行政执法

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行政执法(Administrative Enforcement of Law)

　　行政执法与行政立法和行政司法相对应，是指行政机关直接实施法律、法规的管理行为的总称。

　　行政执法是行政管理行为中的重要方面，它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。

　　广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。如：浙江省人民政府依法制定和发布《浙江省商品条码管理办法》，旨在对商品条码实施规范管理，这就属于广义行政执法中采取的抽象行政行为，该行为的指向不是特定的具体对象。

　　狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。如，县工商局对某企业生产的假冒服装依法检查并给予罚款3000元的处罚，这就属于狭义行政执法中采取的具体行政行为，该行为的指向必须是特定的具体对象或案件。

　　根据我国行政法的要求，无论是广义的行政执法，还是狭义的行政执法，行政执法的主体、内容和程序必须符合法律、法规、规章的规定。

　　(1)行政执法是行政行为的一种，它是国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为。行政执法行为，具有国家强制性。

　　(2)行政执法是执行法律、法规的活动，也是立法工作的延续，是行政管理过程中不可缺少的环节。

　　(3)行政执法是对特定人或特定事项采取的行政行为。行政执法没有普遍的约束力，不是针对一般人和一般的事的，而是特定人和特定事。就是说，在行政执法中，相对人一般来说是确定的，因此，行政执法是一种具体行政行为。

　　(4)行政执法是行政机关直接同相对人之间形成法律关系的行为。行政管理法规的制定和发布，并不能直接、立即使行政机关与相对人发生行政法律关系。只有行政机关主动、积极地对行政管理法规加以实施，才能使行政法律关系得以形成。

　　行政执法作为贯彻执行国家意志的有效手段和实施、适用法律规范的一种基本方式，其重要意义主要表现为以下三个方面：

　　(一)行政执法是实施国家法律规范的主要途径

　　现代社会应是法治社会，现代国家应是法治国家。在我国，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，政治、经济和社会生活的各个方面都发生了一系列深刻的变化。这些变化引起的权力和利益格局变动，必须用法律来加以规范和调整。因而依法治国、走法治国家之路也就成为我们的必然选择。而在一个法治的社会和一个法治的国家中，全部的社会生活和整个的国家管理都必然纳入法治的轨道，因而也就必然要求数量众多的法律规范得到贯彻执行。从当今世界法治国家的实际状况来看，由于依法行政是依法治国的重要组成部分乃是一个普遍的规律，所以在国家的法律体系中行政法律规范的比重往往都占到了80%以上。这就必然给行政执法赋予了重任，即从实施、适用国家法律规范的执法这一个环节来说，行政执法由于其面广量大，因而在整个国家执法领域中占有相当重要的地位。质言之，行政执法是实施国家法律规范的主要途径。

　　(二)行政执法是依法行政、实施依法治国方略的关键性环节

　　中国共产党第十五次全国代表大会郑重提出了实施依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，1999年3月召开的第九届全国人大二次会议，又庄严地将“依法治国、建设社会主义法治国家”写人了国家根本大法——宪法。由此标志着我们党和国家进入了“依法治国”的历史新阶段。在实施依法治国方略中，依法行政是其重要的组成部分；而要依法行政，行政执法则是关键性环节。一方面，在所有国家机关中，行政机关最为量多人众，行政机关能否依法行政对整个国家实施依法治国方略具有极其重要的意义；另一方面，在全部法律规范体系中，行政法律规范也比重特大，在实施、适用法律规范即在整个国家执法领域中，行政执法又占有非常重要的地位。因此，离开了行政执法，依法行政就缺少了重要的载体，也就不可能实现依法治国方略。由此可见，行政执法对于在新的历史阶段实施依法治国方略具有特别重要的意义，它是依法行政、实施依法治国方略的关键性环节。

　　(三)行政执法是实现国家行政管理职能的重要方式

　　国家行政管理的目的是实现国家的政治统治和社会管理。古今中外任何一个国家的政治统治和社会管理，都必然是也只能是通过行政管理才能得以实现；而现代民主国家的行政管理就是服务。在实现国家行政管理的过程中，其环节和方式是多种多样的，诸如行政决策、行政立法、行政执法、行政监督等，而其中，行政执法在实现国家行政管理职能中占有十分重要的地位。这是因为，在行政管理的实际过程中，一切行政法律关系所涉及的法律规范，都必须通过行政执法这一基本方式才能得到具体实施和切实执行；一切行政管理和服务，也都必须通过行政执法这一基本方式才能具体而有效地作用于相对人和国计民生。从一定意义上讲，国家的行政管理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。可以说，没有行政执法，国家行政管理就没有了具体的措施和有效的手段，就不可能实现国家的行政管理职能。正因为如此，我们才说，行政执法是实现国家行政管理职能的重要方式。

　　行政执法行为内容繁杂、形式多样，我们可以按照不同的标准进行各种分类：

　　(一)羁束裁量的行政执法与自由裁量的行政执法

　　这是依行政执法受到法律规范拘束程度的不同，对行政执法行为进行的分类。

　　严格按照法律、法规明确而具体的规定执行的，称为羁束裁量的行政执法行为；法律、法规虽有规定，但在其范围、方式、种类、数量等方面又允许有一定的选择余地或一定的选择幅度的，称为自由裁量的行政执法行为。

