公债制度

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　　公债制度是国家根据有关法律和方针政策制定的有关公债工作的各种规章、制度的统称，是公债经济工作的依据和规范。

　　公债制度的主要内容包括：

　　1.对公债发行

　　2.对公债偿付与调整

　　3.对公债券流通方面的规定

　　4.发行权限和管理权限的规定

　　5.对债务收入的使用和管理制度

　　6.对公债持有者结构的规定等规章与制度

　　广义的公债券流通包括公债券发行(通过流通市场)、转让和偿还(购销法)的全过程。狭义的公债券流通仅指公债券在流通市场上的转让。鉴于公债券的转让与公债券的发行以及公债券以购销法偿还等环节难以截然分开，各国对公债券流通制度的规定通常涵盖了广义的公债流通范围，进而与公债的发行、偿还制度相交叉。

　　公债券流通制度通常包括对公债券流通范围、办法、渠道以及价格决定方式等的一系列规定。

　　各国对公债券流通范围都有较为具体的规定，并非所有公债券都能流通、转让、不能在金融市场上交易转让的公债称为不可转让公债，它是各国公债的补充形式，一般都有特定的用途。按其期限分，可分为短期不可转让公债和中长期不可转让公债。短期不可转让公债的主要形式是预付税款券，以工商企业为发行对象，期限不超过一年，按票面额打折扣发行，预扣利息，到期按票面额计算，而到期日通常为企业各种重要税收的缴款日期。这样既能使企业避免因储存纳税资金而可能蒙受的无息或低息损失，又能保证税款及时、均匀地入库。中长期不可转让公债包括对居民家庭发行的储蓄债券和对特定金融机构发行的专用债券。储蓄债券实际上是专为居民个人投资者，特别是小额储蓄者设计的。它不在公开市场上发售，只在政府机关登记购买，而且一般只对居民个人发行，并限制其他投资者或单位购买。如美国明文规定，禁止商业银行认购储蓄债券。法国则禁止所有的金融机构认购储蓄债券。在卢森堡，储蓄债券只限于出售给个人。专用债券是专门用于从特定金融机构(主要包括商业银行、保险公司和养老基金等)筹集财政资金的债券，一般不向其他单位和个人推销，且推销方法在很多国家都带有强制性。例如，美国联邦政府是根据各个信托基金账户的盈余数额，向其摊派专用债券；西班牙政府是根据商业银行和储蓄银行的存款增加额，向其摊派专用债券。政府的摊派数额一经确定，这些金融机构必须如数认购。

　　公债券流通办法、渠道和价格决定方式是三项密切相关的规定或条款。在这些方面，日本有一整套法律规定。在日本，可以在证券交易所上市的公债只有长期国债和个别有代表性的政府保证券以及地方债，绝大部分公债流通是在证券交易所以外的市场(主要是柜台交易市场)上进行的。证券交易所每日都用日报公布买卖成交的债券名称、买卖价格等，为柜台交易提供了议价标准。柜台交易在证券公司之间或证券公司与客户之间直接进行，没有固定的交易场地和交易时间，交易双方直接接触，自由协商，不存在受人委托买卖或委托别人买卖的问题。在日本，即使是在证券交易所上市的债券，也允许在柜台市场上交易。而在柜台买卖这些已在交易所上市的债券，其买卖价格是有一定规定的，如：对于不满100万日元的国债，证券公司的卖出价是在交易所价格的基础上加一定的委托手续费(费率为面额的0．4％)，证券公司的买进价是在交易所价格的基础上减一定的委托手续费(费率为面额的0．4％)；对在100万日元以上1000万日元以下的国债，只能在交易所交易，不存在柜台交易；对1000万日元以上的国债，以交易所价格为基准，在其上下2％范围内浮动。美国对政府短期债券流通的一般规定是：政府债券的买主和卖主均可委托证券商上市由他们的代表或经纪人参加证券市场的交易，价格决定的方式为约定价格和随行就市两种，其中约定价格是指市场债券价格高于约定价格不买，低于约定价格不卖。

