稅收法制

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(重定向自税收法律制度)

目錄

稅收法制的涵義

  稅收法制即稅收法律制度的簡稱,是國家稅收法律原則,規範意識和制度的總稱,它包括立法執法司法守法和法律監督等諸方面的法律制度,是社會主義民主法制建設的重要組成部分。稅收法制具體體現在一國的稅收制度上,並以法律的形式表現出來,是對政府與納稅人之間的行為權利義務的一種規範。

  稅收法制從其源頭來看是稅法,古今中外稅收法制的形成都是與稅法同步的,沒有稅法當然也就不存在稅收法制。稅收法制具體體現在一國的稅收制度上,並以法律的形式表現出來,是對政府與納稅人之間的徵納行為權利義務的一種規範。

稅收法制觀念模式分析

  稅收法制觀念就是對稅收法治的理性精神和文化意識的抽象,是稅收法制的基本傾向或人們對稅收法制的態度、信念,即對法制價值、稅法制度等的認識、評價、反應和期望,其核心是法制價值觀念和稅法權威觀念。從稅收法制的實質價值理論來看,法制狀態下的稅法必須是合乎理性的。如果社會公民都願意遵守國家制定的稅法的話,那麼對不遵守者,不僅僅是實行法律製裁,而且讓他們明確守法是應該的,是符合社會和民眾利益,符合公民或統治階級的價值標準和觀念要求的,那麼稅法就是合乎理性的。其價值標準和觀念體系除了體現人民大眾的意志和社會倫理準則外,還體現為一種法制觀念模式。如果沒有健全和成熟的法制觀念模式,那麼公民將無法對稅法進行合理性、合法性判斷,無法形成對稅法的共識與認同,也就不能在思想上樹立起稅法的權威。

  在稅收法制觀念模式中,首先要樹立憲法觀念。憲法作為一切法律、法規的立法原則和依據,其觀念形態當然支配著稅收法制觀念模式。憲法的基本精神是對國家權力的限制和對公民權利的保障。樹立憲法觀念,一方面要求稅務機關及其工作人員樹立為人民服務的法律意識,這不僅是職業道德要求,也是憲法對其規定的一項法律義務;另一方面納稅人應該樹立較強的權利意識,自覺地運用憲法這一武器來有效捍衛自己的各項基本權利,並且當稅務機關及其工作人員違法,並侵犯其合法權益時,應敢於向有關國家機關請求權利救濟。從此種意義上講,納稅人的憲法意識首先是公民的訴訟意識,即公民是否會自覺地運用憲法所賦予的權利來保護其合法利益。

  在稅收法制觀念模式中占主導地位的應是稅法主治觀念。它要求人們對稅法有一種信仰意識,保持關於稅法的理想化形象和納稅人的權利受法律保護的信念,也就是在人們的內心世界樹立起稅法權威的神聖形象。當然,人們對稅法的信任和權威的確定,取決於各種因素,包括公民對稅法所建立的社會經濟秩序的期待,稅法本身的合理性、公正性,公民對稅法的認識,尤其是其法律效力及權威的認識,公民對稅法原則、規則的接受,稅收執法者的公平執法以及由稅法傾向引導的輿論等。所以稅法信任的形成過程,實質上也是稅收法治的實施過程。盧梭有句名言:“法律不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是刻在公民的內心裡。”建立社會主義法制國家,實行依法治稅,必須培養和提高公民的賦稅法制觀念,增強依法徵納意識。

稅收法制制度框架分析

  實行稅收法制不但要具備法制理念,而且還要具有健全的法制制度。稅收法制制度主要有稅收立法稅收執法稅收司法等制度。

  (一)稅收立法制度的構建及其完善

  稅收立法制度主要包括立法權的劃分和立法程式的確定。稅收立法制度是實行稅收法制的前提,沒有科學和完善的稅收立法制度,實行稅收法制則無從談起。許多國家的憲法和稅收基本法都規定稅收立法權由議會行使。例如,法國憲法及稅收法典都規定,各種稅收的徵稅基數、稅率和征收方式由議會制定;美國憲法規定,國會有確立課征各種稅、費、關稅以及消費稅權力等。世界各國確定稅收立法權由議會行使,旨在以此體現賦稅平等的法律原則,使議會作為社會成員的代表對國家能否徵稅得以充分行使決定權。

