稅收管理

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稅收管理(Tax Administration)

　　稅收管理是指主管稅收工作的職能部門，代表國家對稅收分配的全過程所進行的計劃、組織、協調和監督工作，旨在保證財政收入及時足額入庫，充分發揮稅收對經濟的調節作用。

　　稅收管理的主體是指國家，即由國家負責管理。各級政府主管稅收工作的職能部門是稅收管理的具體執行機構，代表國家行使稅收管理許可權。各級政府主管稅收工作的職能部門的分工是：國家稅務總局和所屬的稅務分支機構以及各級地方稅務局負責各種工商稅收；財政部及各級地方政府的財政機關負責農(牧)業稅、耕地占用稅、契稅；海關總署及其所屬機構負責關稅、船舶噸稅以及進口商品所繳納的增值稅、消費稅。

　　稅收管理的客體是指稅收分配的全過程。從巨集觀角度分析，稅收分配涉及國家與企業、中央與地方等的分配關係；從微觀分析，稅收分配是指各級稅務機關與納稅人之間的徵納關係。前者構成稅收管理體制問題，後者形成稅收征收管理的重要內容。從狹義的角度講，稅收管理的客體主要是指稅收的征收管理過程。

　　稅收管理的職能是指稅收分配過程中的計劃決策、組織實施、協調控制和監督檢查。

　　稅收管理是實現稅收分配目標的手段，因此稅收分配的目標也就是稅收管理的目標。稅收分配的目標通常表現在兩個方面：一是財政目標，即籌集收入的目標；二是調節經濟的目標，即實現巨集觀調控、促進經濟穩定和發展的目標。在日常工作中，稅收管理的目標又具體表現在各項管理活動中。

　　稅收管理是國家以法律為依據，根據稅收的特點及其客觀規律，對稅收參與社會分配活動全過程進行決策、計劃、組織、協調和監督控制，以保證稅收職能作用得以實現的一種管理活動，也是政府通過稅收滿足自身需求，促進經濟結構合理化的一種活動。

　　稅收管理的具體內容包括稅收法制管理、稅收征收管理、稅收計劃管理、稅務行政管理。

　　1.稅收法制管理是指稅法的制定和實施，具體包括稅收立法、稅收執法和稅收司法的全過程。稅法是國家法律的組成部分，是整個國家稅收制度的核心，是稅收分配活動的準則和規範。稅收立法工作由國家立法機關負責，稅收執法工作由各級稅務機關承擔，稅收司法工作由國家司法機關來執行。

　　稅收立法是整個國家立法活動的一部分。與一般的立法的含義相對應，稅收立法也有廣義和狹義之分。廣義的稅收立法指國家機關依照法定許可權和程式，制定各種不同規範等級和效力等級的稅收規範性文件的活動。狹義的稅收立法則是指立法機關制定稅收法律的活動。稅收立法是由制定、修改和廢止稅收法律、法規的一系列活動構成的。稅收立法管理是稅收管理的首要環節，只有通過制定法律，把稅收徵納關係納入法律調整範圍，才能作到依法治稅。

　　稅收立法主要包括稅收立法體制和稅收立法程式兩大方面；其中，稅收立法體制主要是指立法機關和立法許可權的劃分。

　　稅收立法權限一般包括國家立法、地方立法、授權立法和行政立法。由於各級機構的稅收立法不同，因此，所制定的稅收法律規範的級次、效力也不同。

　　對稅收立法活動來說，稅收立法程式也十分重要。稅收立法程式是指國家立法機關或其授權機關在制定、修改和廢止稅收法律規範的活動中應該履行的步驟和方法。稅法的制定和修改必須依法定程式進行才具有法定效力，稅收立法程式是使稅收立法活動規範化、科學化的重要保證。稅收立法的實踐證明，嚴格按照立法程式進行活動，對於保證國家稅法的嚴密、規範，提高法律的權威性和適用性，維護稅收法治的尊嚴是十分重要的。其中提出稅收議案是稅收立法的第一道程式。稅收議案提出後，稅收立法程式進入一個新的階段——審議稅收立法議案的階段，審議結束後，稅收立法程式進行表決和通過稅法議案的階段。表決的結果直接影響到稅法草案能否成為法律。立法機關或制定機關將通過的稅法用一定形式正式公開發佈。它標志著稅法制定程式的最後完成。稅法公佈之後，或立即生效，或在指定的日期生效。

