税收立法体制

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　　税收立法体制是指中央立法机关与行政机关之间以及中央国家机关与地方国家机关之间有关税收立法权划分的一系列制度的总称。在这一范畴下，主要包括以下几个范畴：横向税收立法体制、纵向税收立法体制、集权模式、分享模式等。

　　根据行使立法权主体及行使立法权的层次不同，世界立法体制分为单一的立法体制、复合的立法体制和制衡的立法体制三种类型，相应地，税收立法体制也可以划分为同样的三种类型。了解了一般的立法体制，也就了解了税收立法体制。

　　从实践来看，世界范围内的立法体制大致可以分为单一的立法体制、复合的立法体制和制衡的立法体制。

　　(一)单一的立法体制

　　单一的立法体制是指立法权由一个政权机关甚至一个人行使的立法体制。它包括单一的一级立法体制和单一的两级立法体制。

　　单一的一级立法体制，是指立法权由一个中央一级的政权机关行使。实行单一的一级立法体制的国家又有不同的地方：

　　1.立法权是由一个专门的立法机关，即议会专门行使立法职能，享有完全的立法权，因而称为立法议会。

　　2.立法权是由一个以立法为主同时兼有其他职能的机关行使。

　　3.立法权是由一个兼有立法和行政两方面职能，甚至握有一切大权的机关行使。

　　4.立法权是由君主(或总统、总督)、议员联合组成的议会行使。

　　5.立法权是由一个建立在立法、行政、司法三权分立基础上的议会行使。

　　6.立法权由国家元首单独行使。

　　单一的两级立法体制，是指中央和地方两级立法权各自由一个而不是由两个或几个机关行使。实行这种体制的一般是实行共和政体的联邦制国家。

　　(二)复合的立法体制

　　复合的立法体制是指立法权由两个或两个以上政权机关共同行使的立法体制。立法权由两个以上的中央政权机关行使的立法体制实际上是复合的一级立法体制。

　　(三)制衡的立法体制

　　制衡的立法体制是建立在立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的立法体制。在实行制衡的立法体制的国家，议会或国会是与行政机关和司法机关并立的立法机关，专门从事立法活动。但行政机关的首脑，如作为国家元首的总统，有权对议会的立法活动施以重大影响，或直接参与行使立法权。例如总统有权批准或颁布法律，有权要求将法律草案提交公民投票，有权要求议会对某项法律重新审议，否决议会立法或解散议会，等等。制衡立法体制中的总统对立法的作用，远远大于其他立法体制中总统对立法的作用。在制衡立法体制中，总统在立法中的权力来源于宪法或宪政制度，不属于议会立法权的范畴。如《美利坚合众国宪法》规定：“本宪法授予的全部立法权属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”宪法又规定，众议院及参议院通过的法案须送交合众国总统签署，总统对法案享有否决权。在部分国家，司法机关也有权通过审判，宣布议会某一立法或某一法律条文违反宪法，即：司法机关有权判决任何同宪法相抵触的法律无效。

　　1.根据我国《宪法》和《立法法》规定.全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，全国人大常委会有权 制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”.国务院可以“根据宪法和法律.规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，地方人大“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下.可以制定地方性法规”。因此，从我国现行税收立法体制的纵向来看，应该认为我国的税收立法权完全集中在中央.地方没有税收立法权，只是规定一些属于地方税的税种，地方政府可以在税法规定的范围内，决定税率、开征或停征。尽管通过实行分税制，划分了中央和地方的税收收人和税收管理权限，从此建立了中央和地方政府各自相对独立的税收征管体系.但并未形成税收立法权的划分。从世界许多国家划分税收立法权的实践来看.随着市场经济体制的建立和完善.在中央与地方之间采取分权是一种趋势，它有利于调动中央与地方两方面的积极性 我国各省经济发展不均衡，结地方一定的税收立法权，对于各省因地制宜地处理有关赋税问题，特别是利用税收手段吸引外省投资、发展本省经济是非常有益的 各国经济发展的现实告诉我们：在经济全球化的21世纪，要想提高国家的综合实力.实现经济和社会的良性运行和协调发展.必须处理好中央和地方的关系，尤其是两者之间的税收分配关系

　　2.从我国税收立法体制的横向来看，虽然我国近年来在不断地强调全国人大及其常委会的地位，但在税收领域，国家立法机关所起的作用与其身份有些不符.即它远未体现出税收立法的主导或主要立法者的地位 因此，我国在税收立法体制的横向划分上.实行的是复合税收立法体制。其中，国家立法机关当然享有税收法律的制定权；而国务院则享有制定税收方面的行政法规的权力；国务院的几个涉税职能部门，如财政部、国家税务总局、海关总署等则享有规定有关税收的部门规章的权力 此外.由于我国是大陆法系的国家，因而尚不适用法院规定的判例。但最高人民法院的司法解释却在实际上起着重要作用，其某些重要判决也在一定意义上影响着下级法院的判决。因此.最高人民法院也在广义上有着一定的税收立法权。从总体上看，我国目前真正由全国人大及其常委会制定的税收法律只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《税收征收管理法》三部法律，而最高人民法院的司法解释也远未形成气候 我国大量的税收立法活动，既非立法机关所为.也非司法机关所能，而恰恰是以政府立法为主体的。自改革开放以来现行的税收立法.除了上述三部法律以外.绝大部分都是国务院制定的各类税收法规，并且主要是各类“税收暂行条例”。而在实践中对具体的纳税人真正产生重要影响的往往是财政部、国家税务总局等发布的各类“通知”等部门规章，这些规章有的在相当大的程度上已经对国有立法机关和国务院的有关税收法作出了显性的或隐性的修改。当然，这些修改从严格的税收法定主义原则的角度讲.是非常不合适的.它们极有可能已经违背了有关税收立法的根本宗旨。因此，按照税收法定原则，在税收立法上应当贯彻“议会保留”原则，这也是“无代表则无税”的法治精神的体现。如果严格按照税收法定主义原则的要求，则我国税收立法的主体应当是国家的立法机关.而不是国家行政机关。

