稅收管理體制

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稅收管理體制(tax revenue administration system)

目錄

稅收管理體制的概念

  稅收管理體制就是在中央和地方之間劃分稅收管理許可權的一項制度,是國家稅收管理制度的重要組成部分,也是國家財政管理體制的重要內容。

  稅收管理體制的存在是以國家內部中央與地方各級職能機關的存在為基礎的。國家是在原始社會公共事務執行者不斷專職化的基礎上產生的,除了擁有公共權力外,同時把自己的領土劃為若幹區域,在每個區域設置相應的機構,執行相應的職能。因此,從國家產生之日起,就同時並存著中央與地方各級職能機關。在這種情況下,中央與地方同時和納稅人發生關係,或者是中央與地方分別向納稅人徵稅,或者是以中央為代表統一向納稅人徵稅。為了正確處理中央與地方之間的關係,就必須建立相應的制度,這種制度就是稅收管理體制。

稅收管理體制的內容

  稅收管理體制的內容包括稅收管理許可權的劃分、稅務機構的設置以及機構隸屬關係的確定等幾個方面。劃分稅收管理許可權是稅收管理體制的核心內容,稅收管理體制中規定的中央與地方擁有的稅收管理許可權,包括建立稅收制度的許可權和執行稅收制度的許可權。稅收管理許可權具體內容主要由三個方面組成。

  (一)稅收立法權

  它是指對稅收法律、條例、稅則等基本稅收法規的制定和頒佈施行的許可權。我國的稅收立法權分為以下幾種情況:

  (1)經全國人民代表大會審議通過的稅法

  (2)經全國人民代表大會常務委員會原則通過、國務院發佈的稅收條例(草案);

  (3)授權國務院制定和發佈的稅收條例(草案);

  (4)授權財政部制定,經國務院批准或批轉的稅收試行規定。

  前兩項的立法權由立法機構行使,第三項立法權由行政機關經立法機關授權行使,第四項立法權是行政機關行使制定行政法規的權力。此外,稅收立法權還包括:

  1、稅法解釋權

  它是指國家立法機關或授權財稅管理部門,根據稅收立法的宗旨,對稅收法律、法規內容的解釋和制定實施細則的許可權。

  2、稅種開徵與停徵權

  這是指對已經制定稅法的稅種,何時將其稅法付諸實施的權力;或者對已經開徵的稅種,由於政治或經濟諸方面的原因,何時停止其稅法執行的權力,一般來說,稅種的開徵與停徵權同稅法的制定頒佈權是一致的。但對一些小稅種,其開徵與停徵權也可交給地方政府。隨著“分稅制”的實施,地方政府將逐步擁有更多的這方面的權力。

  3、稅目稅率的調整權

  它是指增加或減少徵稅項目的權力,以及對徵稅對象或徵稅項目的稅收負擔調高或調低的權力。雖然各種稅的稅法對其徵稅的項目及其適用稅率都有明確規定,但隨著客觀情況的變化,有時需要擴大徵稅範圍,增加稅目;有時則需要縮小徵稅範圍,減少稅目。此外,有時還需要對原有稅負進行調整,這就需要提高或降低稅率。

  4、稅收減免權

  這是指制定減免稅規定,審批減免稅數額、幅度、期限等許可權。稅收減免直接影響國家的財政收入和納稅人的稅收負擔,它應適當集中,不宜下放過多,以保證徵納雙方以及各級政府的利益不受侵犯。

  上述稅收管理許可權在各級政府之間進行劃分,並根據需要進行調整和修改,時而集中,時而分散,由此形成各種類型的具體稅收管理體制。合理確定稅收管理許可權,對於正確處理稅收管理的集權分權的關係,充分調動中央和地方兩個積極性具有十分重要的意義。

  (二)稅收收入歸屬權
  (三)稅收征收管理權

建立稅收管理體制的原則

  稅收管理體制與所有經濟管理體制一樣,都必須與經濟基礎相適應,併為經濟基礎服務,隨著經濟的發展變化而不斷調整。稅收管理體制又是國家經濟管理體制、財政管理體制的一部分,也必須與各級經濟管理體制相配套。

  稅收管理體制涉及到正確處理中央集權地方分權的關係,涉及到中央與地方政府以及各級地方政府之間的責、權、利關係。因此,正確處理這種關係必須適應政治經濟發展變化的要求,遵循一定的原則。

  (一)統一領導、分級管理

  統一領導、分級管理是建立稅收管理體制的基本原則。我國憲法規定“中央和地方的國家機構職權的制定,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。這條原則是制定各項經濟管理體制,包括稅收管理體制的基本原則。

  統一領導,就是屬於國民經濟巨集觀調控的稅收方針、政策由中央制定,並要求地方貫徹執行。分級管理是指具體稅種由中央和地方分權管理。在社會主義市場經濟條件下,國家管理經濟以直接調控為主轉向間接調控為主,稅收作為國家從巨集觀上引導、控制國民經濟正常進行的重要手段,稅收管理必須有較多的集中。屬於國民經濟巨集觀調控的稅收方針、政策必須由中央制定,並監督地方貫徹執行,全國的稅收工作必須在中央統一領導下進行。由於我國地區經濟發展不平衡,經濟效益稅收負擔能力有很大差異,為便於地方因地制宜處理一些地區性稅收問題,更好地組織收入和發揮調節經濟的作用,也應給地方必要的稅收管理權。