　　2.稅收征收管理是一種執行性管理，是指稅法制定之後，稅務機關組織、計劃、協調、指揮稅務人員，將稅法具體實施的過程。具體包括稅務登記管理、納稅申報管理、稅款征收管理、減稅免稅及退稅管理、稅收票證管理、納稅檢查和稅務稽查、納稅檔案資料管理。

　　3.稅收計劃管理主要包括稅收計劃管理、稅收重點稅源管理、稅收會計管理、稅收統計管理。

　　4.稅務行政管理，又稱稅務組織管理，是對稅務機關內部的機構設置和人員配備進行的管理。具體包括稅務機構的設置管理、征收機關的組織與分工管理、稅務工作的程式管理、稅務人員的組織建設與思想建設管理、對稅務人員的監督與考核、稅務行政覆議與訴訟的管理。

　　1、進一步深化稅制改革，完善稅收政策；

　　2、繼續深化稅收徵管改革、提高徵管質量；

　　3、全面加強稅收宣傳；

　　4、切實加強幹部隊伍建設和黨風廉政建設；

　　5、加快費改稅的步伐。

　　(一)進一步深化稅制改革，完善稅收政策

　　1.堅持依法治稅。要實行依法治稅的目標，就必須首先完成立法程式，使稅法本身具備法律資格，立法要合法化。目前，應適時將增值稅、消費稅、營業稅、資源稅、企業所得稅等主要稅種由暫行條例升格為稅收法律，由全國人民代表大會常務委員會正式立法。

　　2.研究推進所得稅制改革。儘快統一內外資企業所得稅，建立分類與綜合相結合的個人所得稅制度。

　　3.研究擴大和改革增值稅的可能性。擴大增值稅的覆蓋面，研究把生產型增值稅改為收入型或消費型增值稅是市場經濟和增值稅自身功能有效發揮的需要，是發展方面。但由於此項改革牽動面廣，情況複雜，必須與財政體制改革配套進行，併在試點的基礎上審慎推行。

　　4.清理整頓稅收優惠政策。現行稅收優惠政策在社會和國民經濟發展的不同時期和不同地區都曾發揮過積極作用。但從目前實際看，存在稅收優惠過多過時，效率不高，不便徵管，與國民經濟發展不協調的問題，必須進行清理和調整。對到期的原則上應恢復徵稅；對照顧性質的應逐步取消；對區域性的應逐步調整；對國民經濟發展要求鼓勵的應擴大和完善。

　　5.研究支持外貿出口的稅收政策，完善新老內外資企業並軌後的出口退稅管理辦法。適時提高出口退稅率，研究高新技術出口產品的退稅政策，完善加工貿易進出口稅收管理辦法，參與制定和調整有關進口稅收政策。

　　6.加強地方稅的改革，修訂城市維護建設稅，完善車船使用稅，改革印花稅、房產稅和城鎮土地使用稅。完善農業稅制，合理調整農業稅負擔。

　　7.適時開徵新的稅種，研究開徵遺產稅、證券交易稅和社會保障稅。

　　8.根據國家產業政策的要求，合理調整消費稅的徵稅範圍和稅目稅率。

　　(二)全面加強稅收宣傳

　　加強稅收宣傳是改善稅收社會環境，樹立良好稅務形象的需要，是推進依法治稅的重要手段。抓好稅收宣傳工作，不僅要加強稅法宣傳，還要加強稅收新聞宣傳；不僅對納稅人宣傳，還要對社會各界及隊伍自身進行宣傳，增強全民稅法觀念和自覺納稅意識。同時要抓好查處稅收大要案的宣傳報道，以案釋法，達到樹立稅務部門嚴格執法新形象，震懾涉稅犯罪、教育群眾的目的。

