費改稅

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費改稅(tax-for-fee)

　　所謂“費改稅”是指將可以以稅收形式取得收入的各種“收費”改為稅收，是一種整頓“預算外資金”、規範政府收入機制的有效措施。

　　費稅體制的弊端主要表現在，

　　1.費稅體制的不合理使得稅收的地位和作用降低了，財政收入的穩定增長受到較大影響。體制外收費使得政府能夠補足稅收方面的不足，因為體制外收費的項目種類多，容易獲得，地方政府設立了各種收費項目，自給自足，自收自用。

　　2.稅費體制的不合理分散了政府財力，降低了政府對政治、經濟的巨集觀調控能力。收費力度加強，又不好控制，相應地減弱了稅的收入，使得國家財政收入降低，這些收費大多是地方政府的灰色收入，很難估算。

　　3.費稅體制的不合理加重了企業的負擔，妨礙經濟的正常增長。各種名目的收費，使企業再交稅後還要負擔其他收費，企業不堪重負。

　　4.費稅體制的不合理也會滋長腐敗，有損黨和政府的形象。政府預算不足時，地方政府可能會通過一些收費項目來增加地方政府收入。一些重權在握的人會利用體制外收費謀取個人私利，滿足自己的欲望，助長了官員的腐敗行為，增加一些不合理的、不合法的收費項目和基金項目，設立各種附加費和集資等項目。

　　5.費稅體制的不合理也會影響到投資環境，使一些外商投資者的積極性受到打擊。

　　1.實行費改稅可以提高財政收入，增強政府對國民收入的巨集觀調控能力。由於收費基金的存在，國家用於可支配的資金不足，財政困境很難得到緩解。又由於收費項目的混亂，導致大量的收費流入國民收入分配領域，多數部門也進行到國民收入分配，參與分配，這些部門分散了政府資金，政府的支配權削弱。很多單位以收費進行開支，比如公路收費中大部分管理人員都是依靠收費來進行花銷的，還有環保部門、工商部門也是如此。因此，實行費改稅，可以將地方部門的零散收入納入到財政軌道上來，國家能夠集中分散的資金，支持經濟和社會事業的發展，從整體上進行巨集觀調控。

　　2.實行費改稅可起到懲治腐敗的作用，建立高效廉潔的政府。在市場經濟條件下，政府的收入主要是依靠稅收，而現在的收費和基金項目的存在，減少了財政的收入，滋長了腐敗現象，也有損黨和政府的形象。在此種情況下實行費改稅，是為了取消政府的灰色收入，將政府的收入納入到軌道上來，這樣可以增加財政可支配的收入。當然，對此國家要採取措施，改革政府機構，撥足經費，對公務員的工資實行合理的增長機制。實行費改稅，限制政府的體制外收費，鏟除產生腐敗的條件，為建立高效廉潔的政府提供條件。

　　3.實行費改稅可以減輕企業和農民等納稅人的負擔。在政府強制收費的情況下，費就是權，費就是法律，收費比稅還高，收費的部門也多，項目多，比如一個個體豬肉行，除了繳納稅收外，還要繳納各種名目的收費，這種情況下，大大加重了納稅人的負擔，引起了企業和納稅人的不滿。實行費改稅取消了不合理的收費，主要是取消一些沒有法律依據的，各種亂收費，亂集資現象，這樣既能減輕納稅人的負擔，又能推動第三產業的發展。

　　4.實行費改稅有利於依法治稅。在當前的收費和基金中有相當一部分具有稅收性質，可以納入稅收軌道。政府進行強制收取的基金，收費中，收入來源比較廣泛，收入比較穩定，獲得後具有無償性的，都可以納入稅收。我國的稅種都有著堅實的法律基礎，有法可依，國家對此還成立了專門的徵稅機構，按照稅法進行徵稅，公正透明度高，這樣成本遠遠低於地方政府實行的各種名目的收費，減輕了納稅人負擔。實行費改稅，可以將各種不規範的收費，基金等納入到軌道上來，在政府、企業和個人之見進行合理分配，這種分配又受到社會的監督，進行法制化和規範化的管理。