  由於在眾多國家的行政體制中都存在中央和地方的管理機構,因此,許多國家在憲法和稅收基本法中均明確了中央與地方稅收立法權的劃分。縱觀世界各國的稅收立法制度,其稅收立法權的劃分主要有兩種類型:

  第一,一級稅收立法權和多級稅收立法權。如法國、挪威等國實行一級稅收立法權,即稅收立法權專屬於國家中央政權機關;義大利、美國等國,實行多級稅收立法權,即中央和地方政權機關都可以在各自的許可權範圍內,制定相應效力的稅收法律規範。

  第二,單一稅收立法權和複合稅收立法權。如澳大利亞、墨西哥等國家實行單一稅收立法權,即稅收立法權專屬於國家權力機關;美國、英國等國實行複合稅收立法權,即國家權力機關和行政機關都可以在其許可權範圍內,制定相應效力的稅收法律規範。

  從我國現行立法體制來看,我國的稅收立法權完全集中在中央,地方沒有稅收立法權,地方政府只能規定一些屬於地方稅的稅種,在稅法規定的範圍內,決定稅率或開徵停徵。儘管通過實行分稅制,劃分了中央和地方的稅收收入和稅收管理許可權,從此建立了中央和地方政府各自相對獨立的稅收徵管體系,但並未形成稅收立法權的劃分。從世界許多國家劃分稅收立法權的實踐看,隨著市場經濟體制的發展和完善,在中央與地方之間採取分權是一種趨勢,它有利於調動中央與地方兩方面的積極性。我國各省經濟發展不均衡,給地方一定的稅收立法權,對於各省因地制宜處理有關賦稅問題,特別是利用稅收手段吸引外省投資,發展本省經濟,都是非常有益的。

  稅收立法權依法確定後,明確立法程式也很重要。立法程式是保證立法權得以正確行使的立法行為準則。目前,世界各國在憲法中,一般都原則規定立法的程式法,並且在議會法和議會議事程式中做出更具體的規定,有些國家則專門制定立法程式法。我國《立法法》也明確規定了嚴格的立法程式。從我國稅收立法程式看,稅法草案由國家稅務總局起草,財政部審簽後提交國務院審查,國務院審議通過後,以議案形式提交全國人大或人大常委會審議通過。其程式的嚴密性和複雜性不亞於其他法治國家。但是,由於在立法過程中,缺乏由財經、法律等專家組成的專門小組起草和審查,稅收立法質量不高,這種複雜立法程式並未充分顯示出其應有的效果。因此,應當積極推進立法工作的民主化和科學化,註重立法技術和立法協調,努力提高立法質量和立法效率。目前我國稅收立法層次較低,除少數幾個稅法是經全國人大正式立法外,大多為國務院發佈的暫行條例,而且補充規定較多,實際操作起來比較困難。這樣不僅影響稅法的嚴肅性和權威性,而且助長了稅務機關濫用行政自由裁量權。因此,依照“稅收法定主義”原則,應當改革和完善我國目前的,這種以稅收行政法規為主、稅收法律為輔的稅收立法制度,提高稅收立法效力級次和立法質量;建立以稅收法律為主、稅收法規為輔的稅法體系,既要通過憲法和《立法法》來完善國家的立法體制,又要儘快出台《稅收基本法》,使稅收立法許可權明確化、具體化、程式化