　　(三)切實加強幹部隊伍建設和黨風廉政建設

　　第一，要深入開展“講學習、講政治、講正氣”的黨性黨風教育。第二，進一步深化機構改革和人事制度改革。省以下稅務機構要充分貫徹“精簡、效能”的原則，完成精簡任務，理順內部機構設置，明確工作職責，提高幹部素質和辦事效率。第三，要加大培訓力度，提高幹部素質。第四，堅決懲治腐敗。一是要狠抓黨風廉政建設，落實廉政制度，從源頭遏制腐敗。二是要嚴勵懲處違法違紀分子，純潔幹部隊伍。對以稅謀私、貪贓枉法、貪污受賄，內外勾結，同謀參與虛開增值稅專用發票和騙取出口退稅的極少數腐敗分子，必須繩之以法，決不姑息遷就。三是要切實抓好部門不正之風的治理整頓。重點抓好稅務機關與所辦的稅務代理機構徹底脫鉤工作，清理整頓稅務代理，規範稅務代理行為，促進稅務代理的健康發展。四是要加強內部財務管理和監督。通過建立經費會計制度，完善財務管理和基建項目審批辦法，開展經費財務和基建審計，嚴格預算外資金的管理，加強內部監督。防止腐敗行為的發生。

　　(四)加快費改稅的步伐

　　在我國近幾年的經濟生活中，費多稅少，費強稅弱，以費擠稅的問題日益突出。其危害是嚴重衝擊了依法徵稅和依法行政，破壞了國家收入分配秩序和分配格局，肢解了政府收入形式的規範性，加重了企業、農民等納稅人的負擔。從建立市場經濟體制的目標和要求看，實行費改稅改革，清理整頓各種收費項目和亂收費行為，進一步確立稅收的法律地位，建立有效的政府收入分配機制，儘快形成以稅收為主、規範的政府收入形式，勢在必行。費改稅是深化分配體制改革的現實、必然選擇。

　　據國家有關部門掌握的初步材料統計，到1997年底，經國務院有關部門批准的行政事業性收費項目共371項，其中，涉及企業的共有217項。在這271項中，符合法律、法規規定和國務院批准的共有91項，經國務院有關部、委批准的有126項，共涉及所屬59個部門和單位，其中收費項目分佈是：農業部門27項、衛生部門18項、交通部門15項、海關13項、醫葯12項、建設部門10項。另據國家有關部門不完全統計，地方收費項目最多的省多達470多項，最少的省也有50多項。

　　根據對目前我國收費項目按性質分類，實現由費改稅，應本著先清理、整頓，區分性質，爾後逐步改稅的原則。費改稅既要扎實推進，又要處理好各方面的關係。因此，改革的具體意見是：首先，取消一切不合理的收費項目。對既無法律、法規依據，又無正式行政文件的各種亂收費、亂攤派、亂集資，均應取消。國家已經明令取消的各種收費，依照國務院規定，堅決取消。其次，對現有的各種的行政事業性收費，經過調查研究和綜合分析，確實既不合法又不合理的，列出名單，由國務院下文，明令廢止。再次，應明確規定，取消地、縣級及縣以下行政事業單位確定並收取行政性規費的權利，其項目及收費標準，一律由中央和省兩級政府依照法律、法規，制定具體的收費項目目錄和收費標準和管理、監督辦法。省級政府確立的收費項目必須報國務院批准。

　　實行費改稅應遵循以下原則：第一，正確處理中央與地方的利益，調動中央與地方兩個積極性的原則。第二，強稅弱費的原則。第三，事權、財權一致原則。各級政府的稅費收入特別是規費收入的歸屬，應與各級政府的事權一致。第四，不增加、企事業單位和城鄉居民個人負擔原則。

　　稅收與稅收管理之間是表裡相依的關係，突出體現為：

　　首先，稅收是國家行使職能從而參與社會產品或國民收入分配的一種形式，同社會再生產過程有著密切的聯繫；稅收分配的特征決定了稅收管理的性質是以國家為主體進行的管理，稅收分配的範圍決定了稅收管理的範圍是對稅收分配活動全過程的管理。

　　其次，稅收管理是稅收分配活動順利進行的重要保證。稅收是國家取得財政收入的一種主要形式和調節經濟的重要手段，它涉及到國家、集體、個人三者利益。雖然在社會主義階段國家、集體、個人之間在根本利益上是一致的，但仍然存在著局部利益和整體利益、眼前利益和長遠利益的差別。因此，國家為了保證稅款及時、足額上繳國庫，充分發揮稅收的作用，就必須進行稅收管理。

　　再次，稅收管理活動必須遵循稅收分配的規律。稅收管理是對稅收分配全過程的管理，而稅收分配活動又是由稅法和稅收制度規定的，所以稅收管理必須研究稅法和稅收制度的規律性，以便行之有效的開展稅收管理。