　　一、費改稅是穩定財政收入的重要舉措

　　財政收入是國家採取適當的形式、運用稅收、規費、罰款等財政手段，對社會產品進行分配，把勞動者為社會創造的社會產品的價值納入國庫，並用於國家政治、經濟、文化建設，改善人民生活的財政資金。

　　我國財政收入的形式除稅收收入外，還包括規費、罰沒等其他雜項收入。規費、罰沒收入大多是各級地方政府為了自身經濟建設的管理需要，以行政法規的形式規定收取的費用。由於地區問的經濟發展不平衡，各地區為了自身經濟利益制訂了一系列規費、罰沒等雜項收入。從實際情況看，這些收入不但沒有推動本地區的經濟發展，還制約了本地區的經濟發展速度。這些為獲取眼前經濟利益、輕稅重費制訂出來的各類項目收費給地方經濟增加了許多不必要的審批手續和費用，使企業背著沉重的包袱，惡化了企業的生存環境和自身發展條件。企業的不景氣不但增加了地方財政負擔，同時還降低了國家的稅收收入，也使本地區的經濟日漸衰落。

　　只有將各類地區白訂的規費收入，調整為法定的稅收統一征收管理，才能從根本上保證財政收入的安全穩定，才能為社會主義市場經濟的發展提供更加有力的經濟支持和保障。由此可見，費改稅是一項穩定國家財政收入的重要舉措。

　　二、費改稅是改善投資環境的有效手段

　　投資環境對不發達或欠發達地區的經濟發展至關重要。稅收是投資環境中的重要內容。一個具有遠見卓識的投資者，不僅看重投資環境、優惠政策，更重要的是投資的綜合環境，即不但有良好的市場投資前景，更重要的是辦事效率 試想一個地方各部門之問為了一些眼前的規費收入，你爭我奪、推諉扯皮，加上收費項目的繁多，這樣的投資環境，何來快捷效率? 而投資者對各種規費的交納更是無所適從。失望之餘，哪還有心思於此類環境下投資?費稅改革正是針對這種弊病，將各項收費調整為法定的稅收，同時也相應精筒了項目審批手續，使各部門統一於共同的經濟利益之下。是投資環境改善了，使投資者享受到配套快捷的管理服務，對應納的法定稅收心裡有底，不再為降低管理成本費用而花費時間和精力周旋於各管理部門，而是積極開發產品，開拓市場，發展經濟。因而費改稅是改善投資環境的一項有效手段。

　　三、費改稅有利於促進安定團結

　　由於我國征收稅費的法規體制還不十分健全，給各地區稅費的收取造成很大的彈性，而繳納單位對稅和費認識不清，認為交納的各種稅費太多，而產生心理不滿和抵觸情緒，加上各職能部門工作的透明度不夠，使得交納單位認為稅費只交其一就算“納稅”，這樣一來，費用的收取不但擠占了)稅收的經濟空間，而且給稅收工作帶來極大的被動，以致於抗稅現象屢屢發生。

　　在我國社會主義市場經濟建設中，穩定是最主要的。從社會安定團結的角度出發，費改稅勢在必行。將各項雜費的收取調整於法定的稅收，統一征收管理，這不僅讓納稅單位對應交納的稅收有一明晰的瞭解，也為國家的稅收得以及時人庫提供了保障，同時也因此消除了社會的不穩定因素。

　　四、費改稅是面對WTO的必然選擇

　　我國加人世界經濟貿易組織(WTO )，是我國經濟融人世界經濟的必然結果。國家的政策法規也將受到WTO的影響而改革，以便更好地與國際接軌。稅費改革正是我國加人WTO後，與國際接軌的重要措施。

　　我國加人WTO後，將進一步擴大對外經濟技術的交流，這就必須給國內外企業一個同等的競爭環境。由於我國的規費收取並不屬於法定範圍，這必然與國際慣例相衝突，而使我國加人WTO後的經濟一體化受到影響。

　　世界經濟組織的最主要特點就是規範化和法制化，一切經濟規則的制定都以法製為基礎，我國將加人WTO，就必須健全和完善自身的法制建設，以法治國，地方性法規和政策的制訂都必須以法律為依據，各項規費的收取都將被法定的稅收形式所取代。因此，費改稅是我國面對WTO的必然選擇。