  (二)責、權、利相結合

  責,就是責任,指與權利相對應的各級政府應負的職責;權,就是權利,指各級政府處理本級政府範圍內行政事務的法定許可;利,就是利益,指各級政府在履行其權、責過程中所得到的回報和與責任相聯繫的財力保證。

  建立稅收管理體制在於實現合理分權,而合理分權歸根到底是為了正確處理中央與地方各級之間的分配關係。因此,不能把稅收管理體制僅僅歸結為一種行政管理手段,它體現的是一種經濟關係,並首先作為利益表現出來。只規定國家或地方政府擔負的責任,而無相應的權利,沒有適當的利益驅動,勢必挫傷各級政府及職能機構的積極性和主動性;反之,僅規定政府及職能機構享有權力,缺乏行使權利的責任約束,也必然導致權力的濫用。確立稅收管理體制必須遵循責、權、利相結合的原則。

  (三)按收入歸屬劃分稅收管理許可權

  按收入歸屬劃分稅收管理許可權是指凡屬中央財政的固定收入以及共用收入,管理許可權在中央;凡屬地方財政的固定收入,管理許可權在地方。

  稅收管理許可權的明確劃分,是稅收管理體制的首要問題。如果許可權劃分不清,在稅收管理上責、權、利統一的原則就不可能完整、準確地體現出來,統一領導、分級管理就成了一句空話。因此,哪些管理許可權由中央行使,哪些由地方行使,都應規定清楚,避免越權行使和互相扯皮現象的發生。

  (四)有利於發展社會主義市場經濟

  稅收管理體制的建立,要遵循市場經濟的客觀規律,充分發揮稅收巨集觀調控的作用,對關係國民經濟全局的稅收問題,稅收管理許可權應相對集中;對涉及局部地區經濟利益的稅收問題,稅收管理許可權應下放給地方;對某些重要的稅收管理許可權,逐步縮小以至取消地區間的差別,促進統一市場的形成,以利於公平稅負、平等競爭。

確定稅收管理體制的依據

  確定稅收管理體制,就是要明確中央和地方各級稅務管理主體分別擁有哪些稅收管理許可權,應當依照以下順序:首先根據國家的政治、經濟體制確定其事權範圍,然後根據事權範圍確定其應擁有財權的大小,最後視其財權大小確定其稅收管理許可權。如果最終確立中央擁有較多的稅收管理許可權,這種管理體制就是集權型的;如果地方擁有較多的稅收管理許可權,地方自主性很強,這種稅收管理體制就是分權型的。但無論是哪種類型的稅收管理體制,其確定的依據一般都要包括以下幾個方面:

  (一)國家政治體制

  它是政權性質和組合形式的綜合反映,是決定事權範圍的依據。一般情況下,政治體製為單一制的國家(即地方政府直接由中央政府領導),中央政府在國家公共事務中發揮的作用較大,負責管理的公共事務較多,因此要求擁有較多的財力,表現在稅收管理體制上多為集權型;政治體製為聯邦制的國家則相反,為分權型。國家政治體制是確定稅收管理體制的最基本的依據。

  (二)經濟體制

  它是一國經濟運行的基本模式。在計劃經濟體制下,國家統籌巨集觀與微觀經濟的管理,地方的自主權極其有限,對財權的要求並不十分強烈。在市場經濟體制下,每一市場參與者都是一個獨立的決策主體,根據瞬息萬變的市場信息配置資源,地區之間客觀存在的自然差異促使各地方要求因地制宜地發展自己的經濟,地方要求根據自己的利益獨立地行使事權和財權。因此,計劃經濟往往導致集權型稅收管理體制,而市場經濟則傾向於確立分權型稅收管理體制。

  (三)財政管理體制

  財政管理體制是由國家政治、經濟體制決定的。在高度集權制國家,要求財力高度集中,因此,稅收管理許可權也基本都集中在中央。而在中央與地方明確劃分事權的國家,則要求明確劃分財權,實行分級財政體制,因而稅收管理體制也多為分權型的。

  (四)法制環境

  在法制健全的國家,各級政府對自身行為約束力較強,能夠按照既定的事權、財權範圍行事,因此有利於實行分權型稅收管理體制。反之,只有靠行政命令實行集權型體制。

  (五)國情

  一國的疆域大小、人口多少、社會經濟的地域差異、產業結構狀況等,對確定稅收管理體制都有重要影響。一般而言,領土廣闊、地區間差異較大的國家,應首選分權型稅收管理體制,這有利於調動地方的積極性,並提高管理的效率。

  世界各國依據自身的具體情況確立了不同的稅收管理體制。在以私有製為基礎的資本主義國家中,財稅體制大體上分為“中央與地方分權制”和“中央集權制”兩大類型。目前很多國家都採用了“中央與地方分權制”,即“分稅制”。在實行分稅制的國家裡,稅權的集中與分散、中央支配收入的比重大小等都各不相同,尚不能以此來衡量一國稅收管理體制的優劣。但有一點已得到越來越多人的贊同,即應該實行適度的分權。何為“適度"?只有一個標準,即實現了政權、事權、財權與稅收管理權的和諧統一。

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