　　最後，稅收分配的內容決定著稅收管理的方式。稅收管理的目的是為了實現一定的稅收分配，因此稅收管理總是伴隨著稅收的發展變化而不斷發展的。無論是人們對稅收的認識加深，還是人們賦予稅收更多的職能，最終都要反映到稅收管理活動上來，使稅收管理能充分地適應稅收分配的要求。

　　稅收征收管理與稅收管理兩者不能混為一談，兩者是既有區別又有聯繫的不同概念。其區別主要有以下兩個方面：

　　1、管理的範圍不同

　　稅收管理的範圍非常廣泛，它包括稅收分配活動的全部過程。具體包括稅收立法、稅收執法和稅收司法三個方面。而稅收征收管理只是稅收管理的一個部分。它是在稅收法律、法規制定以後，在執法過程中所進行的一系列管理活動。

　　2、管理的主體不同

　　稅收管理的主體有國家立法機關，財政、稅務等政府行政部門和司法機關等。而稅收征收管理的主體主要是稅務部門。它只能根據稅收法律、法規的規定正確執行。所以，稅收征收管理是一種執行性管理。

　　從世界範圍來說，自稅收產生以來，伴隨著經濟的發展和社會的進步，稅收管理髮生了四個方面的革命性變化，使稅收管理越來越科學，嚴密和有效。

　　(一)稅收的征收形式從古老的勞役和實物，發展到鑄幣直至信用貨幣，每一次稅收征收形式的改變，不但大大減輕了徵納雙方的額外負擔降低了征收成本和納稅成本，而且還使稅收的征收管理的標準越來越統一，有利於平衡各種納稅人之間的稅收負擔。

　　(二)稅收法定主義的出現並最終確立為稅收的一項基本準則，使稅收管理進入了依法治稅的時代，稅收的管理更加規範化。

　　(三)稅收職能的多樣化，大大促進了稅收管理的專業化，系統的稅收管理的研究和實踐出現了，管理理論也被引入了稅收管理，稅收管理進入了科學管理的階段。

　　(四)隨著人們逐漸開始關註人類的全面、可持續性發展，以人為本的稅收管理，正成為全世界稅收管理的發展趨勢。

　　(一)系統原理

　　所謂系統，就是由若幹相互聯繫、相互作用的要素所構成的具有特定功能的有機整體。系統原理是從整體出發研究管理中的問題，通盤規劃、統一指揮，通過最佳控制實現“整體大於部分之和”。稅收管理系統也是由各個不同性質、不同功能、有共同目標的要素構成的有機整體。其整體性，就是為了達到管理最優，實現稅收管理的法制化、規範化、科學化、制度化。

　　(二)整分合原理

　　所謂整分合原理，是指在整體規範的基礎上，將系統分成一個個基本要素，再進行明確而科學的分工，通過科學的領導組織，進行有效周密的協作，充分發揮管理要素的作用，達到特定的整體目標。稅收機關管理體制是一個縱向立體化、橫向多部位的複雜聯合體，如果不各在其位，各謀其政，各司其職，則任一個作業點出現問題，都會影響稅收整體的協調發展，弱化管理的有效性。因此，從稅務機關自身管理上就需要建立一套科學而嚴密的運行機制，完善自我約束能力，做到政令暢通、信息靈敏、調節及時，從而形成一個強有力的運作體系。

　　(三)“人本原理”

　　管理的人本原理，就是一切管理都應以調動人的積極性、創造性為根本。在稅收管理的諸多內容中，人是最活躍的因素，離開了人，任何一個管理系統都不可能正常運轉。稅務幹部是稅收管理要素的主體，稅務幹部管理是稅收管理工作的重要內容和組織保證，要堅持做到定期培訓教育，切實提高稅務幹部的業務素質，按照“公平、平等、競爭、擇優”的原則，嚴格公務員考試錄用制度，完善競爭上崗和選賢任能制度。人本原理還要求增強納稅人的自覺性，要利用各種宣傳媒介，開展廣泛、深入、持久的稅法宣傳，在社會上營造依法納稅的良好氣氛。

　　(四)效益原理

　　所謂效益原理，就是在任何系統的管理中都要講求實效，以較小的成本實現管理的整體目標。從稅收管理的角度看，效益主要是指經濟效益和行政效益以及它們的關係。經濟效益是指稅收要以對經濟最小的負面影響獲得最大的稅收收入；行政效益是指以最小的徵管費用取得最多的稅收收入。