  (二) 稅收執法制度的構建及其完善

  稅收執法制度是稅法主體享有的稅收權利和承擔的稅收義務得到充分落實的制度。健全的責任制度和完善的執法內容,是稅收法治實效的直接體現。各國稅法一般都規定,徵稅主體有依法徵稅權、追繳稅款權、稅務檢查權、採取稅收保全措施及強制執行措施權、行政處罰權等。同時,徵稅主體有責任為納稅人提供幫助和服務,有義務對納稅人提供的以及審計得到的資料保密。徵稅主體在運用自由裁量權時,必須在稅法嚴格限定的範圍內。同時各國都建立了比較完善的徵管監控機制,以強化稅法的剛性和稅收執法的效力。我國《稅收征收管理法》與其他國家相類似,建有稅務登記、賬簿憑證管理、納稅申報稅款征收稅務檢查等制度,這使我國長期以來重實體法、輕程式法的局面得到根本改觀,對加強稅收徵管、規範稅收行為、維護稅收秩序起了重要作用。

  但是,隨著市場經濟的不斷發展,稅收執法制度還有許多需要改進和完善的地方,其主要體現在:

  (1)我國稅法對徵納雙方的權利與義務雖有明確規定,但在實踐中沒能完全有效地得到落實。特別是有關稅務行政協助問題、稅收保全和強制執行問題,以及不履行或不適當履行法定義務所承擔的法律責任等問題,儘管稅法已有規定,但是如果缺乏與之相配套的制度、辦法、措施以及嚴格的執行程式,那麼再完善的制度與法律也難以落實。

  (2)納稅質量不高,納稅相關數據失真,納稅人長期零負申報、異常低稅負申報時有發生。為此應積極推行納稅人稅務代碼制、存款實名制,儘快建立完善的評稅機構,並制定相應的納稅申報審核評審辦法,在徵管系統設立專門的評稅機構行使這一職能,通過對納稅人的納稅申報資料和經營狀況,進行分析評審以確保申報質量。為配合評審制度改革,還應當借鑒發達國家的經驗,將現行的檢查制度改為重點稽查制度,並建立多層次、相互制約的規範化稽查規程。

  (3)稅源監控不力,導致部分稅收流失。應當建立稅源資料信息庫,擴大稽查面,加快與工商部門建立信息網路,加強對重點稅源的監控。

  (4)在稅收執法中缺乏有效的監督機制,致使一些稅務人員隨意執法、濫用職權、以權謀私、甚至導致涉稅犯罪。實踐證明,只有建立、健全稅務幹部監督機制,實行權力制衡,才能有效杜絕權力失控,從而保證執法效果。

  (5)稅法對納稅人的權利及稅務機關如何為納稅人服務的規定不夠充分。應當明確,保護納稅人的合法權益,樹立尊重納稅人和為納稅人服務的觀念,這是我國民主與法制建設走向成熟及政府職能轉變的一個重要標誌。

  (三) 稅收司法制度的構建及其完善

  稅收司法制度是行政司法制度的重要組成部分,它包括稅務行政覆議制度(準司法制度)和稅務行政訴訟制度。建立和完善稅收司法制度是我國依法治稅的客觀需要,也是稅收立法和稅收執法的保障。我國行政司法制度的建立雖然起步較晚,但從1989年全國人大通過《行政訴訟法》、1990年國務院發佈《行政覆議條例》起,至今行政法制建設已經過十年;從1992年全國人大常委會通過《稅收征收管理法》起,我國實行稅務行政覆議制度也已有8年。此外,國家稅務總局又分別於1993年和1996年發佈了《稅務行政覆議規則》、《稅務行政處罰聽證程式實施辦法(試行)》兩個文件,特別是1999年全國人大常委會頒佈了《行政覆議法》,標志著我國行政覆議制度(包括稅務行政覆議制度)日趨完善。但是,在司法實踐中,由於稅收法律關係的徵納主體,不是法人之間或者自然人之間的司法關係,其權利和義務也不是直接的對等關係,因此,徵納主體之間的稅務爭議或徵納主體的涉稅犯罪行為,其性質與審理方法也同一般的行政、刑事案件有所不同。基於涉稅案件的特殊性,為確保涉稅案件準確定案、及時處理,在我國應建立獨立的稅務司法體系,設置專門的稅務警察、稅務檢察院和稅務法院,以切實維護國家稅法的權威,擺脫地方的行政干預,提高辦案質量和審理的公正性。

