分稅制財政管理體制

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　　分稅制財政管理體制，簡稱分稅制，是指將國家的全部稅種在中央和地方政府之間進行劃分，藉以確定中央財政和地方財政的收入範圍的一種財政管理體制。其實質是根據中央政府和地方政府的事權確定其相應的財權，通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。它是市場經濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。

　　(一)中央與地方事權和支出的劃分。

　　根據現在中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施巨集觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費、外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。

　　地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

　　(二)中央與地方收入的劃分。

　　根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施巨集觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共用稅；將適合地方徵管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

　　中央固定收入包括：關稅，海關代徵消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入(包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅)，中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20%部分列入地方上交中央基數外，以後發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

　　地方固定收入包括：營業稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅)，地方企業所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅)，地方企業上交利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分)，房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的農業稅(簡稱農業特產稅)，耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

　　中央與地方共用收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。

　　(三)中央財政對地方稅收返還數額的確定。

　　為了保持現有地方既得利益格局，逐步達到改革的目標，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額(即消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3繫數確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。如若1994年以後中央凈上劃收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

　　(四)原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。

　　為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以後，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行：實行遞增上解的地區，按原規定繼續遞增上解；實行定額上解的地區，按原確定的上解額，繼續定額上解；實行總額分成的地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法，即按1993年實際上解數，並核定一個遞增率，每年遞增上解。

　　原來中央撥給地方的各項專款，該下撥的繼續下撥。地方1993年承擔的20%部分出口退稅以及其他年度結算的上解和補助項目相抵後，確定一個數額，作為一般上解或一般補助處理，以後年度按此定額結算。

　　(一)正確處理中央與地方的分配關係，調動兩個積極性，促進國家財政收入合理增長。既要考慮地方利益，調動地方發展經濟、增收節支的積極性，又要逐步提高中央財政收入的比重，適當增加中央財力，增強中央政府的巨集觀調控能力。為此，中央要從今後財政收入的增量中適當多得一些，以保證中央財政收入的穩定增長。

　　(二)合理調節地區之間財力分配。既要有利於經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。同時，促使地方加強對財政支出的約束。

　　(三)堅持統一政策與分級管理相結合的原則。劃分稅種不僅要考慮中央與地方的收入分配，還必須考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用。中央稅、共用稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。稅收實行分級徵管，中央稅和共用稅由中央稅務機構負責征收，共用稅中地方分享的部分，由中央稅務機構直接劃入地方金庫，地方稅由地方稅務機構負責征收。

　　(四)堅持整體設計與逐步推進相結合的原則。分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從我國的實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規範化，但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。當前，要針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別徵管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；要先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規範；作為過渡辦法，現行的補助、上解和有些結算事項繼續按原體制運轉；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行。總之，通過漸進式改革先把分稅制的基本框架建立起來，在實施中逐步完善。

　　應該說,1994年推行分稅制改革是一大進步,實現了財政收入的快速增長和“兩個比重”的迅速提高。但我們卻曲解了西方國家的分稅制,把“財權與事權相匹配”變成為中國分稅制的基本原則,從而扭曲了分稅制,在改革中產生了一系列新問題。

　　1.財政管理體制層次過多

　　我國目前仍在實行中央、省、市、縣、鄉五級行政體制和與之配套的財政體制,過多的財政級次分割了政府間財政能力,使各級政府之間的競爭與權力、責任安排難以達到穩定的均衡狀態,併進一步加大了納稅人對政府的監督難度。

　　2.轉移支付制度不完善

　　目前我國財政體系中,四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷。首先,稅收返還的設計並不是根據地區經濟的發展水平的差異,與行使事權所必須的財力無關,且這種轉移支付形式保護了既得利益,與建設財力與事權相匹配體制相背離;其次,一般目的轉移支付的測算基礎並不科學、合理,實現不了財力與事權的匹配;再次,過渡期轉移支付的規模很小,起不到太大的調節作用;最後,專項撥款名目太多,很多專項撥款並不具有專項的目的,這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。

　　3.稅收徵管成本過高

　　稅收徵管成本指稅務機關在征收稅款過程中自身消耗的各項費用。據國家稅務總局公佈的有關數據測算,1994年國稅、地稅分徵分管體制實行後,稅收徵管成本比以前明顯提高。1993年,我國的稅收征收成本率約為3.12%,從1994年開始上升,1996年征收成本率約為4.73%,其後持續增長到5%~6%。而西方發達國家的稅收徵管成本一般都在1%左右。

　　面對分稅制面臨的一系列困難,不同的學者提出了不同的觀點,以賈康為代表的學者認為應繼續推進分稅制改革,在分稅制的改革進程中解決面臨的困難;但是也有學者對此提出了質疑。筆者認為應從以下方面繼續推行分稅制改革。

　　(一)減少財政管理層級

　　從國際經驗來看,一般來說,分稅制的大國家,就是三個層級左右,比如說實行聯邦制的美國,還有實行單一制的英國;既有單一制特征,又有地方自治特征的日本也是三個層級。從我國目前省以下財政體制看,五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題,應首先簡化財政管理級次,這樣做會使財政級次與政府級次出現一定時期、一定程度上的不對應,但從長遠看是應該最終對應起來的。改革的方向是實行省、市、縣三級財政管理體制,縣市同級,鄉財縣管;簡化財政級次之後,鄉級政府隨著事權的大量減少,一般應轉為縣級政府的派出機構,而市級政府由於其事權與財權同縣級政府趨於一致,也需要改變原來的上下級關係,成為平級政府。同時,要做好精減政府人員工作,使財政供養人口同扁平化後的政府級次相適應,減輕財政負擔。

　　(二)完善轉移支付制度

　　建立科學、規範的財政轉移支付制度,不僅是分稅制財政體制的題中之義,也是公共財政框架下調節地區差異、加速經濟社會發展、全面建設小康社會的客觀要求。規範和健全、完善轉移支付制度,提高基層財政的公共服務水平,必須在改革、創新的基礎上,重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉移支付的力度,儘快構建與分稅制體制相適應的財政轉移支付制度體系。一方面,要在確保中央財政財力分配主導地位和調控能力有效發揮的基礎上,強化中央財政的再分配功能。另一方面,要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規模的基礎上,加大中央財政對中西部地區轉移支付的力度和省級財政對縣級財政轉移支付的力度。

　　(三)改革稅收徵管體制,降低稅收徵管成本

　　從長遠看,國稅和地稅應合併,但並不意味著否定分稅制,回到分稅制改革之前的狀態,而是按照國際經驗對分稅制的完善。目前,已經有了成功的經驗和創新的道路,這就是浙江省、上海市的經驗。即將國稅局和地稅局合成一個機構,一套人馬兩塊牌子,稅收仍然劃分為中央稅和地方稅,分別徵管。但要避免操之過急,在實踐中穩步推進,不搞一刀切;根據各地的具體條件推進此項改革的進程,尤其要避免簡單合併回到原來的老路上去,並且做好相關配套改革。