稅制設計

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稅制設計(tax system design)

　　稅制設計是指政府決策者根據本國經濟發展水平、稅源分佈狀況、財政收入需要，以及征收管理的可能性，對稅種、徵稅範圍、計稅方式、課稅環節、稅率等作出的抉擇。

　　1.取得穩定的財政收入，保證政府正常履行其職能是稅制設計的首要目標。

　　2.公平稅負以促進經濟發展是稅制設計的重要原則。

　　3.簡化稅制以提高效率是實現稅制設計各項原則的保證。

　　在自然經濟下,稅收主要以勞役、實物等形式征收，同價格聯繫甚少；在商品經濟下，稅收主要以貨幣的形式征收，價格有著不可分割的聯繫。課稅會使商品相對價格發生變化，進而影響生產者和消費者的決策。在市場有效領域，課稅很可能會產生對資源配置的扭曲作用，帶來效率損失，因此稅制設計應保持“中性”，儘量不幹擾生產者和消費者的行為。在市場失靈領域，價格對資源配置本身不再是最有效率的，此時稅收調節就是必要和可行的。

　　一、稅制設計在價格調控供求關係中的作用

　　價格是市場經濟下調控供求關係的主要手段，但它對供給和需求的調節往往是逆向的。價格高可以刺激供給卻抑制了需求；價格低可以刺激需求卻抑制了供給。現實經濟狀況是複雜多樣的，國家對社會供求關係的調摔目標有多種組合，需要同時運用價格、稅收、利率等多種杠桿進行調控。上面幾種典型的供求關係調節，可以看出價格杠桿離不開稅收，有時利用稅收杠桿調節優於利用價格杠桿。

　　1.對於某些限制消費的商品，根據需求法則應該提價，但高價會帶來高利刺激供給。在欲同時抑制供求或供給一定的情況下，可以考慮徵稅的方式來提價，利用高稅的方式來調控供給。(1)國家限制生產和消費的商品，高稅高價可以同時抑制供求。比如，為了節約木材資源、適度消費和保護環境，從2006年4月1日起征收實木地板和木製一次性筷子消費稅。幾個月過去了，從市場反應來看，實木地板漲價明顯，政策效果已經顯現。木製一次性筷子則因稅率低、稅額少，不足以對其供求產生實質性影響。只有進一步提高一次性筷子的消費稅稅率，才能實現適度生產和消費。

　　(2)供不應求的商品，提價一般是無可厚非的。但有的公共資源，本身價格已經很高，需求依然過量。想抑制對這類商品的消費，提價不如徵稅。如一些知名旅游景點由於不堪長期超負荷接待旅客而紛紛宦布提高門票價格，但其做法引起一片反對之聲。究其原因，在於國內旅游景點的門票價格與世界上很多國家相比已不菲。這樣，一方面要限制對旅游景點的過度消費，另一方面又不能靠純粹的價格上漲。如何解決這一矛盾？從稅制設計的角度可以得到一個雙贏的結果。比如開徵旅游資源消費稅，國家可以將這部分稅款用於提高公共福利，讓那些沒有亭受到旅游資源的人也通過公共福利的提高而間接受益。

　　2.對於國家鼓勵生產的商品，根據供給法則應該提價，但為了實現在限制或降低價格的前提下擴大供給的調控目標，則需要考慮利用稅收杠桿。

　　(1)在自然壟斷行業，廠商會減少產量以抬高價格，使價格上升到邊際成本之上，消費者的購買量減少到有效率的水平之下，導致資源配置的低效率，造成社會福利損失。對自然壟斷的矯正，我國一直採用限價和補貼的方式。我國現行的稅制設計基本上未考慮對自然壟斷實行矯正稅的調節， 只是在營業稅中對郵政通信業採用較低的稅率(3%)，對煤氣、自來水採用低增值稅率(13%)，對這幾個自然壟斷行業產品的價格有一定控製作用。我國電訊、航卒業的價格之所以很高， 就是因為對這些行業的管制缺少使其降價的稅收利益。因此存未來的稅制設計時，可考慮設置“壟斷管制補貼稅”加以矯正。

　　(2)我國目前房地產市場需求的主體是廣大工薪階層，他們希望普通住宅的價格能有所降低。怎樣滿足他們需求的同時又能擴大房地產商提供普通商品住宅的積極性? 可以通過減稅或稅收優惠的方式來實現。現行《土地增值稅暫行條例》規定納稅人建造普通標準住宅出售，增值額未超過扣除項日金額20%的，可以免徵土地增值稅。該規定使得房地產丌發商願意以低價提供普通標準住宅，應該說政策效果是不錯的 未來的稅制設計中可以以更多的優惠政策促進低價位、中小套型、普通商品住宅、經濟適用房和廉租住房的供給。