  總之,建設法治國家,實行依法治稅,涉及的問題是多方面的,稅收法治既要觀念化,又要制度化。當前的關鍵問題是我國缺乏一部能夠統帥指導各單行稅法的《稅收基本法》,致使賦稅中的一些重大問題(包括:基本原則、稅收許可權、稅務執法、稅務司法等)在稅收領域未能得以規範和統一,單行稅法在具體運用中,易發生混亂和矛盾,其效力也大打折扣。制定《稅收基本法》既有利於進一步健全稅收法律體系,推動稅收法制建設,也有利於合理劃分稅權,規範稅收關係,使稅收立法、稅收執法和稅收司法建立在有法可依的基礎上。

歐美稅收法制特點

  一、稅法基本原則

  1、稅權的法律基礎。稅權的法律基礎必須以法律為依據進行徵稅。美國加拿大法國比利時等國憲法中均規定:任何徵稅估稅必須要有法律依據。

  2、稅收的平等原則。指稅收中性稅收公平

  3、稅收的效率原則。

  4、徵納雙方的合作信賴原則。這一原則在西方國家稅法規定中和稅收實踐中都得到了充分的體現,其特點是徵納雙方不是對抗性關係,而是相互合作信賴關係,密切的信息聯繫,良好的溝通

  二、在中央與地方之間合理劃分稅收立法權和管理權。

  西方國家對劃分中央與地方稅收立法權管理權正確處理收入分配關係問題都十分重視,併在憲法或稅收基本法中都做出明確規定。各國對稅收立法權和管理權的劃分一般有以下幾種形式:一是把特定稅種的立法權管理權都授予某級政府。所得稅消費稅等大稅種的立法權管理權歸中央,小稅種立法權管理權下放給地方;二是按某一稅種的具體情況劃分立法權徵稅範圍,稅基由中央確定,稅率執行程式由地方確定;三是把某一稅收法律的立法權放在中央,把管理權授予地方。中央集權制與聯邦制國家對稅收立法權和管理權的劃分還有所不同。在中央集權制國家如荷蘭英國葡萄牙日本等國,對大稅種包括關稅消費稅,中央既管立法也管執法,這些稅種的稅收收入全歸中央,地方無權再徵同種稅。

  三、稅收法制健全,有一套完整有效的運行機制

  歐洲大陸國家稅收法制的一個突出特點是立法執法司法各司其職,相互聯繫,相互制約,形成一套完整有效的運行機制。在立法方面,憲法規定稅收立法權歸議會。在稅收執法方面,無論是納稅申報稅款評估,還是運用稅務調查權行政處罰權,各國稅法都有明確規定。在稅收司法方面,歐美各國都有一套完整的司法審理制度。如美國各州都設有專門的稅務法庭,可訴至聯邦地區上訴法庭,直至最高法院。具體表現在以下三個方面:

  1、稅收立法比較健全。第一,立法程式規範。“不經立法,不得徵稅”是西方國家以國家機關為依托進行稅收立法的具體體現,稅收立法權主要歸於國家立法機關。如美國憲法將制定稅收法律的權力賦予國會。第二,稅收法律體系具有鮮明的層次性。隨著市場經濟的建立與發展,西方許多國家已建立了一套健全的稅收法律體系,如美國聯邦政府的稅收法律除憲法外由三部分組成:一是國內收入法典,是由國會正式通過,總統簽署的法律;二是由財政部根據國內收入法典進行的解釋;三是由各級法院審理各項稅收案例的判例。其他如德國日本南韓荷蘭俄羅斯等,都制定了僅次於憲法的稅收基本法,併在基本法的指導下,制定相應的程式法和實體法。

