稅收立法體制

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　　稅收立法體制是指中央立法機關與行政機關之間以及中央國家機關與地方國家機關之間有關稅收立法權劃分的一系列制度的總稱。在這一範疇下，主要包括以下幾個範疇：橫向稅收立法體制、縱向稅收立法體制、集權模式、分享模式等。

　　根據行使立法權主體及行使立法權的層次不同，世界立法體制分為單一的立法體制、複合的立法體制和制衡的立法體制三種類型，相應地，稅收立法體制也可以劃分為同樣的三種類型。瞭解了一般的立法體制，也就瞭解了稅收立法體制。

　　從實踐來看，世界範圍內的立法體制大致可以分為單一的立法體制、複合的立法體制和制衡的立法體制。

　　(一)單一的立法體制

　　單一的立法體制是指立法權由一個政權機關甚至一個人行使的立法體制。它包括單一的一級立法體制和單一的兩級立法體制。

　　單一的一級立法體制，是指立法權由一個中央一級的政權機關行使。實行單一的一級立法體制的國家又有不同的地方：

　　1.立法權是由一個專門的立法機關，即議會專門行使立法職能，享有完全的立法權，因而稱為立法議會。

　　2.立法權是由一個以立法為主同時兼有其他職能的機關行使。

　　3.立法權是由一個兼有立法和行政兩方面職能，甚至握有一切大權的機關行使。

　　4.立法權是由君主(或總統、總督)、議員聯合組成的議會行使。

　　5.立法權是由一個建立在立法、行政、司法三權分立基礎上的議會行使。

　　6.立法權由國家元首單獨行使。

　　單一的兩級立法體制，是指中央和地方兩級立法權各自由一個而不是由兩個或幾個機關行使。實行這種體制的一般是實行共和政體的聯邦制國家。

　　(二)複合的立法體制

　　複合的立法體制是指立法權由兩個或兩個以上政權機關共同行使的立法體制。立法權由兩個以上的中央政權機關行使的立法體制實際上是複合的一級立法體制。

　　(三)制衡的立法體制

　　制衡的立法體制是建立在立法、行政、司法三權既相互獨立又相互制約原則基礎上的立法體制。在實行制衡的立法體制的國家，議會或國會是與行政機關和司法機關並立的立法機關，專門從事立法活動。但行政機關的首腦，如作為國家元首的總統，有權對議會的立法活動施以重大影響，或直接參与行使立法權。例如總統有權批准或頒佈法律，有權要求將法律草案提交公民投票，有權要求議會對某項法律重新審議，否決議會立法或解散議會，等等。制衡立法體制中的總統對立法的作用，遠遠大於其他立法體制中總統對立法的作用。在制衡立法體制中，總統在立法中的權力來源於憲法或憲政制度，不屬於議會立法權的範疇。如《美利堅合眾國憲法》規定：“本憲法授予的全部立法權屬於由參議院和眾議院組成的合眾國國會。”憲法又規定，眾議院及參議院通過的法案須送交合眾國總統簽署，總統對法案享有否決權。在部分國家，司法機關也有權通過審判，宣佈議會某一立法或某一法律條文違反憲法，即：司法機關有權判決任何同憲法相抵觸的法律無效。

　　1.根據我國《憲法》和《立法法》規定.全國人大有權“制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律”，全國人大常委會有權 制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的基本法律以外的法律”.國務院可以“根據憲法和法律.規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令”，地方人大“在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下.可以制定地方性法規”。因此，從我國現行稅收立法體制的縱向來看，應該認為我國的稅收立法權完全集中在中央.地方沒有稅收立法權，只是規定一些屬於地方稅的稅種，地方政府可以在稅法規定的範圍內，決定稅率、開徵或停徵。儘管通過實行分稅制，劃分了中央和地方的稅收收人和稅收管理許可權，從此建立了中央和地方政府各自相對獨立的稅收徵管體系.但並未形成稅收立法權的劃分。從世界許多國家劃分稅收立法權的實踐來看.隨著市場經濟體制的建立和完善.在中央與地方之間採取分權是一種趨勢，它有利於調動中央與地方兩方面的積極性 我國各省經濟發展不均衡，結地方一定的稅收立法權，對於各省因地制宜地處理有關賦稅問題，特別是利用稅收手段吸引外省投資、發展本省經濟是非常有益的 各國經濟發展的現實告訴我們：在經濟全球化的21世紀，要想提高國家的綜合實力.實現經濟和社會的良性運行和協調發展.必須處理好中央和地方的關係，尤其是兩者之間的稅收分配關係

　　2.從我國稅收立法體制的橫向來看，雖然我國近年來在不斷地強調全國人大及其常委會的地位，但在稅收領域，國家立法機關所起的作用與其身份有些不符.即它遠未體現出稅收立法的主導或主要立法者的地位 因此，我國在稅收立法體制的橫向劃分上.實行的是複合稅收立法體制。其中，國家立法機關當然享有稅收法律的制定權；而國務院則享有制定稅收方面的行政法規的權力；國務院的幾個涉稅職能部門，如財政部、國家稅務總局、海關總署等則享有規定有關稅收的部門規章的權力 此外.由於我國是大陸法系的國家，因而尚不適用法院規定的判例。但最高人民法院的司法解釋卻在實際上起著重要作用，其某些重要判決也在一定意義上影響著下級法院的判決。因此.最高人民法院也在廣義上有著一定的稅收立法權。從總體上看，我國目前真正由全國人大及其常委會制定的稅收法律只有《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《稅收征收管理法》三部法律，而最高人民法院的司法解釋也遠未形成氣候 我國大量的稅收立法活動，既非立法機關所為.也非司法機關所能，而恰恰是以政府立法為主體的。自改革開放以來現行的稅收立法.除了上述三部法律以外.絕大部分都是國務院制定的各類稅收法規，並且主要是各類“稅收暫行條例”。而在實踐中對具體的納稅人真正產生重要影響的往往是財政部、國家稅務總局等發佈的各類“通知”等部門規章，這些規章有的在相當大的程度上已經對國有立法機關和國務院的有關稅收法作出了顯性的或隱性的修改。當然，這些修改從嚴格的稅收法定主義原則的角度講.是非常不合適的.它們極有可能已經違背了有關稅收立法的根本宗旨。因此，按照稅收法定原則，在稅收立法上應當貫徹“議會保留”原則，這也是“無代表則無稅”的法治精神的體現。如果嚴格按照稅收法定主義原則的要求，則我國稅收立法的主體應當是國家的立法機關.而不是國家行政機關。