　　3.在特定的市場中，如果只採用價格機制會給社會帶來較大的效率損失。對於有些商品如房地產，由於市場投機等不正常因素而使需求過旺、價格過高，許多人的合理需求由於價格畸形而得小到有效的滿足。世界各國的經驗表明，純粹的市場機制往往導致高房價，而高房價會阻礙城市化進程，造成兩極分化，給整個社會帶來極大的福利損失，因而房地產行業成為國家進行巨集觀調控的重點對象。從我國目前房地產市場情況來看，稅收調控可以發揮較大的作用。現行稅制在房地產開發、取得、持有及轉讓各環節不夠完善，尤其是持有環節稅負過輕，導致囤積土地、住房空置等投機行為的大量存在。如果提高房地產持有環節的稅負，將有利於抑制房地產過度投資需求和房價上漲。

　　二、稅制設計在價格調控收入分配中的作用

　　價格機制可以對國民收入在不同經濟主體之間進行分配。通過價格機制，獲利的經濟主體可以在提高經濟效益的同時獲得較多的收入分配額，而受損的經濟主體在喪失經濟效益的同時失去了一部分收入分配額。可以說，價格的每一變動都會影響國民收入分配的結果。

　　如果國家不採用其他杠桿進行配合，價格調節收入分配的結果往往是導致收入分配的不公和兩級分化的不斷擴大。

　　稅收是調節收入分配的有力手段。為了減輕農民稅負、提高農民收入，我國於2006年1月1日起廢除了存在兩乾多年的農業稅。現在農民負擔是減輕了，但與世界其他國家相比，還有可以完善之處。在市場經濟比較發達的國家，如英國，農民購進生產資料時所承擔的增值稅稅款，國家是退還的。英國農民每年向稅務局不是申報多少稅而是申報退多少稅。我國現在農民雖然不交農業稅 ，但農民並非不承擔任何稅負。其在進行農業生產時就還承擔著購進生產資料里含的增值稅負。要徹底減輕這一部分稅負， 可以考慮減免農業生產資料企業的稅負，使其成本降低進而降低農民購買時的價格，間接地增加農民的收入。

　　總之，設計合理的稅制可以更有效地實現價格調控的目標。當然，千萬不能落入稅收萬能論的錯誤之中。正確的指導思想應該是具體問題具體分析，綜合利用稅收和價格等經濟杠桿，認真權衡才行。

　　1.稅種設計不夠完善

　　稅制的設計不科學，稅收職能的發揮與社會管理的需要不盡和諧。一是徵稅依據沒有體現市場價值。比如，不動產計稅沒有考慮市場價值實行動態征收，現行不動產稅制仍然是依據歷史成本為徵稅對象。二是征收範圍仍然偏窄。我國現行的資源稅並不是專門的環境保護稅種，只是針對使用煤、石油、天然氣、礦產品和鹽等自然資源所獲得的收益征收。對一些重要的非礦產資源，如淡水資源、森林資源等沒有納入徵稅範圍，使得這些資源的使用成本偏低，變相刺激了這些非礦產資源的掠奪性開采和使用，加劇了生態環境的惡化。

　　另外，生態稅收基本處於缺位狀態，制約了迴圈經濟的發展和生態環境的保護。三是主體稅種功能弱化。1994年分稅制改革，名義上形成了流轉稅和所得稅雙主體的框架，但事實上，由於我國經濟水平較低，所得稅沒有成為主體稅種，而僅發揮輔助稅種的作用，從而使我國稅制體系從中央到地方都是以流轉稅即間接稅為主體的單一主體稅制結構。個人所得稅採用分項計徵模式，稅率和費用扣除方法不盡合理，加之征收管理薄弱，難以充分發揮對個人收入的調節作用，遠未成為我國主體稅種，因而在調節城鄉居民收入差距方面的作用有限。四是企業所得稅按隸屬關係劃分中央與地方的收入制度，嚴重製約了企業跨地區的重組、聯營、兼併，不利於企業之間打破地域競爭。五是增值稅與營業稅並存，影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，也加大了這兩個稅種的徵管難度；生產型增值稅不僅無法徹底消除重覆徵稅的弊端，而且抑制科技進步；消費稅的征收範圍偏小，調節力度不足。

