國家能力

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國家能力(State Capacity)

　　國家能力是指國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力，主要是指中央政府能力，而不是統指公共權威的能力。王紹光和胡鞍鋼是中國最早關註國家能力建設的學者，他們主要是借鑒了西方回歸國家學派的概念工具對中國的國家能力問題進行了研究。

　　在《中國國家能力報告》一書中，他們將國家能力定義為國家能力是指國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力。國家能力可以概括為四種能力：

• 第一，汲取能力，即國家動員社會經濟資源的能力，國家汲取財政的能力集中體現了國家汲取能力；
• 第二，調控能力，即國家指導社會經濟發展的能力；
• 第三，合法化能力，即國家運用政治符號在屬民中製造共識，進而鞏固其經濟地位的能力；
• 第四，強制能力，即國家運用暴力手段、機構、威脅等方式維護其統治地位的能力。

　　他們認為財政汲取能力是最重要的國家能力，明確主張以汲取能力和調控能力作為衡量國家能力的指標。他們認為國家能力主要指中央政府能力，而不是泛指公共權威的能力。

　　王紹光教授將現代國家的國家能力分為八種，分別是：

1. 強制能力：對外保衛政權和領土完整，對內維護社會秩序；
2. 汲取能力：政府從社會汲取一定財政資源的能力；
3. 濡化能力：強化國家認同以及核心價值觀的培養；
4. 監管能力：制止因工業化、市場化、城市化所可能給市場競爭和社會帶來的危害；
5. 統合能力：政府對自身的機構和工作人員行為的約束；
6. 再分配能力：國家在不同社會集團間對稀缺資源進行權威性的調配，從而保障社會中所有人的經濟安全，縮小社會不平等；
7. 吸納能力：這幅對社會不同意見和利益訴求的吸收；
8. 整合能力：政府應該建立制度，使不同社會團體表達出來的各種政策偏好得以整合一國的現代化過程，本身就是一個需要動員全社會的人力資源、物力資源的過程，也是一個不斷強化國家能力的過程。

　　為了順應現代化的要求，動員各種社會資源，團結各種社會力量，建立穩定的經濟社會秩序，形成全體國民對現代化的共識，維持整個民族團結和國家統一，都迫切需要一個更具權威和強有力的中央政府，不斷提高國家汲取財政能力，加速本國的現代化進程。國家(其代表為中央政府)是經濟發展、政治變革、社會轉型和國際關係的主要指導者和驅動者。提高國家能力，就是提高中央政府控制巨集觀經濟的能力，推進改革與開放的能力，以及加速工業化與現代化的能力。興起於20世紀60、70年代，以斯考切波、米格代爾為主要代表的西方回歸國家學派，他們以“國家自主性”為出發點，強調國家對社會的主導作用，並正式提出了“國家能力”這一政治概念。該學派認為，從社會抽取資源的能力是國家最基本的能力，而忽略了國家與社會的互動與對接。公認的社會學三大“奠基人”之一的馬克斯·韋伯，其對國家能力的理解：國家能力的基本涵義就是國家貫徹、實現自己目標、意志的能力。英國著名社會學家，《第三條道路：社會民主主義的復興》一書的作者吉登斯則認為，國家的強弱是由國家自主性和社會支持共同決定的，亦即國家的專斷性權力和基礎性權力。前者表現為國家精英可以在不必與社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的範圍；也就是國家自主性的體現。後者指國家必須滲透市民社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。這一觀點，超越了馬克斯·韋伯對國家能力的理解，更符合國家能力在現代化背景下的意義。

　　美國著名國際關係理論家，新現實主義的代表人物華爾茲認為，在國際體系中的國家能力是與他國比較的相對能力，國家根據相對能力的大小在國際體系中占據不同的位置，一國能力的增長更快意味著另一國能力相對下降。基歐漢的新自由制度主義認為擁有強大權力的國家，可以通過領導創建國際機制，確立對其有利的國際規則和行動框架，是國家權力得到延伸。國際機制下的國家間競爭是一種更高技藝的競爭。

　　國家能力從本質上看，就是政府能力或者說是執政能力。如何解決中國的國家能力不足問題，有學者認為提升國家軟實力建設是解決國家能力巨集觀強大，而微觀脆弱的根本路徑。什麼是國家軟實力建設擺在眼面前的當務之急，就是構建法治化的制度環境、確立民主化的價值觀念、重塑道德化的社會秩序。如果剝離了法治的價值因素，僅僅把法治作為一種統治經驗來看待的話，法治實際上應該是在充分意識到國家能力不足的基礎上而有限運用國家權力的方式，它一方面賦予社會以自治，依靠社會力量為國家權力的運用設堤築壩，這構成了法治的核心含義；另一方面一定的國家能力也是各種社會力量之間協調和秩序形成的必要保證，特別是在法治的快速推進中，這種要求就顯得更為迫切。中國傳統的依靠儒家思想的統治樣態，雖則可以緩解國家能力的不足，但卻無法控制國家權力不顧國家能力對社會領域的非理性擴張，從而形成所謂從"大亂"到"大治"又到"大亂"的不穩定迴圈，而這種迴圈對生產力的破壞是十分巨大的，所以中國必須選擇在約束國家權力的同時加強國家能力的法治之路，當然，國家能力的加強是一個漸進的過程，其中至少涉及到四個指標的提高：(1)汲取能力；(2)調控能力；(3)合法化能力；(4)強制能力。然而這四個指標中，汲取能力最為根本，因為只有當國家掌握了必要的財力，才能實現它的其他功能，就此而言，在短期內加強國家能力的最佳選擇必然是努力提高中央政府財政收入占整個財政收入的比重，而這種提高對法治的直接貢獻就是減少司法機關對地方的依賴，這樣司法獨立的才可獲得物質上的保證。