  2、稅收執法比較嚴格。一是稅法剛性比較強。如美國稅法及其相關法規對於稅收徵管中徵納雙方的權利義務關係,具體的徵管規程免稅覆議仲裁等方面都作了明確的規定,做到了“有法可依”。任何一方違法都將受到法律的製裁,上至總統下至一般公民都不例外。二是稅法處罰嚴厲。如美國日本義大利瑞典法國等,都制定了一系列稅務處理的條例,對進行和參與違法活動的個人和法人實施不同形式的處罰。其基本指導思想是讓那些偷漏稅的人得到應有的懲罰,甚至身敗名裂,傾家蕩產,以維護稅法的剛性。

  3、稅收執法環境較好。一是建立強有力的稽查監控機制。在西方國家,稅務稽查人員一般占稅務人員總數的20%-30%,由經嚴格篩選的素質好技術高的人員擔任。如美國日本義大利俄羅斯等國均建立了稅務警察隊伍,賦予其很大的檢查權力和強硬的手段。二是內部監控制度嚴格。在美國國內收入局,內部監察機構實行垂直管理,對稅務人員的執法行為做到全過程的內部監控,並制定了嚴格的處罰措施。三是具有良好的社會納稅氛圍。西方各國通過電視廣播報紙等多種媒體,進行廣泛有效全方位的稅法宣傳,以增強公民的納稅意識。如美國通過企業註冊新聞媒介免費咨詢電話中介機構等進行稅法宣傳,取得了較好的效果,形成了依法治稅的良好社會基礎。

西方稅收法制主義

  在西方及日本等國家中,由於稅收法治程度較高,稅收法制思想被逐步理論化和系統化,形成一套完善的基本原則,稱為稅收法制主義。西方國家的稅收法制主義大致包括以下幾個方面:稅收法律主義,稅收公平主義,稅收政策主義,實質徵稅主義,自由財政主義。其作為現代西方資產階級稅法學家治稅思想的完整體現,集中反映出當代西方稅法學者稅收法制思想的核心和精華,對於我國的稅收法制建設,有很大借鑒意義。

  一、稅收法律主義

  稅收法律主義,又名稅收法定主義或稅收法定原則,是指稅收的開徵必須依據法律進行,即:沒有法律根據,國家不能隨意課稅,“國民也不能被要求交納稅款”。稅收法律主義是有關課稅權的正確行使方面的原則,是稅收法制思想的精華,也是稅收法制主義的核心內容。其最早產生於英國,內容包括以下四個方面:

  1、課稅要素法定主義

  課稅要素法定主義,由刑法學上的罪行法定主義引申而來,是指課稅要素的全部內容包括征收程式等,都必須由法律確定,特別是要經過議會的立法或批准。如美國憲法第1條就規定,徵稅的法律必須由眾議院提出;法國憲法第34條指出:“徵稅必須以法律規定”;日本憲法第84條規定:“征收新稅或改變現行稅收必須以法律定之”。

  2、課稅要素明確主義

  課稅要素明確主義,是指法律或授權行政法規中,凡構成課稅要素及稅收的征收程式規定的部分,其規定必須明確而不出現歧義,不允許行政機關對稅收法律本身存在自由裁量權。稅收自由裁量權可分為幾種不同形式。一是訴訟裁量權。稅務機關有廣泛的權利決定是否及何時對違反稅法者提起訴訟。二是制定政策的自由裁量權。立法機關授權稅務行政機構制定稅收政策,一般是出於稅收問題的獨特性和專業技術性考慮。三是選擇行為方式的自由裁量權。對於自由裁量權的認定和行使,一般都有法律控制。如美國的《行政程式法》規定:法院有權廢除專斷、任意和濫用裁量權的行政行為