　　2.間接稅與直接稅的比例不合理

　　“十五”以來，隨著經濟的發展和經濟結構的變化，直接稅的比重有所上升，間接稅的比重有所下降。比如，內外資企業所得稅和個人所得稅占稅收收入的比重，從2001年的19.2%提高到2005年的24.6%，國內增值稅、消費稅和營業稅等流轉稅占稅收收人的比重，從2001年的58.6%下降到2005年的53.7%，但間接稅比例高、直接稅比重低的格局並未發生本質變化。由於現行稅制中流轉稅占稅收收入比重過大，造成原先確定的流轉稅與所得稅“雙主體”的稅制模式名不符實，不利於充分發揮直接稅的巨集觀調控作用。同時，在具體稅種的設置方面也有不少問題：有些稅種重覆設置，有些稅種性質相近、征收有交叉；有些稅種已經或者將要逐步失去存在的意義，該廢止的沒有廢止，該合併的沒有合併；有些國際上通行、中國也應當開徵的稅種沒有開徵。

　　3.稅收負擔的公平性亟待加強

　　從稅收負擔的公平性看，由於我國長期對內、外資企業分別實行兩套不同的所得稅、財產稅和行為稅制度，區域性稅收優惠政策過多過濫，對不同地區的企業實行不同的稅收優惠；對城鄉實行兩套稅制，個別稅種存在著對外國產品的非國民待遇，稅率、稅收優惠和費用扣除標準不同，結果使不同地區不同所有制企業的稅收負擔存在較大差異，不利於企業之間開展公平競爭。現行稅制未能充分體現公平競爭和國民待遇原則，即一方面存在著嚴重的稅收歧視，另一方面存在著“超國民待遇”，主要表現在：一是稅收負擔不平等。我國現行的增值稅分為一般納稅人和小規模納稅人，實際稅收水平不同，小規模納稅人往往要負擔更多的稅收；二是不同經濟成分稅負差異過大。國有經濟、集體經濟、股份制經濟及其他經濟成分分別實行不同的稅收政策；三是不同區域的企業稅負水平不一。我國是將優惠政策置於沿海發達地區，而中西部地區稅收高於東部經濟特區；四是內外資企業稅負不一。外資企業所得稅負擔稅率差不多8%，而內資企業的綜合負擔稅率在33%以上。另外，由於直接稅特別是累進的個人所得稅、社會保障稅以及遺產稅和贈與稅具有較強的收入再分配功能，直接稅收入比重過低，尤其是來自所得稅類的比重過低，必然會影響稅制公平收入分配功能的正常發揮，影響我國社會經濟全面、協調、可持續發展的進程。

　　4.稅收調控力度欠缺

　　稅收調節收入分配的力度不夠，稅收職能的發揮與社會公平正義的訴求不盡和諧。現行稅收體制在公平稅負，引導投資向落後地區轉移，刺激貧困落後地區的消費和出口，將資源優勢轉化為經濟優勢和財力優勢等方面還顯得比較乏力。中國現行稅制是以間接稅為主體，間接稅最大的缺點是逆向調節作用，收入越低，承擔的稅收負擔相對越重。隨著經濟的發展，市場競爭的加劇，城鄉居民收入不斷增長，差距不斷擴大，就更需要發揮稅收的巨集觀調控職能，我國目前調節個人收入的稅種只有個人所得稅，而個人所得稅收收入規模小，徵管水平低，其占國家稅收收人的比重很低，還沒有成為我國地方稅的主體稅種，因而在調節居民收入差距方面作用有限。

　　5.地方稅收體系不完善

　　由於地方稅體系不完善，地方稅收的聚財增收功能未能充分發揮，分稅制將75%的增值稅和全部的消費稅劃歸中央，把以第三產業為主要稅源的營業稅劃歸地方，而經濟落後地區往往第三產業不發達，營業稅稅源極為有限，這就造成了地方稅收收人不足，財政困難。而且我國現行稅收政策存在城鄉分割問題，如在城市征收個人所得稅、企業所得稅，房產稅只在市、縣、鎮、工礦區征收，這種稅收政策格局對調節城鄉區域經濟發展不利。加之我國財政管理體制不健全，沒有一個明確、合理的稅權劃分與稅權分配模式，從而造成了中央與地方事權與財權、財權與稅權不相匹配的混亂局面。