　　在50年代，我国的公债是不流通的。当时的有关公债发行条件的制度中，一般都有不能流通的条款，如《1958年国家经济建设公愤条例》第八条规定：本公债券不得当作货币流通，不得自由买卖。80年代初期，我国仍沿用50年代的做法，禁止公债自由流通。1985年以后，鉴于国库券不能转让所产生的“黑色交易”等弊端，国家开始允许单位持国库券向银行办理抵押贷款、个人持国库券向银行贴现。在1985年的国库券条例中，取消了以往的国库券不得流通的条款，增加了“国库券可以在银行抵押贷款，个人购买的，可以在银行贴现，具体办法由中国人民银行制定”的内容。这一内容在1986年和1987年的国库券条例中继续得到明确规定。根据这一规定，中国人民银行制定并颁布了国库券贴现办法，使公债在某种程度上可以流动，；但由于当时贴现率较高(1985年国库券的贴现率为月利率12．93％0)，实际贴现的并不多，但这毕竟是我国公债流通的第一步。1988年4月，我国在公债券流通方面又有了实质性进展。经国务院批准，沈阳等七个试点城市开始组建公债交易的柜台市场。当时规定1985年和1986年向个人发行的国库券可以在办理国库券转让业务的金融中介机构进行交易，交易形式有自营买卖和代理买卖。1988年的国库券条例也首次出现了“国库券可以转让的”条款。1990年12月，上海证券交易所成立，还发展了几个集中性的场外交易市场，大大推动了公债现货交易的扩展。1993年，在现货交易的基础上，公债派生工具开始出现，国债回购交易被较多运用，国债期货开始在上海证券交易所试点，公债交易额增长迅猛。但由于国债期货交易过热带来了一些负面影响，1995年5月，国债期货交易被停止。

　　公债发行管理权限规定的中心问题是是否授予地方政府以公债发行权和相应的管理权。它既是一个国家财政管理体制的一个重要内容，又是公债管理制度所必须解决和明确规定的一个主要内容。

　　一般地，可以将公债分为中央公债(国债)，地方公债和准公债(国营企业债和政府担保债)。这是理论上的分类。在实践中，是否存在这几类公债(在地方公债中还可以进一步分类，例如，省公债、市公债、县公债等)，主要取决于在国家公债管理制度中，是否授予有关政府、特别是地方政府的公债发行管理权，是否允许政府对非政府债券提供担保等方面的规定。

　　进一步的问题是：在公债管理制度中，规定公债管理权限的主要依据是什么?按照财政管理体制中设置财政机构的原则，有一级政权就应设置一级财政。一般说来，这也是公债管理体制中规定财政发行管理权限的根本依据。然而，“依据”并不是划定的公债发行管理权限本身。具体地，在不同国家中，对公债发行管理权限的划定，既要以。有一级政权，就有一级财政，有一级财政，就应有一级相应的公债发行管理权限”为依据，同时又要结合各该国家的实际情况，灵活掌握。

　　在我国，根据一级政权一级财政的原则，地方财政主要由省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县(自治县、县级市)和乡(镇)四级财政组成。那么，地方公债的发行管理权限是否也要以此为依据分为四级呢?这要视我国的具体情况而定。在我国四级财政中，乡(镇)财政建立时间比较短，业务上对县级财政依赖性较强，财政管理水平也较低，所以?一般认为地方公债的发行竹理权限应扩展到县一级比较合适。诚然，按照我国现行公债管理制度规定，地方政府均无权发行公债。因此，在现实经济生活中，在法律上也不存在地方公债。究其原因，首要的是由现行预算管理体制所决定的。按照我国现行预算管理体制，有一级政权，有一级财政，地方预算应当是相对独立的。但是，地方预算作为国家预算的组成部分，尚未完全独立，因此，地方政府始终未被授予公债发行权。财政体制改革以来，特别是自从实行财政包干制以来，地方财政独立性大大增强，但是，中央和地方之间财政分配关系尚未理顺，地方政府财政行为尚未实现规模化，因此，授予地方发行公债权限的条件尚不具备。此外，还有其它一些原因，如，如何对地方公债规模进行有效控制，如何规范地方政府债务行为，如何处理地方公债与中央公债关系问题，等等，尚未从法律上、制度上予以解决，这也是目前我国还没有明确给予地方政府发行公债权力的主要原因。

　　关于是否允许政府对非政府债务提供担保也是公债管理制度中有关公债发行管理权限规定的一项重要内容。

　　公债制度实际它涉及两个层次的问题：

　　一个层次是：是否允许政府为非政府债务提供担保?

　　另一个层次是：允许哪一级政府为州政府债务提供担保?是否允许各级政府对所属国营企业债务实行“自动”担保?

　　在我国，在经济改革与权力下放过程中，许多地方政府扣保了某些非政府债务，如厦门担保发行的“高集海峡债券”就是一例。但是，是否允许地方政府为非政府债务提供担保，在我国公债管理制度和财政管理制度中均尚无明确规定，大多是伴随财政体制改革，财权下放而由地方自行决定的。显然，这是一种非规范化的管理办法，不利于我国公债经济的发展。

　　所渭政府对所属国营企业债务实行“自动”担保，是指在实行“大锅饭”经济管理体制下，国有企业作为政府附属物，对于自身所负侦务一旦无力偿付，最后还是要由政府背起来，这集中表现在社会主义国家的外债上。由于政府是国有企业生产资料所有权的行使者，从理沦上看，它对国有企业债务应当负有一定责任。但是，国有企业实际上并不是政府，它的债务严格地讲也不是公债，因此，在公债管理体制中，必须依据国家其它有关法律(如国有资产法)，对政府与其所属企业债务的关系予以明确规定。