　　國家能力問題與西方近幾年熱門討論的國家自主權問題有一定關聯。關於國家自主權的理論頗多，但就我們目前關註的問題而言，英國學者邁可·曼(Machael Mann)的觀點頗有啟迪意義。邁可·曼區分了兩個層面的國家權力。其一是國家的專制權力(despotic power)，即國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的範圍(range)。其二是國家的基礎性權力(infrastructural power)，即國家能力。它指的是國家事實上滲透市民社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力(capacity)。

　　根據這兩種權力強弱的狀況，邁可·曼對歷史上以及現實中的國家作了分類，歸納出四種理想類型：一、兩種權力均弱型，如西歐中世紀的封建國家；二、強專制權力弱基礎性權力型，如中華帝國、羅馬帝國等傳統帝國；三、弱專制權力強基礎性權力型，如西方近代以來的官僚制國家；四、兩種權力均強型，當代的集權主義國家即屬於此類。

　　邁可·曼的分析對研究中國政治問題的的啟迪意義是顯而易見的。近代以來，中國學人在分析傳統中國政治制度的本質特征時，曾有過一些似乎頗為矛盾的觀察。譬如，嚴複以及不少自由主義學者強調傳統制度的專制主義特征，強調人民在此制度下缺乏自由。而孫中山等人則看到傳統制度下人民的自由太多，缺乏國家觀念，缺乏國家對社會的整合與組織。邁可·曼的概念有助於我們理解這兩種似乎矛盾的觀察實際上並不矛盾，它們所描述的恰恰是傳統中國國家的兩個基本特征，即國家管轄範圍寬泛與國家實際滲透社會能力軟弱。英國學者約翰·豪(John Hall)曾對這一普遍存在於傳統帝國的現象作過如下描述：

　　那些描述傳統帝國的著作或者傾向於強調它們的強大，或者強調它們的軟弱。但是，這兩者都是現實的存在。帝國的悖論(而不是自相矛盾)是它們的強大 -- 即它們的巨集偉遺址、它們的專斷、它們對人的生命的輕蔑 -- 掩蔽了它們的社會軟弱性。這種強大恰恰建立在並反映了其社會軟弱性。這些帝國無力深入滲透、改變並動員社會秩序。

　　邁可·曼與約翰·豪的分析在很大程度上承繼了馬克斯·韋伯的學術傳統。韋伯在分析傳統中國政治時，十分敏銳地觀察到中國政治的兩個基本現象。一方面，傳統中國的政治支配是典型的家產制支配形式(Patrimonialism)。皇帝作君作師，在理論上是帝國所有人與物的主人。“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”。就正式制度的安排而言，皇帝有權隨意處置任何個人與團體。但另一方面，韋伯註意到，傳統中國從未能夠建立起有效的公共財政制度，因此，公共權力缺乏必要的財政支持，統一而有效的管僚制度難以建立。中央權力只能有效控制到縣級，中央對地方的控制一直是傳統中國政治的重要問題。

　　王紹光與胡鞍鋼在研究中顯然感覺到國家權力管轄的範圍與國家實際貫徹其意志的能力有所區別。但他們一直未能從理論上區分這二者，在實際使用中往往混淆二者的不同。譬如，他們在文中指出，“在一般人的印象中，中國政府是一個很強的政府、一個威力無邊的政府，或簡言之，一個集權的政府。本文的主旨是想指出，這個印象已不適合於描述當今的中國政府。實際的情形是：在過去十幾年中，中國政府的國家能力已受到極大的削弱。”顯然，這裡有一個概念的混淆。集權的政府與強政府不是一個等同的概念。一個集權的政府，即享有寬泛權力的政府，完全可能是一個在能力上比較軟弱的政府。這種概念的混淆在王紹光稍後發表的“分權的底線”一文中更加明顯。在這篇文章中，分權既意味著地方政府從中央的分權，也意味著企業從政府分權。他把里根與撒切爾以減少政府對社會幹預為主的保守主義經濟政策簡單地稱為“分權”政策，是主張削弱中央政府權力、加強地方政府權力的政策。事實上，如果說里根的主張中包含某種地方分權理念的話，撒切爾的保守主義從未主張過地方分權。她的政策的主要導向是減少國家對社會的干預，減少國家在社會財富再分配方面的職能。撒切爾對地方政府權力的削弱在英國戰後歷屆政府中恐怕是最為突出的。