　　1.“費改稅”的稅收徵管基礎和稅制條件

　　首先，要考慮能否對“費改稅”後的項目進行有效的監管。政府部門憑藉其行政權力進行收費，從而使得收費的強制力反而大於稅收的現象出現，這樣“費改稅”後可能會出現徵管難的問題。

　　其次，“費改稅”會導致徵稅成本的增加。稅費改革後新增加的稅種多為地方稅。而地方稅中絕大部分稅源較小，而過小的稅源不應納人徵稅範圍，因為這樣會導致徵管難度大，稅源成本高，不符合稅務行政效率原則要求。再次，“費改稅”可能會使稅制複雜化。一方面，收費往往具有靈活性，若將這些收費改為稅收，為彌補這種靈活性，則必定會使稅制中存在一些特殊性征收條款；另外一方面，大部分收費與現行稅種還無法“對號人座”，需要開徵新稅，這些都將會使我國稅制複雜化，違背市場經濟要求的簡化、規範稅制的發展趨勢。

　　2.“費改稅”後的收人保障

　　“費改稅”後稅收收人不一定會大幅度增長，甚至會減少。正如上文所分析，稅務部門很難對“費改稅”後的項目進行有效監管，而且較小稅源也不適合納人稅源，這都增加了稅收征收的困難性，更別提增收了。另外，收稅與稅費在征收手段和方式、收人來源、征收條件、征收的利益機制等等方面是不一致的，而且費代表的是部門的利益，稅則代表的是政府的利益。因此“收費有具體行政部門特殊利益保障機制”? ，而收稅的部門則沒有這種保障。若將收費改為稅收，部分收費項目原本在地方部門利益驅使下所形成的“特殊收人保障機制”喪失，徵稅收人規模難以達到收費時的原有規模。

　　3.“費改稅”後的資金分配使用

　　首先，要分析“費改稅”後財政收人能否滿足各個部門支出的需要。目前，各政府部門的收費大多是採用自收自支、專款專用的管理辦法，“費改稅”的目的就是要把這些資金全部納人預算，由財政部門統一征收、統一管理。但是由於上文提到的特殊利益保障機制喪失，財政部門的統一集中管理很難滿足原先政府各個部門的支出需要，這必定會降低政府部門提供公共產品和服務的數量和質量，使人們的日常生產、生活受到影響。其次，要考慮“費改稅”後稅收在各個地區的分配。

　　“在地區與地區的關係中，存在著大量相互使用對方設施的情況。”例如，A省的汽車使用B省的公路，並向B省繳納過路過橋費，但若統一征收燃油稅後，則該受益如何在A、B省之間進行分配則就成了問題。地區之間利益的分配會影響到地方公共設施提供和維護的積極性。另外，中央與地方也存在著利益分配問題，中央與地方的稅收分成比例也同樣會影響到地方的積極性

　　4.“費改稅”後對市場主體經濟行為的影響

　　從受益對等角度分析，交費具有付費與受益的對等性，某些公共資源的使用政府實行收費制度，由於收費具有準人的功能，則可以避免公共資源、公共設施的過度使用。但若政府將此類使用費改為稅收征收，由於稅收與受益的不對等性，則可能會使市場經濟主體過度使用此類公共資源而影響市場經濟均衡穩定的發展。

　　5.關於稅收立法權我國的稅收立法權高度集中

　　在中央，因此一些全國統一征收的收費項目可以直接改為稅收，但是對一些地方性收費則比較難辦。我國幅員遼闊，各地的自然、經濟、風土人情等條件差異較大，收費的項目也不盡相同，甚至“許多地方性的收費都是一些具有地方特色的收費”，統一由中央立法非常地不現實。與此同時，我國地方政府還沒有稅收立法權，從法律角度來說像這些具有地方特色的收費改為稅收是不可行的。另外一方面，若賦予地方立法權，由於受到地方人力資源、經濟發展狀況等的制約，加之地方立法機構對政府行為的約束力往往不夠，會使得地方政府不能科學合理有效地利用稅收立法權。這就陷人了一個兩難境地，是否將稅收立法權下放給地方，還有待進一步探索。