　　在现代市场经济生活中，由于公债不仅仅是筹集财政资金的手段，而且也是政府对经济进行干预的手段；公债不仅仅是财政筹资方式，而且也体现了债务主体的财权(对财力的支配权)。因此，在公债管理制度中，除了对各级政府是否拥有公债发行权予以一般性规定以外，还必须对中央与地方之间在债务发行管理权限方面的关系予以明确规定。从世界上其它一些国家的经验看，在公债管理制度中有关这方面规定的主要目的是配合财政管理体制，即公债的立法权在中央，地方只有一定的执行权。在这个方面的规定主要体现在对地方公债发行目的、债务收入使用方向以及地方公债债权结构等等予以必要的规定与限制。

　　公债最早是由于弥补国家的财政赤字而产生的。在其产生的初期，国家对债务收入的使用和管理并没有作特别的考虑，也没有相应的规定。直到二战前后，一些资本主义国家由于公债债务积累过多，陷入债务危机，加上银行认购又导致了严重的通货膨胀，这才迫使一些国家对公债活动予以严格限制，其中的一条重要措施就是在公债管理制度和其他有关规定中指定和严格限制债务收入的使用方向。有些国家还严格禁止将债务收入用于弥补财政赤字。例如，日本财政法第四条规定，国家的财政支出，必须用公债和借人款以外的财源来解决。只有作为公共投资费和投资贷款的财源，在国会议决的金额范围内，才可以发行公债和借人资金。这种公债就是所谓建设公债。每一会计年度中用于促进公共事业的建设公债，必须经国会议决，在预算总则中列明。日本实行复式预算，其经常预算部分称为一般会计预算。日本财政法规定，对于一般会计预算，即使税收大规模减少，财政收不抵支，出现财政赤字，也不允许发行旨在弥补预算赤字的赤字国债。只有在特殊情况下，遵照日本财政法第四条中的特例措施，可以设立特别法律用以决定发行一定量的特例公债，且这种特例公债的发行必须得到国会的承认。德国对于公债的用途也作厂明确的规定。根据联邦宪法，公债只能用于投资支出，在信用范围内进行调剂。英国虽没有具体指定债务收入的用途，但规定公债发行进入国家贷款基金厂用于国有企业、地方团体等事业单位贷款和支付公债利息等。

　　社会主义国家发展经济的最终目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，这一点决定了社会主义国家利用公债动员的资金应主要用于社会主义建设事业。因而社会主义国家历来强调公债使用的生产性，将公债作为国家增加建设资金的补充方式之。一。我国在公债实践中，也一贯强调公债的建设性用途。50年代我国的公债理论就提出公债应用于生产性目的。《国务院关于发行1955年国家经济建设公债的指示》第一条就强调：“动员全国人民，拿出一部分多余的和可能节约的资金。认购公债，支援国家建设。是筹集社会主义工业化所需资金的重要的和经常的方法之一。”80年代以来，我国每年发行公债都是依据当年的国库券条例。1992年至今，每年发行公债都是依据1992年公布的国库券条例，到目前为止，所有的国库券条例第一条都规定，发行国库券是为了集中社会资金，进行社会主义现代化建设，即明确规定了债务资金的生产性用途。从1992年起，我国开始实行复式预算，将预算年度内全部预算收入和支出按其经济性质分别编人经常性预算和建设性预算，并规定：经常性预算必须在当年平衡，而建设性预算不必在各年内平衡，建设性预算赤字可以通过发行公债筹措的资金予以弥补。这样规定，实际上是限制了公债收入的使用方向和范围。但目前我国尚未在法律申明确规定债务收入的使用方向。要使债务收人的使用方向和范围真正做到明确化、规范化，还有待进一步完善预算制度，使预算科目划分的进一步科学化，并以法律的形式确定下来。

　　公债的持有者，即政府的债权人或公债的发行对象。对公债持有者的一般规定，是在公债管理制度或一般法律中，明确规定公债持有者的类型或发行对象的范围。由于公债具有的特殊职能一财政政策与货币政策的结合点以及公债债务人的特殊地位一政的行使者，拥有征税的权利，中央政府还有发行货币的权利，使得公债的持有者不同或发行对象不同，对经济活动的影响也极为不同。因此，各国都在公债管理制度中对公债持有者的类型给予了明确规定，以实现特定的社会经济目标。

　　在市场经济比较发达的国家，公债的持有者通常包括中央银行、商业银行、非银行金融机构、政府机构、公司(企业)和个人。不同类型的持有者持有公债的目的、经济行为和社会经济影响都不同。政府对公债持有者进行管理的一个重要内容是：根据政府需要，对各类持有者持有公债的数量和比例进行权衡和调整。