　　(一)優化稅制，強調公平與效率的兼顧

　　建立和諧社會必須實現稅收可持續發展，既能儘可能地滿足以國家為主體的財力分配需要，又不至於損害未來需要，從而使整個稅收運行有利於經濟、政治、社會的可持續和諧發展。從當前情況來看，強調稅制公平與效率的兼顧比任何時候都更具現實意義。一般而言，直接稅通常用以調節和解決公平收入分配問題；而間接稅更能體現政府的效率目標；雙主體的稅制結構則致力於實現經濟效率與社會公平之間的平衡。公平與效率是構建新的稅收制度的指導思想，是判斷既定稅收制度是否合理的標準，也是進行稅制改革的基本綱領。兼顧效率與公平制度體系包括：第一，通過制定有關的法律、法規，保障勞動者的最低工資收入；第二，運用累進稅率的個人所得稅調節高收人，運用遺產稅、贈與稅等適度限制非勞動收入，調節社會成員的個人收入分配關係；第三，建立強制性的社會保障制度，通過社會保險互助互濟功能，對完全喪失或部分喪失勞動能力及失去工作崗位等在市場經濟中處於弱勢地位、收入水平大幅度下降的勞動者予以支持幫助，保證這些低收入者的基本生活等。

　　(二)完善稅制，營造和諧的稅收環境

　　所謂稅收的和諧主要包括兩個方面的內容，一是稅收征收與納稅人之間的和諧；二是稅收要為和諧社會的構建創造條件。為此，要把建立以納稅人為主導的稅製作為中國稅制改革的長遠的理想目標。因為以納稅人為主導的稅制是最符合徵納稅人行為規律的稅制，也是動力機制和信息機制最健全的稅制，運作成本最低的稅制。同時，擺正徵納稅人的關係，在徵納稅人關係之間的權利與義務分配上體現公正的總原則。所有的納稅人服從稅收權力的強制，在稅法面前做到所有的徵納稅人都是平等的。

　　(三)更新理念，牢固樹立和諧意識

　　稅務部門在構建和諧社會、設計稅制的進程中，要著重樹立以下五個稅收理念：一是樹立稅收經濟觀。經濟決定稅收，稅收來源於經濟。稅收工作要始終圍繞和服務經濟建設大局，通過發揮稅收職能促進經濟社會全面發展。二是樹立稅收法治觀。要不斷加強稅收法治建設，依靠稅收法律制度規範徵納雙方的行為，堅持依法徵稅，倡導誠信納稅，提高公民的稅法遵從度，營造和諧的稅收法治氛圍。三是樹立稅收誠信觀。要在全社會打造誠信稅收，稅務機關及其工作人員應當忠於職守、依法徵稅、文明執法，納稅人應當誠實守信、依法納稅、履行義務，社會各界應當關心稅收、理解稅收、支持稅收，使稅收更好地為構建和諧社會提供財力支撐。四是樹立稅收效率觀。要通過追求效率的稅制設計，使社會生產力進一步得到解放，使有利於社會進步的創造和勞動得到尊重與發揮。同時，要講求徵稅效率、納稅效率和用稅效率，降低征收成本，優化辦稅效率，提高投資效益。五是樹立稅收生態觀。在稅制設計和稅收政策的制定上，要特別註重人均資源占有量較少和生態環境比較脆弱的國情，發展迴圈經濟，建設節約型社會。

　　(四)公開透明，增強稅制設計效果

　　稅制是否完善合理以及完善的程度，最終的評價者是民眾。無論是稅制設計階段，還是稅制立法過程，都離不開民眾的參與。只有民眾真正的參與，發表意見，稅制才有可能真正反映民意。在稅收立法過程中，政府應該加大宣傳力度，讓民眾瞭解稅收的立法過程，瞭解稅制的完善過程，從而更有針對性地參與廣泛有效的討論。這樣做，至少有兩大收穫：一是可以聽取更多人的意見，從而有助於稅收立法和稅制的完善；二是在討論過程中，可以讓更多的人瞭解稅制。2005年，個人所得稅工資薪金所得的扣除標準從800元提高到1600元的調整，就是一個很好的事例，各界幾乎都參與討論，稅制改革得到前所未有的重視。稅收徵管過程，既是民眾依法納稅的過程，也是稅務部門依法徵稅的過程。在稅收徵管過程中，稅務部門是在提供公共服務，應該儘可能節約稅收徵管成本。當前，與其他國家相比，中國稅收徵管成本居高不下，從某種意義上說，稅收徵管效率還有改善的空間。與此同時，稅務部門應該儘可能讓納稅人遵從成本的下降。稅務部門負有解釋稅法的職責，應該通過各種渠道，儘可能普及稅法知識，讓納稅人明明白白納稅，節約瞭解稅制的成本；稅務部門還應該通過內部機構的整合，例如在國地稅合併尚不現實的情況下，通過合署辦公，給納稅人以最大的方便。