具有整體性特質的國家不再是分析的重心，整體性的國家被科學化處理之後，降解為特定時空條件下的國家機構、政府官僚、政策制度等等可以分析考察的具體要素，而且這些要素以一種可觀察測量的動態化方式而存在。這就為在特定時空條件下的社會政治結構中研究國家自主性創造了可能。質而言之，其重點研究的不再是國家作為社會對立物的整體存在，而是國家內在本質的具體實現方式。

　　該理論在國家所處於的社會政治結構中對國家自主性所具有的普遍性、差異性和變動性的分析，將國家研究推進到了一個新的知識時代，開拓出了嶄新的分析領域。在當代西方政治學的主流範式中，這種科學分析意義中的國家研究與哲學演繹意義上的國家研究形成了國家研究的雙重路徑，既相互分離又相互關聯。國家回歸理論對於國家的這種科學化研究著重於將國家置於社會政治結構中展開，對其所表現的與社會之間的對抗、合作、協調、整合等做具體分析。對此，斯考克波認為：“它們(國家)在實際上所具有的自主性的程度，以及所產生的實際影響，都因具體的場景而異。值得強調的是，國家自主性的實際程度和後果，只能從特定的政治系統和特定的歷史性國際環境的角度來分析和解釋。”因此，可以說這種以社會事實為基礎的理論分析是國家回歸理論進行國家研究的知識特質，不再是進行絕對意義上的理論推演，而是以特定時空條件和社會情勢為基礎而展開的分析，強調事實的基礎性地位，認為理論：分析的範圍是有一定限度的，並不存在超越於具體事實之上的國家自主性的存在。

　　由於公共政策作為國家意志的制度化表達會對社會資源的分配格局形成權威性的影響，社會各不同利益群體就必然會圍繞著公共政策過程展開激烈的力量博弈。在社會政治結構中考察國家與社會關係的具體展開，公共政策過程自然成為事實分析的著眼點。在美國政治學中占據主流的政治多元主義範式就認為公共政策的產生是多元團體政治博弈的結果，其著重的考察對象是影響公共政策過程的各種利益集團及其各種實踐手段。在國家回歸理論看來，政治多元主義範式具有鮮明的“社會中心論”的理論色彩，該範式將國家認為是多重力量對抗的制度平臺，而忽略了國家在公共政策過程是具有重要影響力的行動主體。“在闡釋民主國家做什麼和不做什麼時，國家的偏好至少與公民社會的偏好同等重要：民主國家不僅經常自主，以至它有序地循自己偏好行動，而且甚至當它的偏好與公民社會中最強勢的個別團體的要求存在分歧時，它也是如此顯著地自主行動。”

　　由於民主國家中國家與社會之間的互動以外顯化的方式呈現出來，而圍繞著公共政策過程展開的政治博弈也表現為可考察的具體行為活動，這較之於非民主國家中普遍存在的政策過程中的“黑箱”現象(一般表現為“帷幕後的交易”替代“辦公桌上的談判”)更具有研究的可能性，更能夠充分揭示國家政權在面臨社會約束條件下實現自主性方式的具體差異，因此，國家回歸理論研究者們往往將民主國家的公共政策過程作為研究對象。在國家回歸理論的視野中，即使是在以選票交易的政治市場為制度特質的民主國家中，國家官員在制定公共政策的過程中也存在強大的自主性。由於國家官員自身的利益追求並非直接來源於社會力量而更多依靠於其所存在的政治領域，與民眾的訴求相比而言，其他官員的活動更直接決定著其偏好和行為。進而，由於政治權力的運行要求政府官員必須具有特定的專業知識、行為準則、成本計算等，這種具有相對獨立性的政治活動與社會生活有著相當的差異。因此，多重社會政治因素決定了在公共政策過程中國家與社會偏好呈現出重合、融合、分歧、對抗等相互絞結的複雜形態。

