稅收徵管成本

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稅收徵管成本（Tax collection and management costs）

　　稅收徵管成本是指稅務行政機關在稅收管理過程中所付出的人財物。

　　按稅收徵管成本的預算類別稅收成本可劃分為人員經費、公用經費、財產購置費和稅務事業費。

　　人員經費是指稅務管理部門支付給管理人員的勞動報酬、津貼補貼、獎金和福利待遇等。

　　公用經費是指稅務管理部門為完成稅收管理任務而用於公共消耗的支出，主要包括公費、設備購置費、業務費、修繕費和其他有關費用。其中，公務費、是指稅務管理部門在日常管理中所需的辦公費、郵電費、會議費、公用取暖費、差旅費、市內交通費、傢具設備車船租賃費。設備購置費，是指購置低於基本建設投資標準的固定資產的開支，通常包括一般設備購置辦公用的桌、椅、床、車輛及其其他傢具器具的開支和專業設備購置費，如購置用於教學培訓、科研、檢測等專業用的器件設備、儀錶、掛圖和專業圖書等開支。業務費，是指為了開展業務活動所需的專項費用，如大宗帳簿、表冊、票證、規章制度資料的印刷費。修繕費，是指公用房屋、建築物的維修保養費用。

　　財產購置費是指稅務管理部門為實施稅收管理職能而購置的固定資產，包括建築物和大型的專用設備、設施（含軟體）等。

　　稅務事業費是指稅務管理部門用於科研、業務培訓方面所發生的費用。

　　稅收徵管成本衡量指標可劃分為總體指標和個體指標。

　　稅收徵管成本的總體指標是衡量全國或者某一地區稅收徵管總成本的有關指標，主要衡量指標有兩個：

　　（1）每百元稅款的征收成本＝稅務征收總成本/稅收收入總額*100

　　每100元稅款的征收成本越低，說明徵管效率越高。

　　（2）人均征收稅額＝當期稅收收入總額/徵管人員總數

　　人均征收稅數越高，說明徵管效率越高。

　　稅收徵管成本的個體指標是衡量某一徵管部門或某一稅種的徵管總成本的有關指標。這些指標一般可根據管理的需要設置。在衡量某一稅種的徵管成本時，難點在於準確核定該稅種在徵管過程中實際發生的費用。當一個部門同時徵管多個稅種時，則可以根據各稅種在各項成本費用中應占的傳輸權數來確定。個體指標的構成原理與總體指標的基本一樣。例如：

　　稅收徵管的根本目標是取得稅收收入和保證稅法的實施。在實際的稅收徵管中，應收稅款與實際征收稅款總存在一定差距，這是無法從根本上消除的。但高效的稅收徵管卻可以縮小這一差距，使之維持在一個合理的範圍內。並且，稅法的成功實施更是離不開稅收徵管這套實施機制。因此，稅收徵管的效率決定了整個稅收制度的效率。

　　稅收徵管既然如此重要，那麼，其效率應該如何度量呢？由於稅收徵管是一個綜合性的概念，簡單地以收入和成本的對比來度量肯定是不准確的。稅收徵管效率不僅包括徵管機制嚴密程度所影響的納稅人遵從程度，而且還包括徵稅機構運行效率和人員素質。因此，單純以徵稅成本的高低來衡量徵管效率是不可取的。例如，A國徵稅成本率為0.5%，但其偷稅率達到 30%，稅法遵從度較低；B國徵稅成本率較高，為1%，但其偷稅率僅為5%，稅法遵從度較高。通過比較不難看出，徵稅成本率較低的A國徵管效率低於徵稅成本率較高的B國。

　　稅收徵管效率受到稅收制度是否嚴密的制約，但嚴密性是無法準確量化的，只能使用偷稅率等相關指標進行替代，而這些指標又受到了稅收徵管的影響。因此，在探討稅收徵管成本時，我們假定製度是既定的，是外生變數。顯然，稅收徵管效率受到來自於人員素質、技術手段、組織機構等諸多因素的制約，而在這些因素中，稅收徵管成本無疑是影響最為深遠的。在這些影響效率的變數中，我們先假定成本之外的人員、技術、組織是既定的，這也符合上述變數在實際運行中變換緩慢的事實。那麼，通過降低徵管成本就可以達到有效地提高稅收徵管效率的目的。

　　1.經濟因素。經濟發展水平對稅收徵管成本產生影響。一般情況下，在稅收制度既定時，經濟發展水平的高低決定了稅源多少。在稅收徵管成本的絕對量上，隨著經濟的發展，呈現出一種正相關的關係。以我國為例，1978年GDP 為3624.10億元，同期稅收收入為519.28億元，稅務人員為17萬人；1988年GDP為14928.30億元，稅收收入為2390.47億元，稅務人員為50萬人；1998年GDP為79395.70億元，稅收收入為9262.80億元，稅務人員為99萬人。在人均徵稅量上，1978年為 30.5萬元，1988年為47.8萬元，1998年為87.29萬元，呈一種上升趨勢。地區經濟發展的不均衡性導致了稅收徵管成本的地區不均，沿海發達地區與內陸欠發達地區的差距明顯。

