公債管理

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公債管理(Public Debt Management)

　　廣義的公債管理是指政府決策當局和公債管理部門圍繞公債運行所進行的決策、組織、規劃、指導、監督和調節等一系列工作，具體內容不僅包括公債的發行、流通、使用和償付，還包括管理體制、債券評級、反假防偽等諸多內容，管理對象既包括債務規模也包括債務結構。

　　而狹義的公債管理僅指政府的債務管理機構對既定規模下的公債結構所進行的調整措施，相應地，管理對象僅指既定債務規模下的債務結構。

　　1.債息負擔極小化：政府發行公債籌措財源，亦考慮最低成本，當經濟處於通貨膨脹時期，因長期利率相對較高，應發行短期債券；反之於經濟衰退時期，應發行長期債券，以達成債息最小化。

　　2.償還期間長期化：償還期間愈長愈能達到舉債目的，但此原則常與其他原則相衝突。

　　3.財政與貨幣政策相互協調以達成穩定原則：公債的發行會因貨幣效果而對金融市場產生影響，因此公債的發行必須考慮及控制其影響的程度，以達成金融穩定的原則。

　　4.債券種類多樣化：以不同的期限、利率或稅負來迎合購買者的需求。

　　5.公債持有者合理化：公債的發行對象可分為中央銀行、商業銀行及民間，各會產生不同的經濟效果。

　　6.償債基金之設置：公債的發行建立在政府的信用，設置償債基金可以增強公債信用及穩定公債價格。

　　公債管理的內容很多，主要有以下幾個方面：

　　(1)公債期限的選擇。政府在發行公債時是選擇短期公債、中期公債還是長期公債，需視經濟的具體情況而定。一般可遵循以下標準：一是公債的流動性與非流動性的權衡。由於短期公債的流動性較大，長期公債的流動性較小，政府選擇期限不同的公債必然會對國民經濟產生不同的影響。如果政府需要增加流動性時，可發行短期公債；如果要減少流動性或不需要流動性時，就發行長期公債，以使公債的發行與國民經濟的運行相吻合。二是公債的緊縮性與膨脹性的權衡。在借新債還舊債時，由於延長公債的期限會使利率上升，投資減少，因而延長公債期限被稱為公債的緊縮性；而縮短公債的期限則會使利率下降，私人投資和消費增加，因而縮短公債期限被稱為公債的膨脹性。政府是延長公債期限還是縮短公債期限，應與巨集觀經濟運行的要求相適應。三是預期利率變動的方向。即當預期利率上升時，選擇發行長期公債；當預期利率下降時，就選擇發行短期公債。

　　(2)公債的調換。它又稱公債的借換或轉換，是指在公債未清償以前，對原來規定的發行條件如公債的本金、利率、償還期限等加以改變的做法。公債調換的目的是為了延期償債，將償債負擔後移；減輕財政負擔；獲得新的財政收入；保護公債券持有者的利益；等等。公債調換的方法主要有：一是減息增本法，即政府在發新債還舊債時，降低公債的利息並將利息折算成本金作為新債交付給債權人。二是減息增募法，即政府在公債調換時降低公債利率，並用償債費用中節省下來的部分加募新債。具體做法是在原利息額的基礎上按照新舊利率計算出兩種利息，並核算在新債利率下獲取舊債利息額所需本金數，由債權人加繳新本金，由債券持有人繳給國家。三是增息增募法，即以高利的新公債券調換低利的舊公債券，將所產生的利息差額折算成本金由債權人追繳給國家。這種方法多在戰爭期間或特殊時期才使用。四是減本調換法，即政府減少債權人的本金或將還本期延長，但並不減少應支付的利息額。五是低利調換法，即以低利新債調換高利舊債。

　　(3)公債整理。即政府將原來發行的不同類型的、條件不一的各種公債，統一歸併成一種還本付息條件相同的公債，以加強債務管理。公債整理主要有兩種類型：一是公債還本付息的整理，即“確定整理”，一般以從低統一利率和從長統一還本期限為整理的標準；二是公債類別期限的整理，也稱為“統一整理”，一般做法是偏重類別的減少和期限的延長。

　　1．開拓公債的發行市場，為政府債券的順利推銷創造條件。

　　首先要滿足政府當年舉債需要，完成當年的發債計劃。

　　其次要穩定市場，維持政府債券的聲譽，使投資者保持對政府債券的長期興趣。實現這一目標必須做到：

　　(1)靈活調節債息水平，使公憤的收益率水平與市場利率水平和通貨膨脹變化情況相適應

　　(2)使債券期限多樣化，以適應不同投資者的需要

　　(3)給認購者以稅收優惠，如買國債收入不納稅

　　2．積極採取措施，確保政府債券的順利推銷。

　　(1)力求推銷機構廣泛多樣化

　　(2)多種推銷方式兼收並蓄

　　(3)大力進行宣傳，鼓動群眾踴躍購買

　　(4)強制特定機構認購，如規定一定基金，按一定比例認購國債

　　3．儘可能降低舉債成本。舉債成本包括公債的利息和各種推銷和還本付息的佣金和手續費。

　　要降低成本必須做到：

　　(1)根據長、短期債券的不同利率水平巧妙安排債券的期限。如市場利率上升時多發短期債券，在市場利率下降時多發長期債券。

　　(2)儘可能多的採用公憤拍賣的方式推銷公債。拍賣一般由財政部門或中央銀行直接負責組織，不需要支付任何佣金和手續費。

　　(3)政府可根據市場形式和財政的需要，提前收兌一部分債券，以調整債券的期限和降低利息支出。

　　(4)靈活調整還本方式，如可以一次償還，也可逐年償還等。

　　4．實現均衡的期限構成，不要在償債上出現大起大落。

　　5．公債管理活動與政府執行的經濟政策(主要是財政政策和貨幣政策)要協調，促進經濟的穩定發展。

　　幾年來，隨著改革開放的深入，我國在公債管理上實現了一系列改革：如1988年後分三批全面開放了我國的公債流通市場，1989年後，實現了公債利率市場化；從1989年起，實現了公債推銷和兌付財政、銀行、郵政儲蓄體系、證券公司和非銀行金融機構多渠道辦理的方法，實現了推銷和兌付機構多樣化：從1991年起推行了公債推銷承購包銷的辦法，1992年在承購包銷的基礎上增加了無券發行和競爭招標的試點，實現了發行手段市場化，從1992年開始，將向企事業單位發行的公債和向居民個人發行的公債合二為乙，實現了企事業單位公債投資的自由化，從1989年開始，進行了財政部直接從市場購買部分未到期公饋，以降低公債償還成本的試點，取得了一定的成效。