　　区分羁束裁量和自由裁量的意义，在于区分行政执法行为的违法与不当。即是说，当事人对属于羁束裁量的行为不服属行政执法是否违法的问题，可以依法向人民法院提起诉讼；当事人对自由裁量的行为不服，则属于行政执法是否“适当”(或是否显失公正)的问题，除行政处罚外，一般不属于行政诉讼解决的问题。

　　(二)依职权和依申请的行政执法行为

　　这是依行政机关是否可以主动采取执法行为所作的分类。

　　依职权的行政执法行为是指行政机关可以不依相对一方申请，依照法定职权主动进行的行政执法行为。如税务机关收税的行为；依申请的行政执法行为是指行政机关只有在相对一方提出申请之后才能实施的行政执法行为。如颁发驾驶执照、进行结婚登记等行为。

　　区分依职权和依申请行为的意义则在于，不依法定职权主动执法将构成行政失职；而对依申请的执法行为，只要当事人不提出申请，行政机关并无责任，只有在当事人提出申请，行政机关不予答复，才构成不履行或拖延履行法定职责的责任。

　　(三)需受领与不需受领的行政执法行为

　　这是以行政执法行为是否需相对方受领为标准所作的分类。

　　需受领的行政执法行为，是指必须经相对一方受领方能生效。受领是指相对一方确实得知行政机关采取某一影响其权利义务的行政执法行为。受领不等于通知，也不等于取得相对一方的同意。不需受领的行政执法行为，是指无须相对一方受领，只要行政机关作出决定，予以公告就能生效的行政执法行为。

　　对需受领的行政执法行为，行政机关如果未按法定程序使相对一方受领，将是无效的行为。

　　(四)单方性的与双方性的行政执法行为

　　这是以行政执法行为是行政机关单方意思表示或行政机关需征得相对一方同意的双方意思表示为标准所作的分类。

　　行政执法一般都是以行政机关的单方意思表示即可成立。但在某些特殊情况下，有些必须取得相对一方的同意，即形成行政机关与行政相对人双方之间的“合意”，这就是行政合同，或称为合意(合同)性的行政执法行为。

　　一、行政执法主体是指行政执法活动的承担者，即能以自己的名义实施国家权力，并对行为效果承担责任的组织。合法的行政主体必须具备以下四个条件：

　　1.执法的主体必须是组织而不是自然人。

　　尽管具体的行政执法行为是由行政执法人员来实施的，但他们是以组织的名义而不是以个人的名义实施的。行政执法人员是行政执法主体的构成要素，而不是行政执法主体本身。

　　2.行政执法主体的成立必须有合法的依据。

　　行政执法是行使行政执法权的行为，承担行政执法任务的组织不能任意成立，其成立必须有法律上的依据。也就是说未经合法认定的组织是不能成为行政执法主体的。

　　3.行政执法主体必须有具体明确的职责范围。

　　我国的行政执法体系是一个科学、严谨的系统，各执法主体相互联系，相互依存，但又相互区别，自成一体，彼此之间可以密切配合，但又不能相互取代。如卫生局不能代替工商局，工商局也不能代替交通局行使职权等等。所有行政执法主体只能在法定的范围内活动，任何程度的越权都将导致该行为的无效。

　　4.行政执法主体必须能以自己的名义做出行政行为并承担相应的法律责任。

　　行政执法主体实施的行政行为除了能以自己的名义做出外，同时必须能以自己的名义承担法律责任，这是衡量一个组织是否是合法行政执法主体的重要条件。

　　以上四个条件相互依存，缺一不可。任何组织作为行政执法的主体都必须具备以上条件。

　　二、对行政执法主体不合法情况的分析

　　例如：甲县对乙县的餐饮单位进行了行政处罚，而乙县受处罚的餐饮单位没有申请行政复议，也没有提出行政诉讼，并在规定的时间内自动缴纳了罚款。行政执法主体资格的构成要件之一就是“行政执法主体必须有具体明确的职责范围”，根据《食品卫生法》第三十二条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责”；《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”因此，甲县卫生局所实施的行政行为是一种越权行为。尽管受处罚的餐饮单位没有提起行政诉讼，这只能说明经营单位的法律意识、法律知识欠缺，而不能说明甲县卫生局的行政行为是正确的。

　　三、认定行政执法主体的合法性应注意的问题

　　1、行政执法主体与行政法主体是两个不同的概念。

　　行政执法主体是指行政管理主体，是指享有国家行政权利，能以自己的名义做出行政行为，并能独立地承担法律责任的组织。行政法主体是指行政法律关系主体，指的是行政法律关系的双方当事人，即由行政执法主体和行政管理相对人构成。两者的关系是：行政执法主体必定是行政法主体；但行政法主体不只是行政执法主体，还包括行政管理相对人。

　　2.受委托的组织不是行政执法主体。

　　《行政处罚法》第十八条规定：“委托的行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托的组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚”，由此可以看出，受委托的组织不能以自己的名义实施行政处罚，也不能以自己的名义承担法律责任。所以，受委托的组织不是行政执法主体。为保证行政法律法规的正确实施，使行政行为合法有效，维护法律的尊严，保障公民、法人和其它组织的合法权益，必须正确认定行政执法的主体资格。

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