  3、合法性原則

  合法性原則是指在課稅要素(即課稅條件)充分滿足的範圍內,稅務行政機關既沒有免稅的自由,也沒有不徵稅的自由,必須嚴格依據法律規定的要素和步驟徵稅。

  4、程式保障原則

  程式保障原則是指徵稅和徵稅權必須以適的程式行使,對稅務糾紛也必須通過法定的公正的程式加以解決等。如新稅鐘的立法和開徵必須通過議會,稅目和稅率的變化必須有相應的法律。

  二、稅收公平主義

  稅收公平主義是指稅收負擔必須在國民之間公平分配,在各種稅收法律關係中,國民的地位必須是平等的。其內容包括以下幾個方面:

  1、公平原則或中立性原則。即要求在課稅上對情況相同者給予相同的對待,對情況不同者應根據具體情況分別給予不同對待。

  2、稅收負擔必鬚根據負擔能力分配。稅負能力的標準可以從所得財產和消費行為三個方面進行衡量。稅收公平主義的宗旨是保證法律面前人人平等,禁止政治的、經濟的和社會的差別。但它並不是禁止一切差別,而只是禁止一切不合理的差別。但西方稅收法制主義者的稅收公平,只是強調了在公平競爭條件下收入分配的合理性,由於資本主義制度的性質特點,社會分配不公和貧富懸殊的現象十分突出。

  三、稅收社會政策主義

  稅收社會政策主義是指國家在利用稅收籌集財政收入的同時,又把它當作一種貫徹社會政治經濟政策的重要手段。現代西方國家由於經濟比較發達,國民生產總值國民收入水平較高,加上國家職能比較單一,稅收保證財政收入的問題一般不大,現在越來越註重利用稅收來調節經濟和緩解社會分配不公,並相應在稅收課征理論流派上出現了“社會政策學派”。簡言之,在西方發達國家,特別是在福利國家中,稅收的財政職能正在逐步退化,而其經濟職能,特別是社會政策作用,越來越上升到突出地位。

  在稅收的社會政策運用上,例如在瑞典,征收高額遺產稅以限制私人財產的增加,鼓勵人民勤奮勞動,不要依賴先人的遺產;在美國,稅收調節經濟和資源配置的作用得到了充分重視和運用。

  四、實質徵稅主義

  實質徵稅主義,又稱實質所得課稅原則,是指稅務機關在審查納稅人的納稅義務是否成立,以及考核評估納稅人的稅負能力、確定所得額等內容時,應該從納稅人的實質或事實出發,而不是只看形式和外表。實質徵稅主要是就所得稅而言。在所得歸屬上,問題多發生在名義和實體、形式和實質不一致的情況下。

  在如何確定所得歸屬這個問題上,西方稅法界有兩種觀點。一種是法律歸屬說,即關於課稅對象法律上的歸屬確定,當形式和實質不一致時,以實質判定其歸屬的一種學說。另一種是經濟歸屬說,即當課稅對象在法律上的歸屬與經濟上的歸屬不一致時,應以經濟上的歸屬判定課稅所得的歸屬的學說。不過從稅務行政角度看,由經濟上決定歸屬困難太多,法律歸屬說顯得比較合理。

  五、自由財政主義

  自由財政主義,是指實行聯邦制或地方自治的國家中,憲法上規定地方政府具有作為自治權一個組成部分的課稅權,並能根據這一職能自主地籌措地方政府資金。這種自由財政主義又稱為“條例課稅主義”或“地方條例主義”,它相當於國稅中的稅收法律主義。這裡的“條例”即指地方議會通過的地方稅法。不過,自由財政主義並不否認地方政府的課稅權,應以國家法律統一規定的準則和範圍為前提。這種自由財政主義的具體內容,對於全國分稅制的設計和財政體制改革,也很有借鑒意義。

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