　　2.財政因素。財政收入和財政支出政策導向對稅收徵管成本有著重要的影響。稅收收入的取得是為了滿足政府職能的需要。如果政府對稅收收入的需求增加，勢必會影響稅收徵管成本，稅務機關往往會投入更多的成本去取得增量收入。稅務經費支出也是按照稅收收入的一定比例來安排的，在財政狀況較好的地方相對充裕，反之則經費缺乏，這無疑也會造成徵稅成本的損耗。

　　3.稅收制度因素。總體上看，簡單而嚴密的稅收制度，能使稅收徵管成本維持在一個較低的水平上。在具體的實踐中，主體稅種選擇尤其是流轉稅和所得稅的選擇對稅收徵管成本的高低有著顯著的影響。流轉稅是以商品或勞務的流轉額徵稅，較所得稅的徵管難度要小，因此，以流轉稅為主體稅的徵管成本小於以所得稅為主體稅種的選擇。就是在流轉稅內部，增值稅和營業稅也由於其運行機制的不同而使徵管成本處於不同的水平上。另外，一個穩定、公平的稅收制度也是保持徵管低成本的關鍵所在。這是因為頻繁變動的稅制帶來了巨大的“適應性”成本，而不公平的稅收制度將對納稅人的行為選擇產生消極影響，使行納稅人利用各種機會來逃避納稅，這明顯會加大稅收徵管成本。

　　4.組織機構效率和人員素質影響徵管成本。不可否認，高效機構帶來的必然是低成本耗費。而人員素質是人力資本的價值體現，高素質的人員也是降低徵管成本的一個重要因素。

　　5.社會因素。按照新制度經濟學的一般理論，制度是由正式規則、非正式規則和實施機制三部分組成。正式規則指的是成文的稅法及相關法規、規章，實施機制則是稅收徵管活動。在這三部分中，起到至關重要作用的是非正式規則，它是正式規則形成的基礎和前提，也是實施機制能否有效發揮作用的保障。社會因素就可以概括為非正式規則的集中體現，它包括在思想、文化、傳統、道德、意識形態中，是在人類長期發展過程中形成的一種“潛規則”，如守法、誠實、守信等。這些 “潛規則”具體到稅收活動中則表現為公民的納稅意識、社會成員的道德水平以及社會各階層對稅收活動的理解等。“潛規則”從意識上影響著納稅人的遵從程度，進而影響著稅收徵管的成本。

　　稅收徵管成本作為一種客觀存在的經濟現象，就如企業的生產經營成本一樣，不能避免，更不可忽視。從提高稅收徵管效率的根本要求出發，加強稅收徵管成本的控制意義重大。從根本上來講，降低稅收徵管成本的必要性主要在於：

　　(一)降低稅收徵管成本是導入稅收徵管企業化經營理念的必然要求

　　縱觀當前一些從眾多競爭對手中脫穎而出的優秀民營企業，其成功的主因就是擁有良好的經營管理理念。其中最主要的一條，便是強調資本的運作效率，以最小的成本獲取最大的利潤空間，增強市場競爭力。當前，我國有不少政府部門均提出了要以企業化的經營理念來指導行政機關的日常工作，以此來控制政務成本，提高行政效率。肩負為國聚財職責的稅務機關，導入企業化經營理念，就必須壓縮機構層級，減少管理環節，把降低稅收徵管成本作為根本出發點，簡化工作流程，提高徵管效率，打造精簡、務實、高效的稅務形象。

　　(二)降低稅收徵管成本是緩解新形勢下行政經費壓力的有效途徑

　　以餘姚市國稅系統為例，我市國稅納稅人從1995 年國稅成立初的1.9萬戶增加到了2004年底的2.9萬戶，可謂增長迅速。2002年開始的新辦內資企業所得稅和2005年開始的車輛購置稅歸劃國稅部門徵管後，使國稅系統的工作量更是大幅度增加，使得經費支出與日俱增。但是隨著各種代徵手續費的取消，國稅系統的經費來源卻日益減少，客觀上給我們日常工作的開展帶來了很大困難。為有效解決收入來源與費用支出之間的矛盾，就必須堅持開源節流。而在經費來源受限制的前提下，降低稅收徵管成本便是最直接、最有效的途徑。