　　儘管“費改稅”中存在諸多難題，但政府不能因噎廢食。亂收費、濫收費所導致的政治、經濟問題已嚴重影響市場經濟的良性運行，但只要政府採取積極而又慎重的態度，經過充分科學論證，勇於實踐，改革中的難題是可以解決的。

　　1.循序漸進的原則“費改稅”涉及到沿革多年既得利益格局的調整，改革既要積極。又要穩妥，先易後難，重點突破。改革方案要總體設計，複雜問題儘量簡化處理，每一改革項目文件出台都需經過反覆論證，對涉及全局性的改革(如社會保障稅、燃油稅開徵等)應在試點的基礎上總結經驗，逐步推行。

　　2.規範政府財政分配秩序的原則“費改稅”應根據稅費特征及對收費中規費、使用費及其他“無序”的費的區別，按照政府財政資金的需要量全面衡量，徵稅與收費不能混淆越位；對於不規範的制度外收費應予取消，並通過法律規範政府財政分配秩序，以有效遏制“無序”的亂收費死灰復燃。

　　3.增加財政收人，兼顧中央與地方政府利益的原則我國目前的財政收入狀況是“兩個比重”偏低：國家財政收入占GDP的比重過低和中央收入占國家財政收入的比重過低。稅費改革是國家扭轉“兩個比重”偏低的重要契機，在稅費改革中一是要通過理順稅費關係，科學劃分中央稅、地方稅、共用稅及確定合理收費的歸屬，確保中央財政收入逐年增長；二是財政轉移支付手段應走出傳統的“既得利益補償”的舊框框，對基層政府由於稅費改革所產生的合理的財政支出的資金缺口，實行自上而下的適度轉移支付補償。

　　4.減輕費務負擔，便於徵管的原則“費改稅”的目的之一就是通過壓縮政府收費規模，減輕、平衡民眾費務負擔，規範政府稅費分配。在“費改稅”方案上，一方面力求全國或區域稅費負擔的公平合理，另一方面新規定的稅收、收費法規儘可能做到條文規定透明度強、征收範圍明確、計算簡便、易於徵管。

　　1.合理界定稅費及其規模

　　比例稅收是政府財政收入的主要形式，收費是其必要補充，兩者統一於政府預算，構成政府統一支配的財力。稅費的主輔地位是由政府所提供的公共物品的性質所決定的。政府提供的純公共物品具有消費的非競爭性、同一性和供給的非排他性，任何一個政府管轄的國民都可以不為享受純公共物品所帶來的利益而付出代價，因而純公共物品的生產費用只能以國家政治權力強制地向全體國民徵稅以獲得補償；而政府提供準公共物品由於其效用是可分割的，且國民對準公共物品的消費在範圍上程度上都存在差異性，因而準公共物品所發生的費用應當由稅收和收費兩種形式來補償，由此可見政府提供公共物品的性質既決定了稅費兩種收入形式的主輔地位，又表明瞭兩種收入形式具有相對獨立性、不可替代性。

　　收費在政府稅費收入中應居於輔助地位，那麼其收費比重多少為合理?從目前世界各國看，“中央政府運用收費形式所取得的收入所占比重較低，一般為1O%左右，中央財政收入主要依賴稅收收入；而地方政府收費籌集的財政收入已成為地方政府主要來源，一般占同期財政收入50%左右”，這些數據比例都可供我國借鑒參考。

　　2.健全收費法規，規範收費行為稅費

　　改革後的政府收費主要包括兩類，一為規費，即政府部門向居民提供特定服務或實施特定行政管理所收取的工本費和手續費；另一為使用費，即政府對其所提供的準公共物品的使用者按一定標準收取的費用，以補償所提供的準公共物品的部分費用。由於收費具有明顯的受益性、非普遍性、相對不規範性等特點，多數收費項目的方法權、收費標準的制定權應下放給地方政府，同時，為防止地方政府出於地方財政利益而濫用立法權、定價權，導致亂收費濫收費的現象復生，國家應儘快頒佈《政府收費法》。該部法律條款必須包括：(1)收費的立法程式及審批許可權。規定行政事業性收費必須按法律程式進行。各項收費的批准許可權實行相對集中，全國性收費由全國人大批准，地區性收費由國務院、財政部或省級人民政府、財政部門審批。(2)收費的業務流程，包括收入、上繳、票據、會計核算的規範等。(3)收費資金的使用和過程監控。(4)收費的檢查監督，包括控管機構及其權利職責。(5)罰則。