　　行政机关要进行有关的税收立法.必须经过国家立法机关的授权。如果不能彻底坚持税收法定主义原则.就会带来许多问题。实际上，我国目前在税收领域存在的很多问题都与此有关。例如.由于国务院是税收立法的最重要的主体，而一些具体税收条例的实施细则都要由财政部等职能部门制定部门规章，因而使部门规章的效力实际上被大大抬高，同时也使得这些职能部门在税收方面的权力缺少制约。

　　3.从我国税收立法程序来看，按照我国《立法法》的规定，税收法律草案由国家税务总局起草，财政部审签后提交国务院审查，国务院审议后.以法律议案形式提交全国人大或人大常委会依法审议通过.并由国家主席签署主席令予以公布。税收行政法规由国家税务总局或财政部起草，在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听政会等多种形式。税收行政法规起草工作完成后，国家税务总局或财政部门应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料报送国务院法制机构进行审查。国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明 税收行政法规由总理签署国务院令公布实施。

　　因此，我国的税收立法程序的严密性和复杂性是不次于其他法治国家的，但是，由于在立法过程中缺乏财经、法律专家组起草和专家、学者的审查，致使税收立法质量不高.使这种复杂的立法程序并未充分显示出其应有的效果。所以.当前应当积极推进立法工作的民主化和科学化.注重立法技术和立法协调，努力提高立法质量和立法效率。

　　改革和完善税收立法体制的目的，不仅出于国家整体立法体制完善的需要.而且是构建更加完备、合理的税法体系的需要 例如，全国人大及其常委会和国务院之间的税收立法权限的划分，就决定了我国税法体系是以效力等级较高的税收法律为主.还是以效力等级次之的税收行政法规为主。我国目前的税法体系是以税收行政法规为主、税收法律为辅，虽然这是由我国现阶段政治、经济发展形势所决定.是我国税法体系的一个突出的阶段性特性.但从长远来看，我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系，而这都有赖于税收立法体制的进一步改革和完善。具体来说，应当从纵向与横向两个方面完善我国现行税收立法体制：

　　l.在纵向效力从属关系上要合理、适度划分中央与地方税收立法权限。我国应根据自身实际情况，按照既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要维护国家宏观调控的集中，又要在集中指导下，赋予地方必要的权力的原则.在税收立法权限的划分上做到合理分权.适荣建华：关于我国税收立法体制的探讨度下放。具体而言，就是主要税法.包括税收基本法、中央税、中央地方共享税.如关税、消费税、增值税、资源税、证券交易税等税种的实体法.以及税收征收管理、税务处罚、税务行政复议、税务代理、发票管理等主要税收程序法的全部立法权集中在中央。对于地方.可在若干限定条件下经全国人大授权，赋予地方对地方性税收法规的立法权；同时在不违背国家税收法律、行政法规的前提下.通过地方立法程序制定一些加强地方税收征管的规章 在若干限定条件下赋予地方开征新税种的权力.既体现在统一指导下兼顾局部利益的灵活性，又反映在集中指导下赋予地方必要的权力，还可以改变目前许多地方因为没有开征新税种的权力而变相地开征一些具有税收性质与作用的“费”和基金的做法

　　2.在横向协作分配关系和立法形式方面，合理划分立法机关与行政机关之间的税收立法权限。按照税收法定主义原则.为提高我国税收立法级次，我国的主体税法应全部由全国人大及其常委会行使国家立法权，制定相应的税收法律。对目前尚未制定税收法律的主体税法(如关税、增值税、消费税、企业所得税、农业税、社会保障税、资源税、税务代理法)，按照《立法法》的规定，由全国人大及其常委会作出决定，授权国务院可以根据实际需要，制定行政法规。

　　全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的和范围，国务院应当严格按照授权目的和范围行使该项税收行政立法权。授权立法的事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，应当由全国人大及其常委会及时制定税收法律。制定法律后，相应税收立法事项的授权终止。自1994年税制改革以来，尽管有许多人提出应当尽快完成立法手续，但至今这些税收条例依旧只是行政法规.而未上升为法律。这就需要国家立法机关充分发挥监督职能，严格按照《立法法》规范立法机关与行政机关在税收立法权方面的关系.尽快提高税收立法级次和税收立法质量。