　　(三)降低稅收徵管成本是提高管理水平促進工作目標實現的銳利武器

　　現代社會經濟的發展，使稅收目標由單純的追求利益最大化過渡到了納稅人價值的最大化，並形成了新的稅收觀。新的稅收觀，把稅務機關看作是為最終滿足納稅人需要而設計的“一系列徵管”的集合體，形成一個由此及彼、由內到外的“徵管鏈”。每完成一項徵管需要消耗一定的資源，而徵管的產出又形成一定的價值。按此逐步推移，直到把最佳的服務提供給納稅人，以滿足他們的需要。在稅務生產過程中，所有的徵管都可以劃分為“可增強價值的徵管”和“不增加價值的徵管”。降低稅收徵管成本，有助於在索本求源的前提下，儘可能地消除“不增加價值的徵管”，對“可增加價值的徵管”，也通過儘可能地減少為完成每一項徵管所消耗的資源，並以此貫穿始終，促進稅收徵管質量和效率的不斷提升，最終有效完成各項稅收工作目標。

　　(四)降低稅收徵管成本是推進節約型社會建設的重要體現

　　建設節約型社會是黨中央、國務院提出的促進社會經濟可持續發展的根本要求。建設節約型社會，就必然要求我們稅務機關牢固樹立科學的稅收發展觀，以提高資源利用效益為核心，強化節約意識，完善徵管結構，推進技術進步，建立健全節約型的稅收徵管機制和體系，不斷降低稅收徵管成本，把節約理念貫穿於稅收徵管工作的全過程，全面推進節約型社會建設，促進社會經濟的全面、協調、可持續發展。

　　1.經濟思想對稅收徵管成本的影響是明顯的。凱恩斯的國家干預理論體現在稅收徵管上是通過國家強制力，加強對納稅人的控制，嚴厲打擊偷稅者。在這種理念下，稅務檢查所耗費成本較高。隨著新自由主義思潮的涌現，新公共管理理論以理性人為假設，希望通過“看不見的手”來實現個人利益和公眾利益的統一。

　　經濟理念的改變體現在稅收徵管上就是西方發達國家開始摒棄傳統的對納稅人的偷逃稅行為嚴查重罰的做法，而代之以更加“人性化”的做法。它們更加註重對徵稅行為的成本—效益分析，通過提供高質量的服務降低稅收徵管成本，提高納稅遵從度。例如一貫以嚴厲著稱的美國聯邦稅務局進行了業務重組，把“通過幫助納稅人瞭解和實現他們的納稅義務並通過使稅法公平適用於所有納稅人，以此為美國納稅人提供高質量的服務”作為工作信條，並把為每位納稅人提供一流的辦稅服務、為所有納稅人提供旨在確保稅法得到公平實施的服務和創造高質量的工作環境作為三個戰略性目標。

　　2.企業管理思想的融入。新公共管理思想主張將企業家精神引入政府管理之中，運用企業經營管理中較為成熟的技術、手段和經驗為納稅人提供高質量的服務。這樣，納稅人的地位從被監管的對象轉變為商業性客戶，而徵稅機關則成為商業企業，其內部管理也從行政管理中解放出來，向企業化管理轉變。

　　眾所周知，行政管理一貫以低效、腐敗著稱，而企業化管理則能夠充分調動參與者的積極性。雖然稅務機關不可能以“利潤最大化”為工作信條，但企業管理中可借鑒的部分可以有效降低稅收徵管的成本，因為不論是企業還是政府，低成本都是有效率的表現之一。因此，引入企業管理思想可以對徵管成本的降低產生積極的影響。

　　美國聯邦稅務局對所設計的未來組織模式進行了更加專業化的分工，不再按照行政職能進行劃分，而是以面向客戶（納稅人）的要求進行組織架構，直接為納稅人提供服務，減少了中間的成本耗費。稅務機關的內部管理按照委托—代理理論制定了有效的激勵機制，誘導代理人去實現委托人的目標，使其符合委托人的利益。美國聯邦稅務局的做法是針對組織效率實行“扁平化”管理，減少中間層耗費，同時對戰略管理層、操作層和一線員工層，依據工作業績進行評估考核，作為晉升和獎勵的標準。這樣，減少了稅務官員的尋租動機，減少了不必要的徵管成本浪費。

　　3.公共選擇理論的引入。公共選擇理論模型中，通過對官僚的“經濟人”假設推導出了官僚制度運轉效率低下，政府也會失靈的結論。該理論認為要消除低效、失靈現象，關鍵在於消除公共壟斷，在公共部門恢復競爭，引入市場和準市場機制，促使公共部門管理的社會化。在西方發達國家，充分利用中介組織和社會團體為納稅人提供大量納稅服務，這些措施大大降低了稅收徵管成本。

　　4.“成本企畫”的引入。成本企畫是一種先進的成本控制方法，它通過一種事前對成本的分解、控制達到事中、事後降低成本的目標。稅收徵管成本的籌劃也可以借鑒這一先進的成本管理模式，從稅收徵管成本的源頭抓起，從稅收制度的設計階段就充分考慮成本因素，對實際情況進行調查分析，避免後續過程中的成本耗費。在稅制設計完成後，各種可能的成本就應該體現出來，徵管成本應被維持在一個合理的範圍內，這樣就可以排除無序的成本耗費的發生。