　　3.完善稅制體係為避免“費改稅”所導致稅制複雜化的風險。

　　首先，“費改稅”儘可能按現行稅收法規稅費合併。一是擴大資源稅徵稅範圍，開徵礦產資源稅、水資源稅、林木資源稅，在此基礎上合併與此類稅相關的收費，如礦產資源費、城市水資源費、林業保護管理費等等，並依此設計稅率；二是調整城市維護建設稅，現行城建稅應由附加稅改為正稅，合併現行征收的有關城鎮市鎮建設的費(基金)，對營利事業按營業收入從價定率徵稅，對非營業性的納稅人按居住面積從量定額徵稅；三是擴大土地使用稅徵稅範圍，合併土地登記費、土地使用費等有關收費項目，並提高稅率，等等。其次，在現行稅制體系構架下，經論證試點，逐步開徵部分新稅。

　　在所得稅類中增設社會保障稅，取消社會保障統籌基金籌集；在行為目的稅類，實施燃油稅，開徵文化教育稅、環境保護稅等地方稅種，並取消相應的收費項目。

　　4.完善分稅制，協調中央與地方財政關係

　　“費改稅”必然涉及到中央與地方各級政府原有的財政利益存量，目前為“費改稅”改革風險及阻力。一是要合理調整中央與地方的收入分配關係，根據“費改稅”後的性質和原本收費收入歸屬關係，將原屬中央政府收費收入在改為徵稅後其稅種列為中央稅，將原屬中央參與分成的收費收入在改為徵稅後其稅種列為共用稅，並基本保持原有的各自分享比例。將原屬地方政府收費收入在改為徵稅後其稅種列為地方稅。二是完善中央與地方財權、稅權利益關係。要重新界定政府職能與事權，適當調整相應的財權，並給予地方較多的稅權。在具體處理上可考慮“凡屬地方稅中的主要稅種及涉及全國普遍開徵的地方稅種，其立法權、開徵停徵權仍集中於中央”，但在稅目稅率制定上應有一定彈性，便於地方因地制宜酌情確定，而對於地方稅中的小稅種或區域性強的稅種，其立法權應歸屬地方，由省級人民代表大會制定稅收法規，報經中央批准，中央有權否決。三是完善各級政府間的轉移支付制度。目前側重解決基層政府因“費改稅”所產生的政府支出正常資金不足矛盾，待稅費改革到位、配套措施成熟時，應擺脫傳統的“既得利益補償”的束縛，以地方標準收入和支出為依據，實行科學規範的轉移支付制度，均衡地方財力。

　　5.規範稅費征收渠道，強化征收控管監督

　　稅費收入均屬政府預算收入，政府財稅機關負責稅款的征收，各級收費管理部門依照《政府收費法》及政府有關收費法規，監督所轄區域行政事業單位規費、使用費的收費行為，財政、物價、審計、監察等部門加強配合，形成廣泛的約束監控網路。加強對各種涉農收費的監管，涉農收費必須符合法律法規規定，嚴禁越權審批涉農收費項目或超範圍、超標準收費。要嚴格按照有關法律規定，對採取農村集體經濟組織內部家庭承包方式承包的農村土地，不准收取承包費，廣泛發動農民群眾參與民主管理監督。

　　6.轉變政府職能，精簡機構，裁減冗員亂收費

　　濫收費的根源之一是政府職能混淆，導致機構臃腫，人員超編。當政府預算內撥款不足時，地方政府部門則通過設立專門收費機構和收費項目增加地方政府收入，進而形成收費擴張的惡性迴圈。因而在稅費改革中，國家應根據“精簡、統一、高效”的原則進行政府機構改革調整，實行公務人員分流，建設高素質的專業化行政管理幹部隊伍。一方面政府行政總開支減少，職能性部門經費得到保障，減少“費改稅”的收入風險；另一方面，由於職能轉變，收費機構減少，也有利於遏制非規範的收費再度產生。