立法體制

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什麼是立法體制

  立法體制是關於立法權、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成的有機整體。其核心是有關立法許可權的體系和制度。立法體制是靜態和動態的統一,立法許可權的劃分,是立法體制中的靜態內容;立法權的行使是立法體制中的動態內容;作為立法權載體的立法主體的建置和活動,則是立法體制中兼有靜態和動態兩種狀態的內容。

立法體制的要素構成

  立法體制由三要素構成

  一、立法許可權的體系和制度,包括立法權的歸屬、立法權的性質、立法權的種類和構成、立法權的範圍、立法權的限制、各種立法權之間的關係、立法權在國家權力體系中的地位和作用、立法權與其他國家權力的關係等方面的體系和制度。

  二、立法權的運行體系和制度,包括立法權的運行原則、運行過程、運行方式等方面的體系和制度。

  這裡所謂立法權的運行體系和制度,其含義與通常所說的立法程式不同。後者指行使立法權的國家機關在立法活動中所須遵循的有關提案、審議、表決、通過法案和公佈規範性法文件的法定步驟和方法。前者除包括這些內容外,還包括行使立法權的國家機關在提案前和公佈後的所有立法活動中所須遵循的法定的和非法定的步驟和方法,以及所須遵循的原則。例如,在進行立法預測、立法規劃、立法決策、立法解釋、立法信息反饋、法的彙編和編纂過程中所有與立法權的運行有關的步驟、方法和原則。除包括行使立法權的國家機關所須遵循的步驟、方法和原則外,還包括不行使立法權但卻擔負立法工作或參與立法工作的機構在立法活動中應當遵循的步驟、方法和原則。

  三、立法權的載體體系和制度,包括行使立法權的立法主體或機構的建置、組織原則、活動形式、活動程式等方面的體系和制度。

  這裡所謂立法權的載體體系和制度,其含義與通常所說的立法機關的體系和制度不同。後者指專門制定和變動規範性法文件的立法機關,或雖非專門立法機關但卻行使立法權的國家機關的體系和制度。前者除包括這些內容外,還包括上述國家機關中受命完成立法任務的工作機構和其他不行使立法權但參與立法活動的工作機構的體系和制度。

  這三方面的體系和制度構成的有機整體,即為立法體制。在這個體制中,立法許可權是基礎和核心,立法權的運行和立法權的載體是基於立法許可權而產生和存在的,併成為立法體制的組成部分。

立法體制的特點

  立法體制是多樣化的。以立法權的歸屬和立法機關的設置來說:當立法權掌握在以民主、法治原則為基礎的政權機關之手時,這種立法體制是民主立法體制;當立法權掌握在君主一人之手或法西斯獨裁者一人之手時,這種立法體制是專制或獨裁立法體制;當立法權由一個政權機關甚至一個人掌握時,這種立法體制是單一的立法體制;當立法權由兩個或兩個以上的政權機關共同掌握時,這種立法體制是複合的立法體制;當立法權雖然屬於一個機關,但另外的機關對立法權也有相當制約作用時,這種立法體制則是制衡的立法體制。而所有這些立法體制,如果按立法權和立法機關是屬於中央專有還是分別屬於中央和地方來劃分,又可以分為一級立法體制和兩級立法體制。在立法權專屬中央、不存在中央立法與地方立法的區分情況下,可以稱其為一級立法體制;如果中央和地方都可以立法,這種立法體制可以稱其為兩級立法體制。

  一國採用何種立法體制,主要原因不在於人們的主觀愛好,而取決於客觀因素。立法體制如同整個立法一樣,是歷史的範疇、國情的概念。當今世界已不存在君主專制制度,由君主一人掌握立法權的立法體制早已消逝,代之而起的是以一系列民主、法治原則為基礎的民主立法體制。但由於國情不同,今日各國立法體制仍有許多差別,有些國家的立法體制之間還大相徑庭。

當今世界主要立法體制

  綜觀當今世界立法體制,主要有單一的立法體制、複合的立法體制、制衡的立法體制,還有若幹特殊的立法體制。

  一、單一的立法體制

  單一的立法體制是指立法權由一個政權機關甚至一個人行使的立法體制。包括單一的一級立法體制和單一的兩級立法體制。單一的一級立法體制,不僅指立法權由中央一級的政權機關行使,也指由一個而不是由幾個中央政權機關行使。實行單一的一級立法體制的國家較多。單一的兩級立法體制,主要指中央和地方兩級立法權各自由一個而不是由兩個或幾個機關行使。實行單一的兩級立法體制的國家,主要是實行共和政體的一些聯邦制國家,也有少數單一制國家。

  二、複合的立法體制

  複合的立法體制是指立法權由兩個或兩個以上的政權機關共同行使的立法體制。實行這種立法體制的國家一般是單一制國家。由於這些國家的立法權由兩個以上的中央政權機關行使,它們的立法體制實際上是複合的一級立法體制。實行這種立法體制的國家較少。

  三、制衡的立法體制

  制衡的立法體制是建立在立法、行政、司法三權既相互獨立又相互制約的原則基礎上的立法體制。實行制衡這種立法體制的國家,立法職能原則上屬於議會,但行政機關的首腦如作為國家元首的總統,有權對議會的立法活動施以重大影響,甚至直接參与行使立法權。例如,總統有權批准或頒佈法律,有權要求將法律草案提交公民投票,有權要求議會對某項法律重新審議,甚至有權否決議會立法或解散議會。制衡的立法體制中的總統對立法的作用,遠遠大於其他立法體制中總統對立法的作用,他們在立法中的權力來源於憲法或憲政制度,不屬於議會立法權範疇。在許多實行制衡的立法體制的國家,司法機關也對立法起制衡作用,這些國家的憲法法院或高級法院有權通過審判,宣佈議會某一立法或某一法律條文違反憲法因而無效。

  四、其他立法體制

  當今世界除存在上述三種主要立法體制外,還存在其他一些特殊的立法體制,這些立法體制都是特殊國情的產物。前蘇聯和南斯拉夫實行的就不是簡單的中央與地方實行分權的兩級立法體制,而是多級的特殊的立法體制。又如,安道爾的立法體制也有特殊性。安道爾由鄰邦西班牙教區的烏爾蓋主教和法國政府首腦共同進行統治,沒有立法機關,包括立法權在內的國家權力由兩個共同統治者各自任命的兩名常設代表代為行使。再如教廷,教皇是最高首腦,他作為教會最高政府的附屬權力機關,在教廷擁有立法的、行政的、司法的無限權力。中國現行立法體制也是特殊的立法體制。

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