　　是否允许中央银行持有公债以及如何持有，曾是公债持有者问题上的焦点所在。很多国家的实践都证明，由中央银行直接承购公债，确实引发了较为严重的通货膨胀。因此各国公债管理制度和有关法律中一般禁止中央银行直接认购公债或直接承办发行公债。如日本财政法第五条规定：中央银行不得直接认购公债，即所谓公债的城市消化原则。只有在特殊情况下，允许中央银行在国会确定的数额内认购公债。美国原则上禁止联邦储备银行直接购买政府债券。1981年以前，联邦储备银行可以认购50亿美元以内的普通债券和政府担保债券。前联邦德国的联邦银行法规定，联邦银行只能做发行的中间人，不能直接购买联邦政府的债券。但是联邦银行可以向联邦政府提供60亿马克以内的短期信贷。法国的情况也类似。根据法兰西银行法，法兰西银行不得直接购买政府债券，但政府可根据经济、财政和民政部长及法兰西银行行长联席会议的协定，从法兰西银行借款，但借款的最高限额必须经国会同意。但同时，各国的制度或法律又允许中央银行持有一定量的公债，这些公债都是中央银行通过公开市场业务，在公开市场上购买取得的。通过公开市场业务，中央银行将对市场上的货币供应量、信用成本等产生重大影响。中央银行通过这一渠道获得并持有的公债，尽管实际上已经属于货币基础的一部分，但它并不会引起通货膨胀，这也是各国公债管理制度中允许中央银行持有一部分公债的主要原因。

　　允许和鼓励商业银行参与国债市场是各市场经济国家的通行做法。商业银行把公债作为其持有的流动性最好的金融资产，不仅有利于其自身进行有效的资产管理，而且有助于公债一级市场的形成。同时，商业银行持有公债也是中央银行实施公开市场操作的前提条件之一。中央银行通过买进或卖出公债就可以控制商业银行的资金松紧，从而控制社会货币的供给量，实现货币政策由直接控制向间接控制的过渡，可以说，商业银行持有公债是成熟的公债市场的主要标志之一。因此，各国在公债管理中都鼓励商业银行持有公债，尤其是在经济处于萧条的时候，更是增加商业银行持有公债的比重，以扩张信用，刺激经济的复苏。但商业银行持有公债在我国曾经有过不良后果。前几年在体制不顺的情况下，出现了一方面商业银行大量从中央银行借款，另一方面又持有许多公债坐吃利差的状况。为此，国务院发文要求商业银行不能持有公债。现在的形势发生了根本变化，在改革存款准备金和备付金管理办法条件下，要让商业银行完全自主经营、自负盈亏，就是说商业银行过度依赖中央银行为其供应资金的格局正在改变。允许和鼓励商业银行买卖和持有公债，利越来越大，弊越来越少，允许商业银行持有公债将是发展公债市场的重要前提之一。

　　机构持有公债，一方面可以减少公债销售的环节，另一方面由于机构持有公债的规模比个人大得多，对利率较为敏感，略高于储蓄存款的利率就很具有吸引力，这些都有助于降低公债的发行成本。而且，机构持有公债与个人持有公债的目的不同。个人持有公债主要是为了储蓄，机构持有公债主要是为了投资。机构长期持有公债，有利于稳定公债市场。有了机构投资者，公债的流动性更强，公债的结构就可以更加多样化(从几个月到几十年期限都能发得出去，而且持有者的风险并没有特别大的差异)。因此，很多国家都在法律上明确规定，政府机构和某些由政府管理的非银行金融机构必须把账户中收大于支的盈余部分投资于政府债券。

　　居民个人也是应债资金的主要来源。鼓励居民购买公债，可以充分发挥公债吸收社会闲散资金、变个人消费资金为国家生产建设资金的作用，也为个人提供了一种理想的投资渠道。但过多的个人投资者参与公债市场，可能使公债市场的投机性趋强，不利于公债市场的稳定，也不符合机构投资者在公债市场上居于主导地位的世界证券市场发展的大趋势。一个较好的解决办法是设立公债投资基金，这样既能提高公债发行的效率，并为长期公债的发行和公债市场的良性循环创造条件，又能满足个人投资者投资公债的需求。这也是世界各国的通行做法。我国在1992年也明确规定：养老保险基金和待业保险基金结余主要用于购买公债，但近年来“两金”支付较多，结余有限，使这一规定难以实行。

　　随着国际经济一体化的加深，越来越多的外国投资者进入一国公债的投资者队伍。美国、英国等国的国债一级自营商中，外国投资者都有银行或证券公司成员，国内发行公愤的相当部分都由外国人购买。目前，我国尚未允许外国投资者参与国内公债市场，而是利用境外借款或发行债券的方式举借外债。