　　美國政治學者諾德凌格爾在《民主國家的自主性》一書中對公共政策過程中的國家自主性現象進行了系統而深入的分析。在該書中國家自主性被放置在具體限定條件之下，重點考察差異性社會政治條件下不同類型的國家自主性。在比較分析的整體框架下，其中心目的在於對公共政策制定過程中不同行為主體的影響力量給予考量，凸顯民主國家中由選舉或任命產生的掌握著社會資源權威性分配的政府官員的政策偏好與在社會中具有政治分量的社會團體的偏好相～致或出現分歧時進行公共政策制定過程中所顯示出的國家自主性。國家與社會在政策形成中偏好分歧的存在與否是分析二者關係的起點，對此諾德凌格爾認為：“國家與社會偏好是否吻合，構成了區分不同自主性類型和探究國家與社會行為者在政策行程中的相對重要性的關鍵性背景。”進而基於國家偏好與權威性行動相匹配的頻率、程度或比例的差異性，諾德凌格爾對民主國家的自主性作出了類型學的細緻劃分。他將國家與社會關係抽象為四種類型，這其中除卻國家與社會偏好出現分歧，最終由於社會約束屈從於社會力量完成公共政策制定而不表現為國家自主性的情況外(即類型四)，其餘三種類型結構中的國家都表現出不同程度的自主性：分別為國家與社會偏好存在分歧的類型一，國家與社會偏好分歧轉化融合的類型二，國家與社會偏好無分歧的類型三。進而他引入國家官員是否“從事意欲轉變社會偏好或者使自己擺脫社會約束”行動的分析變數，又將類型一和類型三分別區分為兩種情況，由此形成了五種具體形式的民主國家自主性。

　　屬於類型一的：(1)偏好分歧條件下，國家單獨以它固有權力剋服社會約束，實現自我偏好轉化而制定公共政策，這體現為國家對社會獨斷的強制控制力；(2)國家與社會偏好相背離情況下，國家面對來自社會領域各組織力量所施加的約束時，運用其自主性提升能力和機會免除社會約束，進而實現公共政策的制定。

　　屬於類型二的：(3)國家與社會存在偏好分歧，政府官員依靠自主性提升能力和機會，改變對社會偏好構成塑造作用的社會資源安排進而變更社會偏好，促成非分歧性偏好的生成，在分歧融合的情況下完成公共政策的制定。

　　屬於類型三的：(4)無分歧偏好的條件下，國家自然總是傾向於將自身與社會相一致的偏好直接轉化為政府行為，實現具有自主性的公共政策設置；(5)國家與社會偏好不相背離情況下，政府官員利用自身改善的能力和機會強化社會的一致性、服從性和冷漠感從而阻止不同於國家偏好的偏好出現。

　　由諾德凌格爾對國家自主性進行類型學意義上的差異性分析，我們可以明晰地看到在民主政治條件下，公共政策形成過程中國家要素的重要作用。在國家與社會關係的具體展開中，國家政策絕非是社會利益訴求的簡單回應，而是在很大程度上體現為國家意志向社會領域拓展滲透的政治選擇。這種政治決定性的選擇並不以國家與社會偏好的分歧或一致而發生逆轉，與社會相比較而言，國家有相當的資源力量左右公共政策的選擇，在偏好一致時實現政策創建，在偏好分歧時扭轉乃至剋服社會約束而構建符合國家目標和利益的公共政策。在民主國家中尚且如此，在以國家權威為社會重心的非民主國家中，國家自主性自然體現得更為明顯。正是在這種意義上，諾德凌格爾在當時行為主義政治範式尚處於興盛的理論背景下，就明確提出“要認真對待國家”(take state seriously)的理論觀點，構成了國家回歸理論發展脈絡中具有基礎性的知識主張。

　　國家自主性包括國家的經濟自主性和政治自主性。總的來看，在全球化條件下國家自主性會受到以下諸因素的影響。

　　1.跨國公司。

　　拉美進口替代戰略的失敗與亞洲出口導向戰略的成功，使發展中國家逐步認識到吸引外資對本國經濟發展的重要作用。因此70年代中期以後，第三世界國家改變了對跨國公司的態度。曾經被斥責為帝國主義複雜形式的外國直接投資，現在被看作是獲得資本、技術和管理經驗的重要方式

