公债管理

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公债管理(Public Debt Management)

　　广义的公债管理是指政府决策当局和公债管理部门围绕公债运行所进行的决策、组织、规划、指导、监督和调节等一系列工作，具体内容不仅包括公债的发行、流通、使用和偿付，还包括管理体制、债券评级、反假防伪等诸多内容，管理对象既包括债务规模也包括债务结构。

　　而狭义的公债管理仅指政府的债务管理机构对既定规模下的公债结构所进行的调整措施，相应地，管理对象仅指既定债务规模下的债务结构。

　　1.债息负担极小化：政府发行公债筹措财源，亦考虑最低成本，当经济处于通货膨胀时期，因长期利率相对较高，应发行短期债券；反之于经济衰退时期，应发行长期债券，以达成债息最小化。

　　2.偿还期间长期化：偿还期间愈长愈能达到举债目的，但此原则常与其他原则相冲突。

　　3.财政与货币政策相互协调以达成稳定原则：公债的发行会因货币效果而对金融市场产生影响，因此公债的发行必须考虑及控制其影响的程度，以达成金融稳定的原则。

　　4.债券种类多样化：以不同的期限、利率或税负来迎合购买者的需求。

　　5.公债持有者合理化：公债的发行对象可分为中央银行、商业银行及民间，各会产生不同的经济效果。

　　6.偿债基金之设置：公债的发行建立在政府的信用，设置偿债基金可以增强公债信用及稳定公债价格。

　　公债管理的内容很多，主要有以下几个方面：

　　(1)公债期限的选择。政府在发行公债时是选择短期公债、中期公债还是长期公债，需视经济的具体情况而定。一般可遵循以下标准：一是公债的流动性与非流动性的权衡。由于短期公债的流动性较大，长期公债的流动性较小，政府选择期限不同的公债必然会对国民经济产生不同的影响。如果政府需要增加流动性时，可发行短期公债；如果要减少流动性或不需要流动性时，就发行长期公债，以使公债的发行与国民经济的运行相吻合。二是公债的紧缩性与膨胀性的权衡。在借新债还旧债时，由于延长公债的期限会使利率上升，投资减少，因而延长公债期限被称为公债的紧缩性；而缩短公债的期限则会使利率下降，私人投资和消费增加，因而缩短公债期限被称为公债的膨胀性。政府是延长公债期限还是缩短公债期限，应与宏观经济运行的要求相适应。三是预期利率变动的方向。即当预期利率上升时，选择发行长期公债；当预期利率下降时，就选择发行短期公债。

　　(2)公债的调换。它又称公债的借换或转换，是指在公债未清偿以前，对原来规定的发行条件如公债的本金、利率、偿还期限等加以改变的做法。公债调换的目的是为了延期偿债，将偿债负担后移；减轻财政负担；获得新的财政收入；保护公债券持有者的利益；等等。公债调换的方法主要有：一是减息增本法，即政府在发新债还旧债时，降低公债的利息并将利息折算成本金作为新债交付给债权人。二是减息增募法，即政府在公债调换时降低公债利率，并用偿债费用中节省下来的部分加募新债。具体做法是在原利息额的基础上按照新旧利率计算出两种利息，并核算在新债利率下获取旧债利息额所需本金数，由债权人加缴新本金，由债券持有人缴给国家。三是增息增募法，即以高利的新公债券调换低利的旧公债券，将所产生的利息差额折算成本金由债权人追缴给国家。这种方法多在战争期间或特殊时期才使用。四是减本调换法，即政府减少债权人的本金或将还本期延长，但并不减少应支付的利息额。五是低利调换法，即以低利新债调换高利旧债。

　　(3)公债整理。即政府将原来发行的不同类型的、条件不一的各种公债，统一归并成一种还本付息条件相同的公债，以加强债务管理。公债整理主要有两种类型：一是公债还本付息的整理，即“确定整理”，一般以从低统一利率和从长统一还本期限为整理的标准；二是公债类别期限的整理，也称为“统一整理”，一般做法是偏重类别的减少和期限的延长。

　　1．开拓公债的发行市场，为政府债券的顺利推销创造条件。

　　首先要满足政府当年举债需要，完成当年的发债计划。

　　其次要稳定市场，维持政府债券的声誉，使投资者保持对政府债券的长期兴趣。实现这一目标必须做到：

　　(1)灵活调节债息水平，使公愤的收益率水平与市场利率水平和通货膨胀变化情况相适应

　　(2)使债券期限多样化，以适应不同投资者的需要

　　(3)给认购者以税收优惠，如买国债收入不纳税

　　2．积极采取措施，确保政府债券的顺利推销。

　　(1)力求推销机构广泛多样化

　　(2)多种推销方式兼收并蓄

　　(3)大力进行宣传，鼓动群众踊跃购买

　　(4)强制特定机构认购，如规定一定基金，按一定比例认购国债

　　3．尽可能降低举债成本。举债成本包括公债的利息和各种推销和还本付息的佣金和手续费。

　　要降低成本必须做到：

　　(1)根据长、短期债券的不同利率水平巧妙安排债券的期限。如市场利率上升时多发短期债券，在市场利率下降时多发长期债券。

　　(2)尽可能多的采用公愤拍卖的方式推销公债。拍卖一般由财政部门或中央银行直接负责组织，不需要支付任何佣金和手续费。

　　(3)政府可根据市场形式和财政的需要，提前收兑一部分债券，以调整债券的期限和降低利息支出。

　　(4)灵活调整还本方式，如可以一次偿还，也可逐年偿还等。

　　4．实现均衡的期限构成，不要在偿债上出现大起大落。

　　5．公债管理活动与政府执行的经济政策(主要是财政政策和货币政策)要协调，促进经济的稳定发展。

　　几年来，随着改革开放的深入，我国在公债管理上实现了一系列改革：如1988年后分三批全面开放了我国的公债流通市场，1989年后，实现了公债利率市场化；从1989年起，实现了公债推销和兑付财政、银行、邮政储蓄体系、证券公司和非银行金融机构多渠道办理的方法，实现了推销和兑付机构多样化：从1991年起推行了公债推销承购包销的办法，1992年在承购包销的基础上增加了无券发行和竞争招标的试点，实现了发行手段市场化，从1992年开始，将向企事业单位发行的公债和向居民个人发行的公债合二为乙，实现了企事业单位公债投资的自由化，从1989年开始，进行了财政部直接从市场购买部分未到期公馈，以降低公债偿还成本的试点，取得了一定的成效。