　　行政機關要進行有關的稅收立法.必須經過國家立法機關的授權。如果不能徹底堅持稅收法定主義原則.就會帶來許多問題。實際上，我國目前在稅收領域存在的很多問題都與此有關。例如.由於國務院是稅收立法的最重要的主體，而一些具體稅收條例的實施細則都要由財政部等職能部門制定部門規章，因而使部門規章的效力實際上被大大抬高，同時也使得這些職能部門在稅收方面的權力缺少制約。

　　3.從我國稅收立法程式來看，按照我國《立法法》的規定，稅收法律草案由國家稅務總局起草，財政部審簽後提交國務院審查，國務院審議後.以法律議案形式提交全國人大或人大常委會依法審議通過.並由國家主席簽署主席令予以公佈。稅收行政法規由國家稅務總局或財政部起草，在起草過程中應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，聽取意見可以採取座談會、論證會、聽政會等多種形式。稅收行政法規起草工作完成後，國家稅務總局或財政部門應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料報送國務院法制機構進行審查。國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明 稅收行政法規由總理簽署國務院令公佈實施。

　　因此，我國的稅收立法程式的嚴密性和複雜性是不次於其他法治國家的，但是，由於在立法過程中缺乏財經、法律專家組起草和專家、學者的審查，致使稅收立法質量不高.使這種複雜的立法程式並未充分顯示出其應有的效果。所以.當前應當積極推進立法工作的民主化和科學化.註重立法技術和立法協調，努力提高立法質量和立法效率。

　　改革和完善稅收立法體制的目的，不僅出於國家整體立法體制完善的需要.而且是構建更加完備、合理的稅法體系的需要 例如，全國人大及其常委會和國務院之間的稅收立法許可權的劃分，就決定了我國稅法體系是以效力等級較高的稅收法律為主.還是以效力等級次之的稅收行政法規為主。我國目前的稅法體系是以稅收行政法規為主、稅收法律為輔，雖然這是由我國現階段政治、經濟發展形勢所決定.是我國稅法體系的一個突出的階段性特性.但從長遠來看，我國最終是要構建一個以稅收法律為主、稅收行政法規為輔的稅法體系，而這都有賴於稅收立法體制的進一步改革和完善。具體來說，應當從縱向與橫向兩個方面完善我國現行稅收立法體制：

　　l.在縱向效力從屬關係上要合理、適度劃分中央與地方稅收立法許可權。我國應根據自身實際情況，按照既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性；既要維護國家巨集觀調控的集中，又要在集中指導下，賦予地方必要的權力的原則.在稅收立法許可權的劃分上做到合理分權.適榮建華：關於我國稅收立法體制的探討度下放。具體而言，就是主要稅法.包括稅收基本法、中央稅、中央地方共用稅.如關稅、消費稅、增值稅、資源稅、證券交易稅等稅種的實體法.以及稅收征收管理、稅務處罰、稅務行政覆議、稅務代理、發票管理等主要稅收程式法的全部立法權集中在中央。對於地方.可在若幹限定條件下經全國人大授權，賦予地方對地方性稅收法規的立法權；同時在不違背國家稅收法律、行政法規的前提下.通過地方立法程式制定一些加強地方稅收徵管的規章 在若幹限定條件下賦予地方開徵新稅種的權力.既體現在統一指導下兼顧局部利益的靈活性，又反映在集中指導下賦予地方必要的權力，還可以改變目前許多地方因為沒有開徵新稅種的權力而變相地開徵一些具有稅收性質與作用的“費”和基金的做法

　　2.在橫向協作分配關係和立法形式方面，合理劃分立法機關與行政機關之間的稅收立法許可權。按照稅收法定主義原則.為提高我國稅收立法級次，我國的主體稅法應全部由全國人大及其常委會行使國家立法權，制定相應的稅收法律。對目前尚未制定稅收法律的主體稅法(如關稅、增值稅、消費稅、企業所得稅、農業稅、社會保障稅、資源稅、稅務代理法)，按照《立法法》的規定，由全國人大及其常委會作出決定，授權國務院可以根據實際需要，制定行政法規。

　　全國人大及其常委會的授權決定應當明確授權的目的和範圍，國務院應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項稅收行政立法權。授權立法的事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，應當由全國人大及其常委會及時制定稅收法律。制定法律後，相應稅收立法事項的授權終止。自1994年稅制改革以來，儘管有許多人提出應當儘快完成立法手續，但至今這些稅收條例依舊只是行政法規.而未上升為法律。這就需要國家立法機關充分發揮監督職能，嚴格按照《立法法》規範立法機關與行政機關在稅收立法權方面的關係.儘快提高稅收立法級次和稅收立法質量。