　　但是，東道國(多數是發展中國家)常常發現跨國公司的活動與本國的國內和對外政策相抵觸。跨國公司追求的是利潤最大化，而東道國除了考慮經濟增長問題，還要考慮社會的穩定、公平、民族工業的發展以及社會可持續發展等問題。跨國公司若反對東道國政府的政策，它會作出限制或關閉當地生產而擴大在其他國家生產的威脅。對於缺少社會責任的跨國公司來說，在衛生、安全、福利和環保標準等方面要求較低的國家會有更大的吸引力。這樣，對於想吸引外資的國家來說，就很難設定這些方面的高標準。

　　採取類似的手法，跨國公司還能與東道國政府討價還價，向其索要財政和稅收優惠。商品跨邊界的流動通常被看作相關國家間的貿易，但它也可能只是企業內部的貿易。據估計，“企業內貿易”占了全球商品貿易的1/3，在高技術製造業甚至達到一半的比例。而企業內貿易與國家間貿易的邏輯很不相同。政府不能明確地預期其金融和財政政策對跨國公司所產生的影響。此外，跨國公司還能用企業內貿易的“轉移價格”來逃避稅收，這對母國和東道國都是如此。具體來說，跨國公司通常從工業國出口半成品到發展中國家，然後在那裡加工成品在市場上出售。如果工業國實行低稅政策，而發展中國家實行高稅政策，那麼跨國公司就提高轉移價格從而宣稱在母國獲得高利潤。這樣一來，跨國公司就避免了全球總稅單的增加，而工業國和發展中國家卻都發現財稅收入與預期的正好相反。

　　跨國公司的存在還形成了“三角貿易”關係，從而使國家很難控制與敵對國的貿易。假定一國與另一國交惡，並對該國實行貿易製裁。但貿易製裁的效果常常不盡如人意，因為本國的公司儘管不能與該國直接貿易，卻可以通過第三國的分公司進行間接貿易。即使像美國這樣的“超級大國”，對古巴實行貿易製裁也難如所願。

　　2.全球資本市場。

　　全球資本市場的存在使投資者可以將大量貨幣快速進出一個國家，這樣投資者就可以“用腳投票”，成為全球經濟選民。中央銀行和政府日益關心的是取悅金融市場，而非設定社會經濟福利的目標。政府過去管理國民經濟的常用政策，如稅收政策、公共開支、利率、信用控制、匯率以及資本控制等，無不受到全球資本市場的影響。

　　金融全球化迫使政府不能採取刺激經濟增長的擴張性巨集觀經濟政策，而追求一種緊縮的貨幣政策，因為這對全球金融市場有吸引力。最有可能實行國內通漲貨幣政策的國家，要為借款彌補投資者遇到的通貨膨脹承擔風險費用，而且高通貨膨脹會引發資本外逃或政府借款利率的提高。因此，所有國家都被迫採取措施支持國內貨幣當局的信用度，樹立反通貨膨脹的形象。另一方面，金融全球化逐步削弱了國內貨幣政策傳統工具即調節貨幣供應和利率的政策影響和效應，也削弱了政府有效控制貨幣供應和利率以及相應的通貨膨脹水平的能力。國內當局仍然控制著短期利率，但對投資決定特別重要的長期利率則基本取決於全球資本市場，而每個政府對全球資本市場僅有間接和逐步減少的影響。

　　3.國際法。

　　1648年威斯特伐利亞條約之後，國際法由一系列條約和國際機構的決議演化而來。冷戰結束以後，國際法的數量迅速增加，這也是全球化的一個重要表現。國際法包括國際私法和國際公法。國際私法處理諸如版權、專利、捕魚權等問題，而國際公法處理國家間的條約、公約等。就實際效果來看，國際私法要比國際公法更為有效，儘管國際公法更為公眾所知。

　　國際法是對國家行為的限制，因此國際法必然會制約國家的自主性。比如，WTO成員國經濟領域的法律法規都要符合國際經濟法的規則和慣例，政府對跨國公司的管理也要按照國際經濟法的規則和慣例行事。在與東道國政府發生糾紛時，跨國公司可能會訴諸國際私法體制的裁決。隨著全球問題的凸現，有關全球問題的國際法也不斷涌現。1979年”關於各國在月球和其他天體上活動的協議”和1982年”海洋法公約“提出了“人類共同遺產”的概念。傳統上屬某國所有的自然資源和文化資源，一旦被國際社會認定為人類共同遺產，該國政府對其進行開發利用的權力也會受到限制。此外，根據有關國際環境法，一個國家也不能無所顧忌地排放溫室氣體，其排放量要受配額的限制。

　　尤其值得重視的是國際人權法和國際人權體制的發展。聯合國1966年制定了”公民權利和政治權利國際公約”，1976年開始實施。與其相關的是國際刑法。繼紐倫堡和東京兩個臨時國際審判法庭之後，90年代中期又在日內瓦成立了針對前南斯拉夫和盧安達“種族清洗”的國際審判法庭，1998年羅馬外交會議制定了”國際刑事法院規約”。”國際刑事法院規約”一旦生效，據其建立的國際刑事法院將成為第一個常設國際刑事法庭。90年代以後國際刑事法庭的相繼建立，必然會制約一個國家的政府處理內部事務尤其是民族矛盾和衝突的自主性。

　　4.全球通訊。

　　20世紀40年代始形成全球廣播系統；50年代末出現了袖珍攜帶型收音機；70年代以後，中繼電話服務得到普及；90年代初，衛星可以使全球任何地方發生的事件出現在電視畫面上；到90年代中期，互聯網使大量信息的即時交換成為可能。通訊的全球化，尤其是國際互聯網的出現，使政府很難控制跨國交易，很難控制可能損害國家穩定和安全的信息以及危害青少年身心健康的色情信息的跨邊界流動。總之，隨著信息技術革命的出現，國家控制跨邊界信息流動的自主性已大大削弱。

　　5.非政府組織(NGOs)。

　　非政府組織已經存在了一個多世紀，現有一千多個非政府組織在政治上非常活躍。90年代以後非政府組織的數量直線上升，這得益於經濟全球化和信息技術革命。在所有國際組織中，非政府組織就占了90%，其中多數在發達國家，具有很強的多元性。大赦國際、綠色和平組織、紅十字會等是其中較為著名的非政府組織。非政府組織領域最新的進展是“非政府組織論壇”的出現。自1992年裡約“地球首腦會議”開始，聯合國的每次聚會都有非政府組織論壇相伴。來自世界各地、對聯合國會議所討論議題感興趣並擁有非常專業知識的非政府組織參加非政府組織論壇，併發表自己對有關議題的宣言。

　　在國際外交活動中，非政府組織具有合法地位，許多非政府組織還享有經社理事會的顧問地位。根據聯合國的定義，非政府組織不得干預一個國家的內部事務，但許多非政府組織實際上已成為全球化時代的“壓力集團”。綠色和平組織就是其典型。儘管綠色和平組織的許多抗議活動都是合法的，但卻給相關國家的政府自主處理國內環境問題施加了很大壓力。隨著區域和全球政府間組織日益成為決策中心，非政府組織力圖對政府間組織的決策施加影響，從而間接影響一個國家的國內政策。

　　6.政府間組織(IGOs)。

　　從1865年國際電報聯盟的建立開始，眾多政府間組織發展起來了。政府間組織的職責就是規制並使不同行動綱領保持有序化。到1914年，全球事務的一些重要方面已交由政府間組織進行國際管理，並由此創造了一種對經濟、社會和文化事務進行跨國管理和控制的新基礎。這些政府間組織既包括像國際電信聯盟、國際度量衡局這樣大力激勵和扶持工業的政府間組織，還包括像國際勞工局、國際法院、國際農業研究所這樣管理潛在社會問題的政府間組織。

　　政府間組織包括全球性政府間組織和區域性政府間組織。當代最重要的全球性政府間組織是聯合國和WTO，而歐盟則是區域性政府間組織的典型。政府間組織就像是政府俱樂部，加入俱樂部的成員必然會受到俱樂部的相應約束，從而喪失一定的自主性。比如，聯合國儘管不能靠武力強制實施其作出的決議，卻可以對違背聯合國憲章的成員國實施政治和經濟製裁；WTO的成員國需遵守WTO的貿易規則，當成員國之間發生貿易糾紛時，各方都要接受仲裁委員會的裁決；歐盟一體化，尤其是多數通過而非一致同意的決策機制的建立，更使其成員國在相關議題上的自主性大打折扣。

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